Soutenance mémoire
Modèles de gestion pour les organisations publiques
De l’administration wébérienne à l’héritage du new public management
Limites de l’administration wébérienne
Dans un contexte où les exigences auxquelles les organisations publiques répondent sont standards et stables, c’est-à-dire communes à tous et évoluant lentement, celles-ci connaissent peu de difficulté à s’organiser. Des exigences standardisées et stables sont propices à une administration wébérienne. Les organisations publiques sont alors structurées de manière centralisées et hiérarchisées .
L’évolution de la société et les progrès technologiques ont conduit à l’apparition d’exigences personnalisées et évolutives. Dans ce contexte, la nécessité d’une réingénierie continue des organisations publiques, afin de les adapter aux exigences perçues, conduit à remettre en cause le fonctionnement administratif jugé bureaucratique et manquant de pertinence dans les prestations proposées et la gestion des ressources (Lorino, 1999). C’est ainsi qu’à partir des années 60 a émergé un « souci de soi de l’État » (Bezes, 2009) mettant en lumière la nécessité pour l’administration de se réorganiser. La réforme de l’administration est alors devenue un thème central des agendas politiques.
Le new public management
Le New Public Management (NPM) a inspiré la plupart des réformes dans l’administration publique au cours des trente dernières années (Osborne & Gaebler, 1993). Ce processus a touché, de manière plus ou moins importante et sous des formes diverses, l’ensemble des pays de l’OCDE et de multiples pays en développement (Amar & Berthier, 2007). Hood (1991) a été le premier à définir le NPM comme une réponse aux lourdeurs de l’administration wébérienne. Précisons toutefois que ceci est depuis tempéré par des auteurs qui voient plutôt dans l’essor du NPM une sorte d’alliance idéologique entre (Bezes, 2009) (Pollitt & Bouckaert, 2011) :
• des politiciens et des hauts fonctionnaires ayant trouvé un nouveau discours légitimant leur revendication (souvent opposées du fait de leur position respective les uns par rapport aux autres et par rapport aux institutions) à gouverner l’administration ;
• et une opinion publique facile à mobiliser contre la bureaucratie administrative.
Le NPM vise à la fois à la redéfinition des modes d’action et du périmètre d’intervention des administrations. Il repose sur l’idéologie selon laquelle l’utilisation de méthodes de gestion traditionnellement appliquées au secteur privé conduirait les organisations publiques à une utilisation plus efficiente de leurs ressources et à l’atteinte de leurs objectifs. À défaut d’examiner l’ensemble des facettes du NPM, celui-ci constituant un « puzzle doctrinal » (Bezes, 2009), nous mettons en avant ici celles qui nous semblent caractériser l’émergence d’un mode de coordination en réseau au sein de la sphère publique :
• la séparation entre la fonction politique et la fonction opérationnelle ;
• le morcellement du secteur public en organisations publiques réduites et autonomes ;
• la performance placée au centre de la modernisation administrative ;
• l’instauration d’une plus grande concurrence et le rôle croissant d’acteurs privés dans l’action publique.
La séparation entre la fonction politique et la fonction opérationnelle repose sur la volonté de marquer une distinction claire entre le pilotage politique qu’assurent les élus et la gestion confiée aux fonctionnaires dans le cadre d’une délégation d’autorité. Cette séparation a par ailleurs entraîné une managérialisation du politique et une politisation de l’administratif (Lévesque, 2013). Le morcellement du secteur public en organisations publiques réduites et relativement autonomes, structurées en vue d’une plus grande efficience, s’est traduit par la désagrégation des administrations centrales, à laquelle se sont ajoutées (Le Galès, 1995) :
• des vagues successives de décentralisation et de déconcentration transférant des compétences et des ressources à des acteurs locaux ;
• la transnationalisation des politiques publiques.
Le NPM a fait de la performance l’un des maîtres mots de la modernisation administrative, avec une prédominance de la performance financière. Au morcellement du secteur public s’ajoute la recherche d’une meilleure gestion des finances publiques par l’exploration de nouvelles configurations et stratégies d’offre de services publics. Il s’agit alors de maintenir l’action publique sous contrainte de performance améliorée (Mazouz, 2009). Dans ce contexte, où la performance compte plus que l’État et les collectivités, celles-ci ne conservent la prééminence que dans la mesure où elles sont performantes, faute de quoi des solutions autres que l’État et/ou les collectivités peuvent être préférées (Schick, 2003). Cette quête d’une meilleure performance a intronisé une plus grande concurrence dans le secteur public, entrainant ainsi un déplacement de frontière entre sphère publique et privée. Les organisations impliquées dans la mise en œuvre de l’action publique sont alors non seulement publiques mais également privées. La mise en concurrence entre organisations publiques mais aussi entre organisations publiques et privées vise alors à favoriser une plus grande performance. Si de tout temps le recours à des acteurs privés a existé, il apparait cependant que la recherche d’une efficience accrue et l’idéologie selon laquelle l’intervention d’organisations privées dans la mise en œuvre de l’action publique constitue un vecteur d’efficience ont normalisé et développé le recours au privé (Belhocine, et al., 2005) (Gangloff, 2009). Le NPM a envahi l’ensemble des domaines de l’action publique (éducation, aide au retour à l’emploi, santé, prisons, etc.) et les études menées au sein de pays disposant d’un historique significatif mettent en évidence des résultats décevants (Bessire & Fabre, 2011) (Pollitt & Bouckaert, 2011). Devant les limites du NPM, plusieurs pays ont commencé à amender les réformes s’en inspirant (Lévesque, 2013). Mais le NPM, en provoquant le morcellement des chaînes de valeur publique, a laissé en héritage de multiples organisations publiques et privées engagées dans des services publics.
Après le new public management
La fin du XXe siècle a été marquée par des bouleversements démographiques, sociaux, économiques et techniques. Ces bouleversements ont mené à l’intégration largement répandue, selon des modalités et des rythmes différents, des principes du NPM dans la gestion des organisations publiques. Mais le NPM tend à s’effacer devant de nouveaux courants de pensée. De la même manière que le NPM a émergé en réponse aux limites posées par la bureaucratie wébérienne, des propositions de nouveaux modèles pour la gestion des organisations publiques visent à répondre à celles posées par le NPM. Pour de nombreux auteurs (Pollitt, 2003) (Mulgan, 2005) (Bogdanor, 2005) (Stoker, 2006) (Dunleavy, et al., 2006) (Osborne, 2006) (Christensen & Laegrid, 2007) (Bouckaert, et al., 2010) (Rochet, 2010) (Pollitt & Bouckaert, 2011) (Lodge & Gill, 2011) (Christensen, 2012) (Klijn, 2012) (Lévesque, 2013), ces modèles sont une réaction à la complexité croissante de la sphère publique. Cette complexité est en partie due : au morcellement de l’action publique, à l’augmentation du nombre d’organisations y prenant part, à leur détachement d’organisations qui apparaissent alors comme centrales et au manque de coordination entre toutes ces organisations. La nécessité pour les organisations publiques de coordonner leurs efforts, et ce malgré les frontières organisationnelles qui les séparent, pour délivrer des services et biens publics, n’est pas un phénomène nouveau (Kavanagh & Richards, 2001). Toutefois, le NPM a accru la « siloïsation » de la sphère publique en négligeant les problèmes de coordination existant entre les organisations résultant de ce morcellement et en se focalisant sur la performance de chacune des organisations au détriment de la performance globale. C’est pourquoi, afin d’accroitre la coordination entre organisations publiques mais également avec d’autres acteurs tels que des organisations privées ou des acteurs de la société civile, ces nouveaux modèles sont principalement orientés vers l’inter organisationnel. Ils visent à établir l’importance de la gestion en réseau de l’action publique et pour certains, l’importance d’organisations « centrales » pour la mise en œuvre de cette gestion. Parmi les modèles de gestion dits « post-NPM » nous pouvons citer : le « public value management » (Moore, 1994) (Stoker, 2006), le « digital-era governance » (Dunleavy, et al., 2006), le « new public governance » (Osborne, 2006), le « whole-of-government » (Christensen & Laegrid, 2007) et le « neo-weberian state » (Pollitt & Bouckaert, 2011). Le manque de recul vis-à-vis de ces propositions rend difficile l’identification d’une proposition dominante. De plus, ces propositions présentent des caractérisations d’un même constat, elles se recoupent donc à bien des égards. Les différences semblent pouvoir être expliquées par des variations dues à des sensibilités différentes. Ainsi, à titre d’exemple, afin de coordonner l’action publique :
• Stoker (2006) insiste sur les interactions entre acteurs au sein de réseaux ;
• Dunleavy et al. (2006) mettent en avant l’usage des NTIC ;
• Christensen & Laegreid (2007) mettent l’accent sur la centralisation de la coordination.
Toutefois, si pour Dunleavy et al. (2006) le NPM est mort et remplacé par un nouveau modèle pour la gestion des organisations publiques – en l’occurrence, selon ces auteurs, le « digitalera governance » – beaucoup observent une persistance des modèles passés. Souvent, un modèle ne remplace pas un autre, ils sont cumulés, conduisant à l’hybridation du système organisationnel (Christensen, 2012). Il existe une dépendance au sentier définie par Pierson (1994) comme le fait qu’ « Une fois établie, les modèles de mobilisation politique, les règles du jeu institutionnel et même les façons de voir le monde politique vont souvent auto générer des dynamiques auto-renforçantes. » Cette combinaison de modèles inspirés du modèle wébérien, du NPM ou post-NPM accroit la complexité de la gestion des organisations publiques (Christensen & Laegreid, 2011). Ceci nous conduit à nous intéresser plus particulièrement dans la partie suivante au management par la valeur publique.
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Table des matières
Introduction générale
Contexte
Présentation du mémoire
Chapitre 1 : Modèles de gestion de l’action publique & Réseaux d’organisations
1.1. Introduction
1.2. Modèles de gestion pour les organisations publiques
1.2.1. De l’administration wébérienne à l’héritage du new public management
1.2.2. Valeur publique
1.2.3. Synthèse
1.3. Performance publique
1.3.1. « Toutes les organisations sont publiques et privées »
1.3.2. Évolution de la démarche de mesure et d’évaluation de la performance publique
1.3.3. Synthèse
1.4. Réseau
1.4.1. Réseau d’action publique : un système complexe
1.4.2. Réseaux et relations inter-organisationnelles dans la sphère privée
1.4.3. Synthèse
1.5. Conclusion
Chapitre 2 : Ingénierie des systèmes et apport à l’ingénierie d’une structure réticulaire
2.1. Introduction
2.2. Ingénierie des systèmes
2.2.1. Système
2.2.2. Modélisation d’entreprise
2.2.3. Système de systèmes
2.2.4. Éléments de réponse aux questions de recherche
2.3. Interopérabilité
2.3.1. Interopérabilité des systèmes d’information
2.3.2. Accroître la capacité des organisations à interopérer
2.3.3. Éléments de réponse aux questions de recherche
2.4. Contrôle
2.4.1. Concilier autonomie et action collective
2.4.2. Contrôle organisationnel
2.4.3. Contrôle inter-organisationnel
2.4.4. Éléments de réponse aux questions de recherche
2.5. Performance
2.5.1. Définition
2.5.2. Mesure et évaluation de la performance
2.5.3. Système de mesure et d’évaluation de la performance
2.5.4. Éléments de réponse aux questions de recherche
2.6. Conclusion
Chapitre 3 : Méta-modèle d’une organisation étendue
3.1. Introduction
3.2. Vue réticulaire
3.2.1. Relations intra-organisationnelles
3.2.2. Relations inter-organisationnelles
3.2.3. Parcours des « personas »
3.2.4. Interaction
3.3. Vue organisation
3.4. Vue ressource
3.5. Vue fonction
3.6. Vue information
3.7. Vue valeur
3.8. Vue risque
3.9. Vue contrôle
3.10. Conclusion
Chapitre 4 : Cadre méthodologique pour l’ingénierie d’une organisation étendue
4.1. Introduction
4.2. Cadre méthodologique
4.2.1. Délimiter le périmètre fonctionnel
4.2.2. Modéliser les processus identifiés
4.2.3. Analyser les parties prenantes
4.2.4. Définir les objectifs « de fin »
4.2.5. Définir les objectifs « de moyen »
4.2.6. Articuler les niveaux « holistique » et « inter-organisationnel »
4.2.7. Cadrer la future relation inter-organisationnelle
4.2.8. Réaliser l’ingénierie d’un état-relation
4.3. Conclusion
Conclusion générale
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