Soutenance mémoire
Périurbanisation et développement durable : des injonctions paradoxales ?
De nouvelles pratiques de l’action publique en France
Le développement durable et ces principes de participation et d’intégration ont fortement marqué les politiques publiques. La participation des acteurs, dans la gestion des affaires publiques, renvoie à la question de la gouvernance. En France, cette idée s’est renforcée avec la prise de conscience des inconvénients d’un pouvoir trop centralisé. Dans le langage politique médiéval, la gouvernance constituait l’art ou la manière de gouverner. Une définition de la gouvernance proposée par Le Galès (in Levy et Lussault, 2003) se rapproche de cette conception « C’est l’ensemble des processus et des institutions qui participent de la gestion politique d’une société ». Le terme réapparaît de plus en plus fréquemment à partir des années 1990. Dans les discours, les acteurs doivent être davantage impliqués dans la prise de décision, d’abord au niveau de l’entreprise. C’est la conséquence de la révolution libérale des années 1980 qui remet en cause le rôle de régulateur de l’État. Selon la définition qu’en donnent Bertrand et Moquay (2004), la gouvernance est « l’ensemble des nouvelles formes d’action publique qui permettent, sur le mode du partenariat, la négociation entre l’État, les collectivités territoriales, les secteurs économiques et associatifs, les groupes d’intérêt et la société civile ». L’idée sous-jacente est que l’action publique n’est plus monopolisée par les institutions étatiques mais relève désormais d’une multiplicité d’acteurs « dont la capacité d’action collective détermine la qualité » (Duran, 2001). La gouvernance interroge sur le pilotage des politiques publiques à tous les échelons de territoire. Progressivement, la loi française place le développement durable comme nouveau principe organisateur de l’aménagement du territoire17. La Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire (LOADDT) 18 du 25 juin 1999, dite « Loi Voynet », précise les cadres et les outils à disposition des acteurs de l’aménagement du territoire pour mettre en place les conditions d’un développement durable. Elle confie aux assemblées régionales la mission d’élaborer le Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable Du Territoire (SRADDT) et en fait le seul document de référence de l’action régionale qui se doit de fixer « les orientations fondamentales, à moyen terme, du développement durable du territoire régional ». Avec les lois de décentralisation, l’État n’est plus le seul acteur de l’aménagement du territoire. Dès 1982, le renforcement des compétences des régions19 conduit au transfert d’une partie des pouvoirs régaliens au niveau territorial local. Dans les années 1990, on assiste à l’émergence de l’intercommunalité comme nouvel échelon d’action qui modifie en profondeur l’organisation territoriale du pays (Dubus et Masson-Vincent, 2010). La loi du 6 février 1992, sur l’administration territoriale de la République, puis la loi du 12 juillet 1999, dite « Loi Chevènement », instaurant les Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI), participent à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale. Ce nouveau contexte d’action publique s’accompagne d’un renforcement de la démocratie locale à tous les niveaux et introduit le territoire comme nouvel échelon d’action, entre échelon local et échelon de l’État (Lacour, 2006). Avec la mise en place d’une gouvernance territoriale, « le territoire devient un lieu d’affirmation d’un projet commun aux acteurs » (Coudel, 2009). En ce sens, le territoire ne se réduit pas à un simple échelon spatio-administratif mais à un « construit social » défini par un projet porté par des acteurs. « Ce processus de fabrication des territoires (…) remplace de plus en plus les régulations étatiques pour « gouverner » la mutation des espaces » (Mollard et Pecqueur, 2007). La démocratie participative s’affirme comme principe de la gouvernance territoriale, « il s’agit d’emprunter de nouvelles voies de consultation, de participation et de légitimité afin de faire émerger non seulement des avis mais des processus et des décisions » (Leloup et al., 2005). La multiplication des dispositifs d’aide à la décision qui proposent des procédures et des outils pour améliorer l’utilisation de l’information, traduit ces objectifs de gestion collective des affaires communes en matière de planification urbaine locale. La loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU), instaurée en 2000 dans le cadre de la LOADDT place le développement durable au cœur de la démarche de planification. Elle instaure le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) qui remplace le Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU). Ce nouvel instrument d’action publique veut favoriser l’implication de l’ensemble des acteurs de la société (individuels ou collectifs, publics ou privés, etc.) dans la prise de décision. « Le SCoT a l’ambition d’articuler et de faire dialoguer un ensemble d’acteurs hétérogènes, suivant une mobilisation sociale autour d’une ressource commune. Il apparaît ainsi comme un instrument de gouvernance. Cependant, cette gouvernance reste à définir et est un lieu à construire et à investir » (Loudiyi, 2008). Le renouvellement des dispositifs de planification territoriale s’accompagne de la nécessité de disposer d’outils d’aide à la réflexion pour appuyer la décision.
L’information au centre des processus de décision
Dès les années 1970, émerge l’idée d’accompagner les politiques publiques d’instruments de mesure et d’évaluation (Sénécal, 2007). Dans les années 1980, des modèles de production d’indicateurs sur la biodiversité sont diffusés par les grands organismes internationaux. Les deux modèles les plus connus sont le modèle PER (Pression, État, Réponse) proposé à la fin des années 1980 par l’OCDE 20 et le modèle DPSIR (pour Driving forces, Pressures, State, Impact, Responses ; en français, FPEIR Forces motrices, Pressions, Etats, Impacts, Réponses) proposé en 1998 pour pallier les limites du premier. A l’origine, ces modèles ont été conçus pour répondre à des problématiques environnementales, pour mesurer et comprendre les dynamiques d’altération de l’état « naturel » d’un milieu. L’usage de ce type de modèle s’est depuis peu étendu à d’autres problématiques, d’ordre socio-économique. Avec l’affirmation du développement durable, dans les années 1990, l’idée de disposer de systèmes d’indicateurs pour mesurer les progrès des territoires vers la voie de la durabilité renforcée (Bovar, 2008). En France, la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle 1 de l’environnement, en 2009, préconise la mise à disposition d’indicateurs de développement durable à l’échelle nationale. « L’État se fixe pour objectif de disposer en 2010 des indicateurs du développement durable à l’échelle nationale tels qu’ils figureront dans la stratégie nationale de développement durable (…) »21. A toute politique publique correspondent désormais des indicateurs qui président à sa conception, son suivi et son évaluation finale (Pingault et Préault, 2007). La multiplication des initiatives de construction d’instruments de mesure, pour évaluer la performance des politiques publiques à toutes les échelles de territoire, soulève des questions d’ordre méthodologique en termes d’intégration, de spécificité et d’appropriation (Roth, 2002 ; Joerin et al., 2005 ; Rey-Valette et al., 2008 ; etc.). Les limites à l’applicabilité des indicateurs et la difficulté de proposer des approches intégrées et concertées sont importantes. De nombreux indicateurs sont définis au niveau international (OCDE, ONU, etc.), dans un souci de comparabilité du développement socio-économique des pays. Dans la plupart des cas, les décideurs sont confrontés à des batteries d’indicateurs sectoriels, structurées par pilier du développement durable (social, environnemental, économique). Peu adaptés pour cerner une problématique à niveau décentralisé, ils manquent d’opérationnalité pour répondre aux enjeux de gestion des territoires locaux (Deprez et Bourcier, 2004 ; Lavoux, 2006). A l’inverse, les indicateurs produits à un niveau local sont rarement transférables à des niveaux territoriaux élargis (Chamaret et al., 2006). Ces démarches de production d’indicateurs sont généralement confrontées à des contraintes de disponibilité et d’hétérogénéité des données qui limitent les possibilités de reproductibilité spatio-temporelle. Les méthodes et outils de mesure actuels pour accompagner les dispositifs d’aménagement et de planification apparaissent limités, en particulier pour appréhender la dimension spatiale de l’expansion des villes et ses conséquences sur l’évolution des espaces agricoles. Dans un contexte de foisonnement des initiatives d’élaboration d’indicateurs, les outils spatiaux offrent des potentialités encore peu explorées. La mise en place de nouveaux dispositifs d’aide à la décision s’accompagne de la diffusion des techniques de traitement de l’information spatiale dans les institutions. Cependant, on peut constater le peu d’innovation dans l’emploi de l’information géographique. Elle sert habituellement, d’une part, à contextualiser les enjeux de développement selon les types d’occupation du sol et les modes de leur utilisation et, d’autre part, à appréhender les tendances d’évolution temporelle. Les méthodes spatiales proposées sont restreintes par le choix d’échelons d’analyse et de restitution. Or, la gestion des espaces périurbains nécessite des approches multi-scalaires. Les progrès, en termes de moyens et de performance, réalisés dans les domaines de la télédétection et de la modélisation spatiale, ouvrent cependant un large champ de recherche et d’applications (Weber et Hall, 2001 ; Desthieux, 2005 ; Guérois, 2003 ; Jaegger et al., 2009). L’intégration de l’espace dans les questions de gouvernance des territoires est un champ thématique novateur qui intéresse directement la géographie. Les méthodes et outils de l’analyse et de la modélisation spatiales peuvent constituer des supports d’aide à la concertation pour guider la planification et traduire les enjeux de développement d’un territoire (Lardon et al., 2001). La géogouvernance22 émerge actuellement comme un concept porteur pour théoriser les processus consistant à créer et utiliser des outils spécifiques à la géographie pour aider à la construction collective des décisions. La définition proposée par Dubus et Masson-Vincent (2010) est la suivante : « Le concept de géogouvernance repose sur la construction d’une démarche s’appuyant sur l’utilisation des méthodes et outils de l’analyse spatiale, destinée à rendre intelligible la complexité du territoire, à faire émerger les enjeux spatiaux et à mettre à portée de tous les acteurs une information territoriale pertinente et nécessaire à la mise en œuvre d’une gouvernance territoriale « éclairée » ». Dans la pratique, l’expertise des géographes est plus que jamais mobilisée pour concevoir des projets d’aménagement de territoire. En amont, le géographe aide à l’expertise spatiale, en aval il devient « passeur de savoirs ». Il doit trouver les moyens de partager ses connaissances techniques et scientifiques pour en faire des éléments moteurs du processus participatif, favorisant l’implication et la remise en question des acteurs sur leurs pratiques d’aménagement au quotidien. Mes travaux de recherche s’intéressent aux questions méthodologiques que soulèvent la production de systèmes d’indicateurs spatialisés et spatiaux pour appuyer les démarches décisionnelles de planification urbaine.
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Table des matières Remerciements Résumé Abstract Sommaire Introduction générale PARTIE I – Périurbanisation et agriculture : une nouvelle gouvernance CHAPITRE 1. Périurbanisation et développement durable : des injonctions paradoxales ? 1.1. L’espace périurbain : produit de la croissance urbaine 1.1.1. De la banlieue à la formation de l’espace périurbain 1.1.2. Une évolution des modes de vie et des rapports aux territoires 1.2. Une évolution et une diversité des approches qui témoignent de la complexité du phénomène périurbain 1.2.1. Une pléthore de concepts pour qualifier un phénomène naissant 1.2.2. Discontinuité croissante du tissu urbain et redistribution des densités de population 1.3. L’étalement urbain ou le « malaise » périurbain 1.3.1. Une critique culturelle et symbolique 1.3.2. Des modes de vie inconciliables avec un développement urbain durable ? 1.3.3. La « ville durable » : un concept politique porteur de contradictions 1.3.4. Les enjeux de gouvernance des espaces périurbains 1.4. La nécessité de renouveler les approches pour proposer de nouveaux regards sur la périurbanisation 1.4.1. L’obsolescence du couple ville/campagne ? 1.4.2. Des scénarios prospectifs d’évolution des relations villes/campagnes 1.4.3. L’activité agricole périurbaine comme condition au maintien de « systèmes urbains durables » Synthèse du chapitre 1 CHAPITRE 2. La reconsidération des enjeux agricoles dans les politiques de planification urbaine 2.1. Des espaces agricoles soumis à la pression urbaine 2.1.1. L’agriculture périurbaine : essai de définition 2.1.2. Une activité agricole fragile qui résiste mal à la pression urbaine 2.1.3. La confrontation entre activités agricoles et pratiques périurbaines : une source de conflits d’usages nombreux 2.2. L’émergence de la problématique agricole dans la planification territoriale 2.2.1. Des pratiques foncières mal contrôlées par les pouvoirs publics 2.2.2. Un bien commun au service des populations urbaines et périurbaines 2.2.3. La place de l’agriculture dans les SCoT 2.3. Des besoins en méthodes et outils pour quantifier, spatialiser et qualifier la perte d’un « patrimoine agronomique » 2.3.1. L’évolution récente des textes de lois en faveur d’une utilisation rationnelle de l’espace 2.3.2. Des impératifs de préservation d’un « patrimoine agronomique » 2.3.3. La commande de la DRAAF Languedoc-Roussillon Synthèse du chapitre 2 CHAPITRE 3. Un contexte de renouvellement des indicateurs pour accompagner les dispositifs de gouvernance territoriale 3.1. Éléments de définition 3.1.1. Une synthèse chiffrée à valeur informative 3.1.2. Indicateurs, variables et indices : des acceptions qui diffèrent 3.2. Généralisation des Indicateurs de Développement Durable 3.2.1. Des démarches de production de listes d’indicateurs génériques… 3.2.2. …aux démarches concertées de production d’indicateurs spécifiques aux enjeux de territoires locaux 3.3. Les enjeux des démarches de production d’indicateurs 3.3.1. Des tensions entre fiabilité scientifique et représentations des acteurs 3.3.2. L’emploi de modèles génériques pour la production de systèmes d’indicateurs : intérêts et limites 3.3.3. Des enjeux liés à l’usage de l’information spatiale dans les politiques publiques Synthèse du chapitre 3 PARTIE II – Une démarche modélisatrice et participative CHAPITRE 4. La démarche de co-construction du système d’indicateurs 4.1. Élaborer un modèle conceptuel du système territorial 4.1.1. Poser la problématique 4.1.2. Analyser et modéliser le système territorial 4.1.3. Définir les interactions qui intègrent les indicateurs en un tout organisé 4.2. Définir les objectifs et sous-objectifs à atteindre avec les acteurs 4.2.1. Contexte et organisation 4.2.2. Analyser précisément les besoins des acteurs 4.2.3. Identifier les indicateurs adaptés aux besoins des acteurs 4.3. Passer d’un modèle causal à un système d’aide à la décision 4.3.1. Confronter les résultats de l’analyse des besoins et de la modélisation pour préciser le choix des indicateurs 4.3.2. Accompagner la communication et l’évaluation du système d’indicateurs Synthèse du chapitre 4 CHAPITRE 5. Modélisation des dynamiques de périurbanisation caractérisant le territoire languedocien 5.1. Les forces motrices de la périurbanisation en zone languedocienne 5.1.1. Le différentiel d’attractivité du territoire 5.1.2. Les effets de la mondialisation sur le système productif régional 5.1.3. L’évolution des valeurs sociétales et des modes de vie 5.2. Analyse historique : des modèles 5.2.1. Situation T1 (1950-1970) : ouverture du territoire et prémices de la périurbanisation 5.2.2. Situation T2 (1970-1990) : intensification de l’attractivité littorale et généralisation des dynamiques de périurbanisation 5.2.3. Situation T3 (1990-2010) : prise de conscience de la nécessité d’une gestion durable des ressources et tentatives de maîtrise de l’étalement urbain 5.3. Les apports de la modélisation systémique 5.3.1. Synthèse de l’analyse historique 5.3.2. Le recentrage du modèle sur la question de la DRAAF LR Synthèse du chapitre 5 CHAPITRE 6 : Résultats de l’analyse approfondie des besoins 6.1. Contexte et organisation 6.1.1. Différents niveaux de préoccupation et degrés d’implication 6.1.2. Différents niveaux de besoins en fonction des acteurs institutionnels mobilisés 6.2. La présélection des indicateurs adaptés aux besoins des acteurs 6.2.1. Hiérarchisation des enjeux prioritaires 6.2.2. Définition des critères de mesure et indicateurs correspondants 6.3. Des besoins en indicateurs pour suivre et analyser la perte d’un capital foncier liée à la progression des espaces artificialisés Synthèse du chapitre 6 PARTIE III – Information spatiale et système d’indicateurs spatiaux : résultats, évaluation et discussion CHAPITRE 7. Étude méthodologique pour la production de données spatiales de référence 7.1. Élaboration d’une méthode pour le suivi spatio-temporel des espaces artificialisés 7.1.1. Exploration des méthodes et données mobilisables 7.1.2. Options méthodologiques retenues pour la production de taches artificialisées 7.1.3. Étude comparative des données mobilisables pour la production de taches artificialisées 7.2. Élaboration d’une méthode de traitement d’images satellitaires pour la production de taches artificialisées 7.2.1. Choix, acquisition et préparation des images satellitaires 7.2.2. Adaptation de la nomenclature 7.2.3. Traitement spécifique des routes 7.2.4. Extraction des éléments d’artificialisation basée sur une méthode de classification orientée objet 7.2.5. Validation des résultats de la classification 7.2.6. Production de taches artificialisées 7.2.7. Synthèse de la méthode proposée 7.3. Élaboration et application d’une méthode pour la production d’un indice de qualité des sols spatialisé 7.3.1. Caractériser la notion de potentiel agronomique des sols 7.3.2. L’Indice de Qualité des Sols 7.3.3. Spatialisation et classification de l’IQS Synthèse du chapitre 7 CHAPITRE 8. Production du système d’indicateurs appliqué à l’usage des sols en zone périurbaine languedocienne 8.1. Organisation des indicateurs dans un système d’aide à la décision 8.2. Des choix conditionnés par les variables disponibles 8.2.1. Les taches artificialisées 1997 et 2009 8.2.2. La carte de potentiel agronomique des sols 8.2.3. Les variables complémentaires utilisées 8.3. Le système d’indicateurs produit 8.3.1. Restitution et interprétation de quelques indicateurs représentatifs du système d’indicateurs 8.3.2. Élaboration d’une interface de consultation du système d’indicateurs Synthèse du chapitre 8 CHAPITRE 9. Évaluation de la démarche, discussion et perspectives 9.1. Les enjeux liés à la modélisation 9.1.1. Apports et limites des choix de modélisation 9.1.2. De l’utilité du modèle comme outil de réflexivité 9.2. De la nécessité d’accompagner 9.2.1. Des enjeux liés à l’interprétation 9.2.2. Des enjeux liés à l’opérationnalité 9.3. Perspectives de recherche 9.3.1. Enrichir le système d’indicateurs 9.3.2. Consolider la démarche de production d’un système d’indicateurs Synthèse du chapitre 9 Conclusion générale Bibliographie Table des illustrations Liste des sigles, acronymes et abréviations Tables des matières Annexes
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