Retrait de l’État et croissance de la production privée

Un futur qui se doit d’être ambitieux

Ainsi, selon Vincent Renard, la France connaîtrait une situation « sans précédent » dans la mesure où alors que l’INSEE et le ministère chargé du logement admettaient en 2009 un besoin global de 320 000 à 350 000 nouveaux logements par an, une étude de 2006 avait pour sa part réévalué cette estimation à 500 000 logements. De fait, la Fondation Abbé Pierre met en évidence dans son rapport 2012 que « les avis convergent aujourd’hui pour estimer entre 450 000 et 500 000 le nombre de logements à construire chaque année si l’on veut à la fois répondre au dynamisme démographique comme à celui de la constitution de nouveaux ménages et réduire la tension sur l’offre qui est une source majeure de l’exclusion des plus modestes. »
Propos relayés par le Conseil d’État dans son rapport sur le droit au logement de 2009.

La construction privée mise en cause

Les opérateurs de la construction ont eux aussi joué un rôle dans le décrochage quantitatif entre l’offre et la demande, dans la mesure où ils l’ont laissé s’installer. Reste à déterminer qui ils sont et les raisons qui ont guidé leur comportement.

Retrait de l’État et croissance de la production privée

Tentons d’abord de déterminer le statut de ces maîtres d’ouvrage et la provenance de leur commande. Revenons pour cela un peu en arrière. Nous avons évoqué précédemment la volonté de la réforme de 1977 de laisser le rôle principal au marché dans la régulation du secteur de l’immobilier. Cela passait notamment par un retrait de l’investissement public dans la production de logement à travers une diminution des aides à la pierre. Le Conseil d’ État constate ainsi en 2009 le « déclin des aides à la pierre qui n’occupent plus qu’une place très restreinte (11 %). » . Ce déclin se traduit directement sur la structure des maîtres d’ouvrages des logements neufs. Ainsi, Jean-Claude Driant observe-t-il que « l’essentiel de l’augmentation de la production au cours des dix dernières années est dû à deux catégories de maîtres d’ouvrages : d’une part les particuliers qui construisent pour eux -mêmes, pour l’essentiel des maison individuelles périurbaines […] d’autre part, et surtout, les promoteurs dont la production a presque doublé en dix ans, une part importante de celle-ci devant beaucoup à l’investissement locatif. Dans le même temps la production de logements sociaux par les organismes HLM et les SEM a stagné à un niveau inférieur à 40 000 unités annuelles » . Ce constat est à mettre en parallèle de celui fait par le Conseil d’ État, et que nous avons posé dans la partie précédente, selon lequel l’État, à partir du milieu des années 1990, accepte de figer le parc social et de le laisser dans un « sous-investissement durable » au profit de l’investissement locatif privé. Ainsi dans son rapport 2009 il note que « si le ratio parc locatif social/parc privé s’était stabilisé depuis la fin des années 1980 autour d’un rapport 45/55, la dynamique de construction est depuis très défavorable au parc social en termes relatifs : selon les données publiées par l’ANAH, entre 1999 et 2005, 60 % des constructions neuves ont été réalisées en vue de l’acquisition, 26 % pour le locatif privé et seulement 13 % pour le parc social. Le rapport des constructions récentes s’établit ainsi à 33/66 entre les parcs locatifs social et privé, ce qui est lourd de conséquences sur la régulation du marché et le niveau des loyers » . Le Diagnostic de la situation du logement en France, posé en 2011 par les États Généraux du Logement, fait également état de cette évolution qui remonterait au début des années 1990. Ainsi, « depuis 1993, la production annuelle de logements sociaux a baissé, pour commencer à s’infléchir en 2003 deux ans avant le plan de cohésion sociale. […] la production neuve de logements est tirée par la personne qui construit sur son terrain, suivie du promoteur immobilier » . (Voir Annexe n°2 Graphique 12)

Les particuliers au sein de la production privée

Il est nécessaire de préciser à ce propos que les promoteurs ne sont que des prestataires de services. Leur travail consiste à trouver les financeurs nécessaires à la construction d’un logement, afin de le construire à moindre coût à l’endroit le plus rentable, pour l’usage de l’investisseur qui deviendra propriétaire du bien. Dans le cas de l’investissement locatif privé, le promoteur met ses services à disposition d’un investisseur privé qui deviendra propriétaire bailleur soit directement soit par le biais d’une intermédiation locative, assurée parfois par le promoteur lui-même . Or, nous avons vu dans la première partie que les investisseurs et bailleurs du parc locatif privé sont aujourd’hui essentiellement composés de particuliers et ce, du fait du retrait des investisseurs institutionnels, notamment des compagnies d’assurances « qui se sont retirées […] dès que les profits ont baissé et que les risques afférant à ces placements se sont accrus » . Dès lors, nous pouvons conclure que ce sont les particuliers (propriétaires privés personnes physiques) qui ont été à l’origine directe ou indirecte de la construction depuis le milieu des années 1990.
La réforme de 1977 actant le retrait de l’État du marché immobilier est donc à l’origine d’une construction essentiellement privée, initiée par les particuliers et destinée principalement à la propriété privée occupante ou locative, au moins depuis le début des années 1990.
Il est en effet possible d’étendre la validité de ce constat jusqu’au milieu des années 1980.
Nous savons en effet par les Comptes du logement 2010 que l’essentiel de la production depuis 1985 est constituée de résidences principales (Voir tableau ci-dessous). De fait, le nombre de résidences secondaires n’a que faiblement évolué depuis 1985, à peine plus de 600 000 unités , alors que sur la même période la majorité de la construction neuve est constituée de résidences principales (plus sept millions de résidences principales entre 1985 et 2010 soit près de dix fois plus que le nombre de résidences secondaires). Or l’étude de l’évolution du parc de logement à travers les Comptes du logement 2010, établit que cette construction de résidences principales a principalement été destinée à la propriété occupante.
En effet sur une augmentation de sept millions de résidences principales, plus de cinq millions appartiennent à la propriété occupante contre moins de deux millions de locataires, tous bailleurs confondus. Sachant que le nombre d’accédants à la propriété sociale est resté relativement faible, on peut en déduire qu’à l’instar de la production des années 1990 et 2000, celle du milieu des années 80 est également dominée par la production destinée à la propriété privée et initiée par des particuliers. Il est vraisemblable, bien que nous ne disposions pas de données à ce sujet, que cela ait été le cas depuis la fin des années 1970 ou, à tout le moins, depuis le début des années 1980 et la mise en application de la réforme du financement de la politique publique du logement de 1977.
En définitive, il semblerait donc que les particuliers soient les commanditaires de l’essentiel de la production de logements, au moins depuis le milieu des années 1990 si ce n’est depuis le début des années 1980. En outre, il semblerait que cette construction privée ait était destinée essentiellement à la propriété privée occupante et locative. Dès lors, aux vues du constat de l’insuffisance de la construction que nous avons posé précédemment, il est possible de conclure que la propriété privée est responsable d’une orientation de la production privée déconnectée de l’objectif de réponse à la demande de logement et ce, à la faveur du désinvestissement progressif des aides à la pierres de l’État.
Si nous pouvons à présent identifier les responsables de ce déficit, la question reste toutefois entière de savoir pourquoi cette production privée a-t-elle été insuffisante. En effet, s’il est évident que la production privée n’a pas répondu de fait à la demande telle qu’elle s’exprimait, nous ignorons encore ce qui l’a motivé.

La construction privée aurait-elle été motivée par à un souci d’intérêt général ?

Dans la continuité des constats posés précédemment, il est envisageable d’objecter que si la production privée est responsable de l’essentiel de la construction depuis le milieu des années 1990, la hausse relative de la production du début des années 2000 qui s’est poursuivie jusqu’en 2008 et qui a permis un temps de résorber une partie du déficit , doit également être portée à son crédit. Cette hausse ne témoignerait-elle pas d’un effort fait pour répondre à celle de la demande qui s’exprimait ? Effort qui aurait été cependant entravé dans la réalisation de son objectif par l’arrivée de la crise économique et financière en 2007 ? Si les particuliers sont responsables de l’insuffisance de la construction depuis les années 1990, n’ont-ils pas pour autant construit dans l’objectif d’assurer le retour d’une offre de logements équivalente à l’ampleur de la demande ? Si la production est retombée ensuite, n’est-ce pas le signe d’un évènement indépendant de leur volonté sur lequel leurs efforts qui commençaient à porter leurs fruits sont venus se briser ? Ces interrogations posent en filigrane la question des motifs qui ont guidé la hausse de la construction faite par les particuliers depuis les années 2000, date à laquelle réapparait la question du déficit. Est-ce l’objectif de réponse à la demande ? Les particuliers auraient-ils fait correspondre leur intérêt privé avec l’intérêt général en matière de logement pour tous ? Il ne s’agit en aucun cas de porter ici un quelconque jugement de valeur sur l’intérêt privé en lui-même – notre recherche n’ayant pas pour but de juger mais de comprendre – mais d’avantage de questionner sa convergence éventuelle avec l’intérêt général en matière dé réponse à la demande de logement. Voyons plus en détail ce qu’il en est.

L’intérêt privé indifférent à la demande de logements

Un premier élément de réponse découle de l’étude du critère de localisation de cette hausse de la construction. En effet, répondre à la demande de logement ne relève pas uniquement d’un impératif quantitatif de la construction, cela implique également une contrainte de localisation. Il faut certes une construction quantitativement équivalente à la demande mais là où elle s’exprime. En d’autres termes : il ne suffit pas que les propriétaires aient tiré la production de logement vers le haut pour faire état d’une volonté de répondre à la demande, encore faut-il qu’ils l’aient construite au bon endroit.
Dans cette perspective, la reconnaissance de la responsabilité des propriétaires privés dans la hausse globale de la construction des années 2000 pourrait se révéler à double tranchant. JeanClaude Driant souligne en effet les « insuffisances d’une vision quantitative agrégée au niveau national ». Selon lui « la croissance de la construction neuve depuis la fin des années 1990 n’a que peu contribué à faire reculer les symptômes de la crise du logement. »
Elle recouvre en effet de « fortes inégalités régionales » . Il note ainsi : « pour seulement 28 logements neufs pour 1000 habitants mis en chantier au cours de cette phase de croissance (1998-2006) en Ile-de-France, on en compte 48 en Limousin ; 51 en Franche-Comté et 78 en Bretagne ! De plus, entre 1997 et 2005, le nombre de mises en chantier a augmenté de 91% dans les communes rurales, alors qu’elle n’a cru que de 27% dans les villes de province de plus de 100 000 habitants et qu’elle a baissé de 4% dans l’agglomération parisienne. »
Ces inégalités de répartition territoriale de la production font selon lui état de « sa difficulté à se localiser là où la demande est la plus abondante. »
Cette analyse est confirmée par le rapport du Conseil d’État qui note que « les régions Île-de-France et PACA, les plus tendues, sont aussi celles où l’on a proportionnellement construit le moins depuis 2005. »
Or, en Ilede-France « la pénurie est particulièrement grave » . Ainsi, sur ce territoire : « les mises en chantier ne représentent en 2006 et 2007 que 9 % du chiffre national pour une population qui correspond à 18 % de la population nationale. »
La commission « Scénarii pour la métropole Paris-Ile-de-France demain », constatait en 2008 qu’en matière de logement « au rythme actuel de construction, il en manquera 500 000 en 2030. »
La hausse de la production générée par les propriétaires privés depuis la fin des années 1990 ne semble donc pas avoir tenue compte de la localisation de la demande pour définir son implantation. Pire, il semblerait au contraire qu’elle se soit développée là où elle n’était pas la plus nécessaire.
Ainsi, si la hausse de la construction issue de l’investissement des propriétaires privés a bien permis une réduction temporaire de la pénurie de logement au niveau global, c’est à dire sur l’ensemble du territoire Français, elle a en revanche accentué le décalage entre l’offre et la demande sur de nombreux territoires au niveau local. Par conséquent, il semblerait que la construction des propriétaires privés n’ait pas eu pour objectif de répondre à la demande telle qu’elle s’est exprimée et se soit par conséquent écartée de l’objectif d’intérêt général en la matière. Sans verser dans le procès d’intention simpliste et diffamant, il est toutefois possible d’avancer l’hypothèse que la construction privée ait suivi son propre intérêt sans tenir compte de l’intérêt général. Etudions pour le savoir les composantes de la construction en question.

Les intérêts en jeu dans la construction de maisons individuelles

Tout d’abord, la production de maisons individuelles que nous savons désormais être essentiellement constituées de résidences principales construites à destination de la propriété occupante. Cette construction répond de fait à une partie de la demande qui souhaite soit devenir propriétaire (primo-accédant) soit qui l’est déjà mais qui souhaite changer de logement et libère donc un logement pour un ménage demandeur. Néanmoins du point de vue du propriétaire lui-même, ce type de construction ne vise qu’à répondre à sa propre demande de logement et donc à l’unique satisfaction de son intérêt privé. Si la construction à destination des propriétaires contribue de fait à répondre à une partie de la demande – la leur – elle ne relève cependant pas d’une volonté première de leur point de vue de faire coïncider l’offre avec la demande, mais bien de l’objectif individuel de chaque propriétaire de satisfaire son seul intérêt personnel . La production destinée à la propriété occupante ne semble donc pas relever d’une convergence entre l’intérêt privé des propriétaires et l’intérêt général en matière de réponse à la demande. Il est possible de la considérer comme relevant uniquement de l’intérêt privé des propriétaires.
Observons maintenant les contraintes de localisation. Il semble à première vue que cette construction soit dépourvue d’impératif de localisation autre que l’expression du libre arbitre du propriétaire en la matière dans les limites imposées par les Plan Locaux d’Urbanisme qui définissent les zones constructibles destinées à l’habitation sur le territoire des communes. Le constructeur ou le commanditaire de la construction étant la même personne que le « demandeur », il semble immanquable que la construction réponde toujours à la demande la où elle s’exprime du point de vue de l’accédant. Il semblerait donc que cette construction destinée à l’accession ne possède pas de contrainte de localisation autre que celle de répondre à l’intérêt privé du propriétaire, sans considération du point de vue de ce-dernier pour l’objectif d’intérêt général de répondre à la demande global de logement.
Ce serait néanmoins faire fi de l’effet des objectifs des politiques publiques d’accession à la propriété qui encouragent ce type de construction. En effet, du point de vue de l’État, les politiques d’accession à la propriété essentiellement concentrées sur le neuf (Cf Partie I) relèvent, entre autre, d’un souci de construire pour offrir une réponse à cette partie de la demande de logement qui souhaite devenir propriétaire, tout en augmentant le volume du parc de logement. Il s’agit comme nous l’avons vu, de répondre à la demande en relançant la mobilité au sein du parc de logement par le haut. Ainsi, dans l’optique des politiques publiques, la hausse de la construction des primo-accédants s’inscrit, outre le fait de satisfaire l’intérêt privé des ménages, dans une volonté de réponse à la demande globale de logement.
L’État a, de ce point de vue, joué un rôle incitateur certain dans la construction destinée à l’accession à la propriété. On pourrait dès lors parler d’une instrumentalisation de l’intérêt privé des propriétaires par l’État pour servir l’intérêt général en matière de réponse à la demande de logement. Les propriétaires ne seraient pas les seuls responsables de la construction qu’ils se destinent à eux-mêmes et si cette dernière ne correspond de leur point de vue qu’a une poursuite de leur propre intérêt, elle s’inscrit dans une perspective plus vaste des pouvoirs publics qui visent à répondre à la demande de logement.
Dès lors l’enjeu de localisation réapparaît, car si du point de vue du propriétaire privé, peut importe la localisation pourvu que se soit là où il le désire, pour les pouvoirs publics qui cherchent à répondre à la demande l’objectif est bien de faire concorder l’offre avec les besoins notamment là où ils sont les plus forts. Or comme le note Bernard Vorms, directeur de l’Agence National de l’Information sur le Logement (ANIL) « la principale faiblesse du mécanisme actuel d’aide aux Accédants [est] celle qui tient à son incapacité à favoriser les opérations dans les zones où la demande est la plus pressante. En effet, les aides sont d’autant plus diffusées qu’elles sont moins nécessaires. En 2007, plus de 70 % des logements neufs ayant bénéficié d’un PTZ ont été construits en zone C [rurale ou semi-urbaine], celle où la tension et le coût du foncier sont les plus faibles.»
Il semble donc que même les pouvoirs publics aient davantage été préoccupés par la satisfaction de l’intérêt des particuliers à devenir propriétaire que par celle de répondre à la demande là où elle s’exprimait. Loin de corriger la tendance des propriétaires à ne suivre que leur intérêt, ils ont encouragé le développement d’une offre indépendante de la localisation de la demande. En définitive la construction de maisons individuelles destinée à la propriété occupante ne semble correspondre d’aucun point de vue avec un l’objectif d’intérêt général de réponse à la demande de logement.

Les intérêts en jeu dans l’investissement locatif

Voyons maintenant ce qu’il en est de l’investissement locatif. A priori, celui-ci semble davantage devoir tenir compte de l’impératif de réponse à la demande que ne le devait la propriété occupante. Le particulier qui construit pour la location ne souhaitant pas se louer à lui-même le logement qu’il construit, il semble ne devoir construire que là où la demande s’exprime sous peine de ne pas trouver de locataire, la logique semble imparable. Mais si « le bon sens est la chose au monde la mieux partagée », il n’en reste pas moins source d’erreur nous dit Descartes , le tout étant de le bien appliquer à ce que l’on observe. En la matière, il semble que la réalité soit source de déconvenue au regard du simple bon sens qui ne s’y est pas confronté.
L’analyse de la construction issue de l’investissement locatif privé confirme ce pressentiment cartésien. Ainsi, comme le note Jean Bosvieux : « les investissements n’ont pas toujours été effectués là où ils étaient le plus nécessaires. De nombreuses villes petites ou moyennes ont en effet vu fleurir en masse des opérations excédant largement une demande locative limitée.»
D’après Jean-Claude Driant : « plus de 80% de cet accroissement s’est produit dans les villes de province, où la rentabilité locative est plus facile à trouver qu’à Paris, et 17% dans les communes rurales, alors que l’agglomération parisienne n’en accueillait que 2,5%. »
Ainsi, comme le note le Conseil de Paris en 2011 : « à Paris, la production de logements neufs par des promoteurs est limitée » . La reprise de la construction destinée au parc locatif privé ne s’est pas faite là où la demande était la plus forte c’est-à-dire en zones dites tendues mais en zones détendues.

Rentabilité locative et disparité territoriale de la construction

La remarque de Jean Claude Driant introduit à une partie de l’explication de ce phénomène. La recherche de la rentabilité locative est en effet l’un des principaux facteurs ayant conduit promoteurs et particuliers à construire dans les zones détendues. Un des objectifs de l’investissement dans le locatif privé est en effet de trouver le meilleur rapport possible entre le coût de l’opération immobilière et le niveau de loyers qui s’appliquera au logement construit. Le but de la manœuvre étant d’amortir le plus rapidement le prix d’achat et de dégager au plus vite des bénéfices des rentrées de loyer. La rentabilité locative se calcule en effet sur la base du rapport entre le prix d’achat du logement et le niveau du loyer. Ce calcul prend en compte à la fois le prix du foncier, le prix des logements anciens et le niveau des loyers pratiqué sur un territoire donné. Or, du fait de la différence extrême entre la hausse des prix du logement par rapport à celle des loyers dans les zones tendues (Cf. Titre II sur hausse des prix et des loyers), les territoires où la rentabilité locative s’est révélée la plus forte se situent en zones détendues où les loyers ne sont pas forcément élevés mais où les prix des logements sont comparativement plus faibles qu’ailleurs. Dès lors, poursuivant l’intérêt des investisseurs privés de recherche d’une rentabilité locative élevée, la production de logements destinée au locatif privé a été dirigée vers les zones détendues, paradoxalement sans considération pour la localisation de la demande.
La logique du promoteur amplifie cette tendance. En effet, à l’intérêt de l’investisseur privé qu’il représente s’ajoute le sien. L’objectif du promoteur est donc double : il doit d’abord proposer un prix d’achat et un niveau de loyer attractif à l’investisseur, tout faisant en sorte de dégager la plus grande marge de bénéfice entre le coût de l’opération et le prix d’achat qu’il propose. De fait, en recherchant cette marge la plus grande possible, le promoteur est davantage conduit à rechercher un territoire où le prix des logements est faible, territoires situés essentiellement en zones détendues. L’utilisation massive par les particuliers de promoteurs pour investir dans le locatif privé a ainsi contribué à amplifier la déconnexion entre la localisation de la demande et celle de la construction locative privée.

« L’industrie de la défiscalisation »

Mais la principale raison des investisseurs privés à construire indépendamment de la localisation de la demande est la perspective de déduction fiscale mise en place dans l’investissement locatif privé par les pouvoirs publics pour favoriser la construction neuve dans le parc locatif privé . Ainsi, selon Jean Bosvieux « Le développement d’une offre de logements neufs proposés aux investisseurs dans des localisations où le marché locatif est détendu est de toute évidence la conséquence directe des mesures fiscales. »

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Table des matières

REMERCIEMENTS
SOMMAIRE
INTRODUCTION
PARTIE I – LA PROPRIETE PRIVEE AUJOURD’HUI EN FRANCE 
TITRE I – LE DROIT DE PROPRIETE ET SON EXPRESSION EN MATIERE DE LOGEMENT
CHAPITRE 1 – QU’EST-CE QUE LA PROPRIETE ?
CHAPITRE 2 – LA PLACE DE LA PROPRIETE PRIVEE DU LOGEMENT DANS LA SOCIETE FRANÇAISE
TITRE II – LE DROIT DE PROPRIETE A L’AUNE DU DROIT AU LOGEMENT
CHAPITRE 1 – L’EMERGENCE CONFLICTUELLE DU DROIT AU LOGEMENT FACE A LA PROPRIETE PRIVEE : LE DROIT
DU LOGEMENT ET LES RAPPORTS LOCATIFS
CHAPITRE 2 – DU DROIT A L’HABITAT AU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE
PARTIE II – INTERET PRIVE VS INTERET GENERAL : LA PROPRIETE PRIVEE A L’EPREUVE DE LA CRISE DU LOGEMENT EN FRANCE
TITRE I – DEFICIT QUANTITATIF ET QUALITATIF : QUEL INTERET POURSUIVI PAR LA CONSTRUCTION PRIVEE ?
CHAPITRE 1 – LE ROLE DE LA PROPRIETE PRIVEE DANS LA CREATION DU DEFICIT QUANTITATIF
CHAPITRE 2 – LA CONSTRUCTION PRIVEE AURAIT-ELLE ETE MOTIVEE PAR A UN SOUCI D’INTERET GENERAL ?
TITRE II – LA MONTEE DES PRIX ET DES LOYERS AU SERVICE DES INTERETS SOCIAUX DE LA PROPRIETE
CHAPITRE 1 – LE ROLE DE LA PROPRIETE PRIVEE SUR LA HAUSSE DES PRIX ET DES LOYERS
CHAPITRE 2 – IMPACT SOCIAL DE LA HAUSSE DES PRIX ET DES LOYERS
PARTIE III – LE DROIT DE PROPRIETE AU SERVICE DE L’INTERET GENERAL 
TITRE I – DROIT AU LOGEMENT EN FRANCE : UN CONSTAT D’ECHEC FACE AU DROIT DE PROPRIETE
TITRE II – DROIT DE PROPRIETE ET INTERET GENERAL A L’ETRANGER
TITRE III – LA RECONNAISSANCE INTERNATIONALE DU DROIT AU LOGEMENT
CONCLUSION
TABLE DES MATIERES
BIBLIOGRAPHIE
LISTE DES SIGLES 
ANNEXES 
ANNEXE 1 – TECHNIQUES ET PRINCIPES DE LA TITITRISATION IMMOBILIERE
ANNEXE N°2 – GRAPHIQUES
GRAPHIQUE 7
GRAPHIQUE 8
SOURCE : CGEDD D’APRES IXIS, BANQUE DE FRANCE, INSEE ET OFL.
SOURCE : CGEDD D’APRES INSEE, BASES DE DONNEES NOTARIALES ET INDICES NOTAIRES-INSEE DESAISONNALISES
NOTES DE FIN

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