Méthode officielle de sélection des com m unes présentant des enjeux environnem entaux forts

La charte constitutionnelle de l’environnement (article 6) affirme que « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social ». Afin de contrôler la prise en compte et le respect de l’environnement dans les documents d’urbanisme, la DIREN Centre compte dans le Service Nature, Paysage et Qualité de Vie (SNPQV) deux chargés de mission « urbanisme ». Ils ont la responsabilité d’examiner sur le plan environnemental la conformité des projets des documents d’urbanisme avec les réglementations en vigueur et les caractéristiques territoriales. Territoire particulièrement riche en termes de biodiversité, de milieux naturels et de paysages, la Région Centre compte 1842 communes et potentiellement autant de documents d’urbanisme. Afin d’identifier les documents d’urbanisme présentant un enjeu particulier pour la DIREN du point de vue environnemental, il a été mis en place une méthode reposant sur 118 critères environnementaux qui met en exergue les territoires sur lesquels les chargés de mission devaient être particulièrement attentifs. Depuis, les évolutions réglementaires ont institué une nouvelle démarche concernant l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme (ainsi que d’autres plans et programmes). En effet, les prémisses de la démarche d’évaluation environnementale prévues par la loi SRU et applicables à tous les documents d’urbanisme, ont été renforcées pour les SCoT et certains Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) par le décret n°2005-608 du 27 mai 2005 relatif à l’évaluation des incidences des documents d’urbanisme sur l’environnement (issu de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, dite « EIPPE »). Ce décret impose entre autres l’évaluation environnementale de tous les SCoT et de certains PLU dans des conditions précises. Ces dernières mettent notamment l’accent sur la protection des sites Natura 2000 organisée par l’article 6 de la directive « habitats ». Il est ainsi préconisé une évaluation environnementale « des PLU qui permettent la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements dont la réalisation est susceptible d’affecter notablement un site Natura 2000 présent sur la commune ou à proximité du territoire concerné par le document ».

Ainsi de ce fait, dans toutes les DIREN la charge de travail supplémentaire apportée par l’évaluation environnementale surpasse les moyens humains des chargés de mission (à effectif constant). Il leur est impossible d’intervenir dans toutes les procédures de documents d’urbanisme, ils doivent donc s’organiser avec les services déconcentrés de l’Etat pour concentrer les moyens des DIREN sur des projets problématiques du point de vue environnemental. Dans le territoire singulièrement riche sur le plan environnemental de la Région  Centre, on dénombre actuellement 811 communes avec au moins un site Natura 2000 sur leur territoire. Toutes ces communes, lorsqu’elles engageront une procédure pour un PLU, seront soumises à une évaluation environnementale au titre de la directive EIPPE.

Evolution de la méthode 

Objectif de la méthode en vigueur : établir une photographie environnementale des communes

En janvier 1992, lors de la création des Directions Régionales de l’Environnement (DIREN), le poste de chargé d’étude en urbanisme a été créé à Orléans, reprenant ainsi une partie des fonctions des inspecteurs des sites de la Délégation Régionale à l’Architecture et à l’Environnement (DRAE). Avec environ 200 Plans d’Occupation des Sols (POS) à étudier par an et un seul chargé d’étude pour six départements, s’investir dans chaque département apparaissait alors pour la DIREN Centre comme une mission délicate. Dans le cadre du porter à connaissance (PAC) retransmis aux communes, et dont la Direction Départementale de l’Equipement (DDE) est en charge de faire la synthèse, les contributions de la DIREN étaient jugées incomplètes. Les services départementaux attendaient en effet plus qu’une simple liste recensant les contraintes réglementaires. Ces réponses incomplètes obligeaient les services de l’équipement à se prononcer et à prendre position à la place de la DIREN, sans y avoir été préalablement préparés, et sans que cette modification des compétences n’ait été clairement établie entre les deux administrations. Ainsi, pour renforcer la valeur ajoutée de la DIREN face aux collectivités locales, le DIREN Centre a souhaité requalifier ses missions. Afin de mieux s’investir dans les communes à enjeux environnementaux, elle a défini une méthode de « sélection des POS stratégiques ». Cette méthode mise en œuvre, en premier lieu à titre d’expérimentation, dans les départements du Loiret et de l’Eure-et-Loir en 1999, a été étendue par la suite à tous les départements de la Région Centre : le Loir-et Cher en 2000, le Cher, l’Indre et l’Indre-etLoire en 2001. Cette méthodologie qui ne s’appliquait qu’aux POS et non aux cartes communales a fait l’objet d’un accord interne entre la DIREN et les DDE. Face à l’ancienneté des premières applications et aux évolutions réglementaires (notamment la loi SRU du 13/12/00), une évaluation de la méthode en 2003 a révélé la nécessité d’une amélioration et d’une mise à jour. La méthode fut alors complétée et appliquée au Loiret par Elodie Gallioz en 2004 , l’objectif étant de couvrir un maximum d’enjeux environnementaux afin de mieux prendre en compte l’environnement dans les documents d’urbanisme. Sous le terme environnement, furent alors considérés l’eau et les milieux aquatiques, la faune, la flore, le patrimoine naturel, les sites et paysages, l’air, le bruit, les déchets, les risques naturels, et plus généralement la dimension environnementale du développement durable rural et urbain. Au total, la méthode comptait 118 critères et elle définissait pour chaque commune du Loiret une grille complète des enjeux environnementaux présents sur le territoire apparaissant comme une photographie des enjeux environnementaux d’une commune.

La méthode réactualisée a permis de prendre en compte des outils qui étaient très peu développés quelques années auparavant (tels que les agendas 21), ainsi que des éléments qui exercent une pression sur l’environnement (tels que les facteurs humains). Enfin, la démarche de sélection des POS stratégiques (remplacés depuis 2001 par les PLU) fut étendue aux cartes communales, validées par le Préfet de département et soumises à enquête publique par la loi SRU de 2000.

Objectif de la nouvelle méthode : efficience, intégration de l’évaluation environnementale et officialisation au niveau départemental

Le cumul de méthodes aux cours des années, ainsi que la prise en compte des 118 critères se sont avérés très lourds à utiliser. De plus, l’application de la méthode de 2004 aux 5 autres départements était programmée courant 2005. Seulement, la sortie du décret (n°2005-608) du 27 mai 2005 relatif à l’évaluation des incidences des documents d’urbanisme sur l’environnement a fortement modifié le fonctionnement de base de la méthode. Effectivement, le décret précise que les PLU qui permettent la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements dont la réalisation est susceptible d’affecter notablement un site Natura 2000 présent sur la commune ou à proximité du territoire concerné par le document sont soumis à évaluation environnementale. Or dans la méthode de 2004, Natura 2000 est un critère comme un autre, aucunement prioritaire, ainsi certaines communes possédant sur leur territoire un tel site mais aucun autre critère environnemental (définis par la méthode) n’étaient pas vues par la DIREN. Pour faire face à l’urgence, la DIREN Centre a modifié, de façon artificielle et superficielle, le classement des communes qui avait été établi grâce à la méthode de 2004, afin que toutes les communes concernées par un site Natura 2000 soient portées à son attention.

L’objectif de ce travail est donc de réfléchir à une nouvelle méthode qui :
➤ prend en compte les textes réglementaires relatifs à l’évaluation environnementale;
➤ simplifie la grille générale de définition des enjeux environnementaux permettant ainsi une application et une actualisation plus facile de la méthode aux 6 départements ;
➤ et établit un protocole de travail officiel entre les services déconcentrés de l’Etat compétents en matière d’urbanisme, la DIREN Centre et les préfectures. Pour aboutir à une méthode efficiente, il convient d’analyser les expériences et les travaux des autres DIREN, et de travailler en concertation avec les principaux partenaires de la DIREN dans le domaine de l’urbanisme (DDE, DDEA, Préfectures…) afin de formaliser un protocole de travail au niveau départemental. Juridiquement, les cartes communales ne sont pas soumises à évaluation environnementale (au titre de la directive EIPPE) mais elles doivent respecter l’environnement selon les principes d’équilibre, de diversité des fonctions urbaines et de mixité sociale (CE L.122-1 et CU L.121-1 et R.124-2). Par conséquent dans l’objectif d’une considération globale de l’environnement dans les documents d’urbanisme et non restreinte aux seuls critères de l’évaluation environnementale, la nouvelle méthode définissant une liste de communes à enjeux environnementaux forts pour la DIREN Centre, s’applique pareillement aux projets de PLU et de cartes communales. Concernant les projets de SCoT, depuis juillet 2004 ils sont obligatoirement soumis à évaluation environnementale (au titre de la directive EIPPE). De fait, la DIREN Centre est toujours sollicitée en cours de procédure pour émettre des avis sur la qualité environnementale du projet, il n’est donc pas nécessaire d’y appliquer cette méthode. Enfin au sujet des PLU intercommunaux, la méthode ne peut identifier en amont ces territoires qui résultent de contextes politiques. Toutefois, face aux superficies, aux populations et aux aménagements qu’ils représentent potentiellement, la DIREN Centre s’engage complètement dans chaque procédure.

Dans le temps imparti à ce stage, la méthode sera appliquée aux départements de l’Eure-et-Loir (28), de l’Indre-et-Loire (37) et du Cher (18). Dans un souci de cohérence, il paraît important dès lors d’identifier les changements qui ont été apportés par la directive EIPPE concernant les documents d’urbanisme, ainsi que les rôles des préfectures et des services déconcentrés de l’Etat dans la procédure.

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Table des matières

Sommaire
Sommaire
Remerciements
Partenaires et interlocuteurs
Introduction
I. Une méthode : pourquoi et comment ?
1. Evolution de la méthode
1.1. Objectif de la méthode en vigueur : établir une photographie environnementale des communes
1.2. Objectif de la nouvelle méthode : efficience, intégration de l’évaluation environnementale et officialisation au niveau départemental
2. Incidences de l’évaluation environnementale « Plans et programmes » sur les documents d’urbanisme
2.1. Contexte réglementaire
2.2. Evolutions consécutives à la directive EIPPE
2.2.1 Situation avant la directive
2.2.2 Situation après la directive
2.3. Implication de l’Etat dans l’évaluation environnementale
2.3.1 Porter à Connaissance (PAC)
2.3.2 Association des services de l’Etat
3. Exemples de méthodes appliquées dans les autres DIREN
4. Particularités de la DIREN Centre
4.1. Evaluation environnementale des PLU en présence d’un site Natura 2000
4.2. Organisation avec les services déconcentrés de l’Etat
II. Elaboration de la nouvelle méthode
1. Sélection des enjeux environnementaux
1.1. Critères retenus
1.2. Fiches détaillées des critères environnementaux retenus
1.2.1 Biodiversité
1.2.1.1. Zones naturelles d’intérêts écologiques floristiques et faunistiques (ZNIEFF) de type 1 (et 2)
1.2.1.2. Natura 2000
1.2.1.3. Zones Humides d’Intérêt Environnemental Particulier
1.2.2 Risques
1.2.2.1. Lutte contre l’érosion des sols
1.2.2.2. Servitude de zone de rétention des eaux de crues ou de ruissellement et servitude de zone de mobilité d’un cours d’eau
1.2.3 Paysages et cadre de vie
1.2.3.1. Paysages remarquables
1.2.3.2. Directive de protection et de mise en valeur des paysages (dite « directive paysagère »)
1.2.3.3. Sites inscrits et classés
1.2.3.4. Projet de sites
1.2.4 Patrimoine
1.2.4.1. Patrimoine mondial de l’humanité Unesco
1.2.4.2. Parc Naturel Régional (PNR)
1.2.5 Ressources : Aires d’alimentation des captages d’eau potable
1.2.6 Eléments communaux
1.2.6.1. Population ≥ 5000 habitants
1.2.6.2. Critère de l’évaluation environnementale au titre de la directive EIPPE : population ≥ 10000 habitants et superficie ≥ 5000 hectares
1.2.6.3. Franges franciliennes
1.2.6.4. Aires urbaines
2. Système de pondération des critères et classement des communes
3. Limites de la méthode et précautions d’utilisation
3.1. La nécessité d’une actualisation
3.2. Les limites de l’anticipation
4. Résultats de la méthode appliquée à trois départements
4.1. Résultats du Cher
4.2. Résultats de l’Eure-et-Loir
4.3. Résultats de l’Indre-et-Loire
Conclusion et perspectives
Table des abréviations
Table des illustrations
Bibliographie

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