Relexions sur les rôles des marches publics dans l’utilisation des depenses publiques

La gestion des finances publiques d’un pays constitue toujours un sujet de débat important, surtout dans les pays en développement. Les ressources de l’Etat ainsi que les dépenses correspondantes sont des signes de performance économique d’un pays. Elles relatent aussi les relations existantes entre l’Etat et la population. Les dépenses publiques, en particulier reflètent les effets des actions entreprises par l’Etat sur la société et sur la population. Ces dépenses ne sont pas effectuées directement par l’autorité étatique, mais doivent suivre un processus spécifique sur des marchés spécifiques que l’on nomme couramment « les marchés publics ». Dans toute son étendue, le diagnostic des effets des marchés publics est un préalable pour comprendre le fonctionnement des dépenses publiques. En effet, les différents auteurs, surtout à partir de J.M. Keynes, ont au cours du temps soulevé différents débats sur cette question. De prime abord, nous pouvons classer ces auteurs en deux grands groupes selon leurs idéologies : d’un côté, il y a les auteurs qui préconisent la nécessité des dépenses publiques ; de l’autre côté, il y a ceux qui prônent le développement passant par la limitation au maximum des dépenses publiques. Les premiers accordent par conséquent une place plus importante aux marchés publics, en tant qu’instrument auquel l’Etat a recours pour effectuer ses dépenses, sources de développement. Mais tout auteur qui peut justifier la moindre nécessité pour l’Etat d’effectuer des dépenses ne peut nier l’importance du marché public. De plus, en suivant son historique depuis l’époque romaine à nos jours, le marché public est indissociable au processus d’utilisation des dépenses publiques. Toutefois, son degré d’efficacité peut varier selon la situation socio-économique du pays et l’engagement de son Etat et de sa population pour mettre en place un marché public efficace et efficient, qui fonctionne au vue d’atteindre pleinement les objectifs de croissance et de développement.

Généralités sur le marché public et les dépenses publiques 

Le marché public

Définition et évolution

Le marché public est un contrat administratif conclu par écrit, à titre onéreux, entre un ou plusieurs opérateurs économiques et une ou plusieurs personnes morales de droit public et ayant pour objet l’exécution de travaux, la fourniture de produits ou la prestation d’un service, tous bien déterminés dans le contrat. On entend ici par personne morale de droit public l’Etat et ses établissements publics, ainsi que les collectivités territoriales et leurs établissements publics. On peut aussi qualifier de personne morale de droit public toute entité publique ou privée bénéficiant ou gérant un budget de l’Etat, ou d’une collectivité publique, ou tout autre financement public. Le marché public tel que nous le connaissons est apparu vers le début du XVIIIe siècle mais les premiers contrats publics trouvent leurs origines dans la civilisation romaine de l’antiquité. Face à l’hégémonie de l’empire romain de l’époque, ces types de contrats sont devenus indispensables pour facilité le contrôle des affaires de l’Etat par les autorités.

Le marché public a connu depuis, des changements plus ou moins profonds surtout dans un contexte de libéralisation et de mondialisation de l’économie. Ainsi, c’est d’abord dans les pays capitalistes libéraux que ce type de marché s’est développé le plus, et s’est étendu dans les pays socialistes et dans les pays moins avancés, dont Madagascar (notamment après la signature de l’accord de Marrakech en 1994). Globalement, les contractants dans un marché public sont donc : l’administration publique (l’Etat ou l’Autorité contractante) et les opérateurs économiques. Les entités de l’administration publique chargées des marchés publics sont :
• La Personne Responsable des Marchés Publics ou PRMP qui est la personne habilitée à signer les contrats publics au nom de l’Autorité contractante, et qui est chargée de conduire la procédure de passation du marché (choix du type de marché, désignation du ou des titulaires du marché,…)
• La Commission d’Appel d’Offre ou CAO qui s’occupe de l’examen des candidatures et évalue les offres et les propositions reçues, et qui est présidée par la Personne Responsable des Marchés Publics.
• Les groupements d’achat public, suivant le cas où le marché est assez important, plusieurs départements publics peuvent se grouper pour former une seule entité contractante désignée sous le nom de « groupement d’achat public ».

Tout opérateur économique peut se présenter comme offreur sur le marché public, toutefois il peut s’avérer que l’Autorité contractante exige certaines conditions préalables comme l’expérience du contractant, ou la capacité juridique et technique pour exécuter l’objet du marché, certains documents qui justifient l’activité et la bonne foi de l’opérateur.

Les différents types de marchés publics

Les catégories de marchés publics varient selon plusieurs critères concernant surtout la nature et l’objet du contrat. On distingue entre autres :

– Le marché de travaux : le contrat conclu entre l’opérateur économique et le pouvoir adjudicateur a pour objet principal l’exécution d’un travail de construction dans le domaine du génie civil (routes, bâtiments,…).
– Le marché de fournitures : contrat écrit entre l’opérateur économique et le pouvoir adjudicateur et qui recouvre tous les marchés ne relevant pas des travaux ou services, et portant sur l’achat, le crédit-bail, la location, la location-vente et la fourniture de produits.
– Le marché de services : contrat qui porte sur la remise de prestations relevant des services « prioritaires » ou « non prioritaires ». Un service est dit prioritaire lorsqu’il est soumis aux règles de passation de marchés de droit commun. Il s’agit par exemple, des services d’entretien, de réparation, des services de transport, de publicité, de voirie, etc. Les services non prioritaires comme les services juridiques ou les services sanitaires et sociaux peuvent être passés selon une procédure allégée.
– Le marché de prestation intellectuelle concernant les recours à des services intellectuels tels que l’audit, les prestations de comptabilité,….

Fonctionnement et procédures de passation des marchés publics

Le marché public passe par plusieurs étapes avant son exécution finale. Ces étapes sont :

a) Les besoins du pouvoir adjudicateur
Les besoins de l’entité étatique doivent être bien définis, ceci afin de connaître approximativement la valeur du marché ainsi que les formes de publicité à effectuer. Il s’en suit la détermination de l’objet du marché ainsi choisi. Le choix de cet objet ce fait conformément à des documents spécifiques liés au marché public. Ces documents sont notamment :
– Le cahier général des charges : dans lequel sont inscrites les règles relatives aux marchés, selon le type (travaux, fournitures ou services). Les seuils des montants des marchés et les différents délais de paiement y sont aussi inscrits.
– Le cahier spécial des charges : est établi par le pouvoir adjudicateur et relate en détail l’objet contrat qu’il veut établir. Les éléments inscrits da ns ce cahier varient selon le type de besoin du pouvoir adjudicateur. Néanmoins, il existe certains éléments qui doivent obligatoirement être présents dans le cahier spécial des charges à savoir : les éléments au cahier général des charges, l’identité du pouvoir adjudicateur, l’objet du marché, le mode de passation et le mode de fixation de prix, le mode d’envoi des offres (adresse, délai d’envoi), les critères de sélection et d’attribution, les modes de paiement, etc. D’autres documents peuvent être ajoutés à cette liste selon le choix du pouvoir adjudicateur.

b) Les types passation du marché public
La passation du marché public par le pouvoir adjudicateur aux opérateurs économiques peut être restreinte ou ouverte.

– L’adjudication restreint : les opérateurs économiques éligibles à l’offre sont sélectionnés au préalable par le pouvoir adjudicateur. Les opérateurs n’ayant pas été sélectionnés ne peuvent pas remettre d’offre. L’adjudication restreint s’effectue dans le cadre de l’appel d’offre restreint dans lequel toutes les conditions du marché sont fixées par le pouvoir adjudicateur, et dans où l’offre la plus basse se voit attribuée le marché.
– L’adjudication publique : déterminée par l’appel d’offre public et où tout opérateur économique intéressé peut remettre une offre conformément à l’avis d’appel d’offre public publié.

Il existe aussi un autre type de passation du marché auquel le pouvoir adjudicateur peut avoir recours, selon l’objet du marché ou la situation auquel il est confronté. C’est la procédure négociée. Cette procédure consiste pour le pouvoir adjudicateur à consulter à l’avance plusieurs opérateurs économiques de son choix, parmi lesquels il attribuera le marché, et avec qui il aura préétabli les conditions du marché.

Lorsque les trois cas suivants surviennent, l’appel d’offre est dit infructueux : lorsqu’aucune offre n’a été remise avant la date limite de remise de l’offre, lorsqu’aucune des offres ne paraît recevable, lorsque dans le cadre de l’appel d’offre restreint, une seule offre a été remise. La PRMP peut alors soit procéder à un nouvel appel d’offre, soit passé un marché de gré à gré (passer directement la commande chez un fournisseur choisi) si les conditions initiales du marché ne sont pas modifiables.

c) Le mode de computation de seuil
La détermination du seuil des montants du marché dépend de son type. Elle est indépendante du nombre de soumissionnaires. Pour le marché de travaux, on ne prend en compte que de la valeur globale des travaux se rapportant à une même opération portant sur un ou plusieurs ouvrages. Il y a opération de travaux lorsque la PRMP décide de mettre en œuvre dans une période de temps et dans un périmètre délimité un ensemble de travaux destinés à servir dans un domaine bien précis.

En ce qui concerne le marché de fourniture et de service, on estime globalement la valeur totale des fournitures ou des services qui sont considérés comme homogènes en raison de leurs caractéristiques propres ou en raison de leurs fonctions. Pour les marchés d’une durée inférieure ou égale à un an, la valeur totale susmentionnée correspond aux besoins d’une année.

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Table des matières

INTRODUCTION
PARTIE I : CADRE THEORIQUE
CHAPITE I : Le marché public
Section I : Définition et évolution
Section II : Les différentes catégories de marchés publics
Section III : Fonctionnement et procédure de passation des marchés publics
CHAPITRE II : Les dépenses publiques
Section I : Définition et types de dépenses publiques
Section II : Les fondements théoriques des dépenses publiques
Section III : Les principes des dépenses publiques
CHAPITRE III : Les interactions entre le marché public et les dépenses publiques
Section I : Les effets du fonctionnement du marché public sur la gestion et l’utilisation des dépenses
Section II : Les marchés publics pour maîtriser les dépenses publiques
Section III : Les marchés publics comme support d’information sur les dépenses publiques
PARTIE II : CADRE ANALYTIQUE : cas de Madagascar
CHAPITRE I : Réalités et problèmes des marchés publics et des dépenses publiques
Section I : Les imperfections du marché public
Section II : La mauvaise répartition des dépenses publiques
Section III : Le problème d’inefficacité et d’inefficience
Section IV : Un Etat présent mais impuissant
CHAPITRE II : Les conséquences des dysfonctionnements des marchés publics et des dépenses publiques
Section I : Sur la croissance et le développement
Section II : Sur la société
Section III : Sur les relations internationales
CHAPITRE III : Propositions d’amélioration du fonctionnement des marchés publics et de la gestion des dépenses publiques
Section I : Adoption de réformes sur les conditions de passation des marchés publics
Section II : Amélioration du fonctionnement des organes liés aux marchés publics
Section III : Amélioration de la qualité et du contrôle de gestion des dépenses publiques
Section IV : Réduction des dépenses publiques
CONCLUSION

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