Politiques publiques et processus d’urbanisation par le bas

Émergence des autorités locales et des plans d’aménagement urbain 

Les villes en Inde tirent leurs racines d‘une histoire urbaine plurimillénaire. Les grands traits de cette histoire sont dégagés notamment les périodes des empires moghol et britannique qui ont contribué de façon toujours prégnante aujourd‘hui à la constitution du système administratif indien. L‘apparition tardive de plans de développement spécifiques aux petites villes dans les politiques publiques indiennes traduit l‘attention privilégiée dont font preuve les métropoles depuis l‘indépendance du pays en 1947.

Les gouvernements locaux à travers l’histoire indienne

Développement des autorités locales durant la période précoloniale 

Le système des gouvernements locaux est fort ancien en Inde. Certains textes situent les premiers gouvernements locaux indiens durant la civilisation Harappéenne qui s‘est développée dans la vallée de l‘Indus entre 3300 et 1300 avant J.-C. Les décisions de vie commune prises dans ces villages et ces villes se faisaient grâce à une assemblée appelée sabah et qui regroupe les adultes du village. Ces regroupements auraient évolué vers la formation de protogouvernements autonomes appelés panchayat (conseil de cinq) regroupement de personnes s‘occupant de diriger le village et rendant compte au sabha. Cette forme de gouvernement local autonome perdure ensuite de façon plus ou moins forte en fonction du morcellement du pouvoir. Durant la campagne d‘Alexandre le Grand vers 327 avant J.-C., les écrivains grecs parlent déjà de quelque 2 000 villes dans la seule région du Punjab (Mookerji, 1919). Lorsque les royaumes se fragmentent les gouvernements villageois prennent de l‘importance, à l‘inverse lorsque des pouvoirs forts s‘installent ils perdent de leur autonomie. Ainsi, jusqu‘à la période musulmane l‘Inde est partagée entre de petits royaumes qui basent leur pouvoir sur l‘aristocratie locale dont ils dépendent de la bonne coopération pour appuyer leur puissance militaire. Sans l‘existence de forts pouvoirs centralisés, le village reste donc un échelon de pouvoir important.

Par ailleurs il est difficile de parler de véritable centralisation du pouvoir à une époque où les moyens de transports et de communication limitent nécessairement l‘exercice d‘un pouvoir central fort. Ainsi, s‘il a régulièrement été dit que l‘empire Maurya entre les IVe et IIe siècles avant J.-C. était fortement centralisé autour de la personnalité de l‘empereur, il existait à cette époque de fortes institutions locales dans lesquelles les représentants du pouvoir royal disposaient d‘une grande délégation de pouvoirs et ceci d‘autant plus qu‘ils étaient éloignés de la capitale Patna (Fussman, 1982). Les gouvernements locaux indiens ont donc pu garder une certaine autonomie même durant les périodes d‘unification du sous-continent, comme c‘est le cas par la suite durant l‘empire Gupta. L‘Inde du Sud est conforme de la même façon à ce modèle, on trouve par exemple des inscriptions datant du Xe siècle à Uthiramerur au Tamil Nadu qui illustrent la mise en place de gouvernements locaux autonomes organisant des élections durant la dynastie des Cholas.

La conquête musulmane à partir du XIIe siècle fait évoluer ce système de petits royaumes qui sont progressivement regroupés autour du sultanat de Delhi au XIIIe siècle puis dans l‘Empire Moghol à partir du XVe siècle. Une organisation verticale du pouvoir se met en place et le contrôle du territoire s‘appuie sur un corps de fonctionnaires nombreux dont le principal intérêt est d‘arriver à optimiser la perception de l‘impôt. C‘est à cette époque que s‘érige le système des Zamindars dont les héritages se font encore ressentir aujourd‘hui. Ceux-ci sont des personnalités nommées par l‘empereur et sont chargés de la collecte de l‘impôt. Leurs charges sont héréditaires et leur pouvoir s‘étend largement au-delà de leur rôle de précepteur agissant souvent en véritables chefs locaux, intermédiaires de la puissance centrale. Cette période voit ainsi le déclin de l‘autonomie des gouvernements locaux dont l‘influence paraît bien limitée par rapport aux époques précédentes.

Modernisation administrative durant la période britannique

Le système de gouvernements locaux actuellement en place est un héritage de l‘administration britannique, qui choisit elle-même de s‘appuyer sur le système mis en place par les moghols. L‘implantation des Britanniques en Inde se fait de façon progressive et du XVIe siècle au début du XIXe siècle le pays reste largement dominé par l‘Empire moghol. La puissance britannique est représentée en Inde par l‘East India Company qui a pour première vocation le commerce et non la conquête de nouvelles terres. Ceci explique que ce n‘est que relativement tardivement que les Britanniques ressentent le besoin de mettre en place des gouvernements locaux, ce que symbolise l‘introduction de l‘administration municipale de Madras en 1687. Celle-ci a alors le pouvoir de lever certaines taxes directes et s‘occupe des services de base comme le nettoyage des rues ou encore l‘éducation. C‘est donc au Tamil Nadu qu‘est née la gouvernance locale indienne moderne, qui sera ensuite étendue à Bombay et à Calcutta en 1726 (Parashar, 2003).

Néanmoins, ce n‘est qu‘à partir de 1818 que la puissance britannique s‘impose de façon évidente en Inde avec sa victoire contre l‘empire Marathe. Il faut attendre 1850 pour que les gouvernements locaux soient étendus à l‘ensemble de la péninsule, avec la mise en place d‘un système d‘administration composé de conseillers (councillors) qui va évoluer vers l‘établissement de municipalités avec la résolution de Lord Mayo en 1870.

L‘intérêt de ces gouvernements locaux est avant tout d‘optimiser la perception des taxes en présupposant que la connaissance plus détaillée de leur commune donnerait un avantage décisif aux gouvernements locaux dans cette tâche. Aussi la résolution Ripon de 1882 insiste sur la division entre gouvernements locaux et gouvernements provinciaux tout en mettant également l‘accent sur le besoin d‘autonomie des premiers et leur valeur éducative. Il s‘agit d‘un premier pas vers la redynamisation des gouvernements locaux et d‘une importante avancée de la décentralisation qui jusque-là était limitée aux gouvernements provinciaux.

La commission royale sur la décentralisation de 1909 poursuit dans ce sens en mettant en valeur le Panchayat, conseil villageois, comme le cadre à privilégier pour faire le lien entre citoyen et administration. C‘est ensuite le rapport Montegue Chemsford en 1918 qui vient renforcer le pouvoir des gouvernements locaux en insistant sur leur nécessaire indépendance par rapport aux gouvernements provinciaux. Cependant, quinze ans plus tard, l‘ensemble des prérogatives accordées aux gouvernements locaux est à nouveau transféré à l‘échelon provincial.

La politique britannique a évolué entre deux objectifs : d‘une part une tendance visant à optimiser la récolte des taxes et le dragage des richesses du pays et d‘autre part une tendance pour la démocratisation du pays et la volonté d‘améliorer la participation locale. Certes, les gouvernements locaux ont plus d‘autonomie que pendant la période moghole, néanmoins la structure laissée par les autorités britanniques à l‘indépendance reste encore fortement centralisée.

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Table des matières

INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE POLITIQUES PUBLIQUES ET PROCESSUS D’URBANISATION PAR LE BAS
CHAPITRE 1. ÉMERGENCE DES AUTORITES LOCALES ET DES PLANS D’AMENAGEMENT URBAIN
CHAPITRE 2. ENJEUX AUTOUR DE LA DEFINITION DES PETITES VILLES
CHAPITRE 3. DES PETITES AGGLOMERATIONS AUX METROPOLES : LE GRAND ECART DE LA GOUVERNANCE URBAINE
DEUXIEME PARTIE EXPLORATION DES DYNAMIQUES DEMOGRAPHIQUES ET ECONOMIQUES DES PETITES VILLES DANS LE SYSTEME URBAIN INDIEN
CHAPITRE 4. PETITES VILLES ET SYSTEMES DE VILLES EN INDE
CHAPITRE 5. MISE EN PLACE D’UNE TYPOLOGIE DES DISTRICTS
CHAPITRE 6. EVOLUTION DE LA STRUCTURE DE L’EMPLOI ET CROISSANCE DES PETITES AGGLOMERATIONS AU TAMIL NADU ENTRE 2001 ET 2011
TROISIEME PARTIE DIVERGENCES ET CONVERGENCES DES PRATIQUES ET DES REPRESENTATIONS AU SEIN DES DIFFERENTS RESEAUX D’ACTEURS
CHAPITRE 7. ROLE DES CIRCULATIONS DANS LE DEVELOPPEMENT DES PETITES AGGLOMERATIONS
CHAPITRE 8. LA PETITE VILLE ENTRE LE RURAL ET L’URBAIN, LA TRADITION ET LA MODERNITE
CHAPITRE 9. IMPLICATIONS ET PERSPECTIVES POUR LES POLITIQUES PUBLIQUES
CONCLUSION 

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