Soutenance mémoire
Le new public management
Le New Public Management (NPM) a inspiré la plupart des réformes dans l’administration publique au cours des trente dernières années (Osborne & Gaebler, 1993). Ce processus a touché, de manière plus ou moins importante et sous des formes diverses, l’ensemble des pays de l’OCDE et de multiples pays en développement (Amar & Berthier, 2007). Hood (1991) a été le premier à définir le NPM comme une réponse aux lourdeurs de l’administration wébérienne. Précisons toutefois que ceci est depuis tempéré par des auteurs qui voient plutôt dans l’essor du NPM une sorte d’alliance idéologique entre (Bezes, 2009) (Pollitt & Bouckaert, 2011) :
des politiciens et des hauts fonctionnaires ayant trouvé un nouveau discours légitimant leur revendication (souvent opposées du fait de leur position respective les uns par rapport aux autres et par rapport aux institutions) à gouverner l’administration ;
et une opinion publique facile à mobiliser contre la bureaucratie administrative.
Le NPM vise à la fois à la redéfinition des modes d’action et du périmètre d’intervention des administrations. Il repose sur l’idéologie selon laquelle l’utilisation de méthodes de gestion traditionnellement appliquées au secteur privé conduirait les organisations publiques à une utilisation plus efficiente de leurs ressources et à l’atteinte de leurs objectifs. À défaut d’examiner l’ensemble des facettes du NPM, celui-ci constituant un « puzzle doctrinal » (Bezes, 2009), nous mettons en avant ici celles qui nous semblent caractériser l’émergence d’un mode de coordination en réseau au sein de la sphère publique :
la séparation entre la fonction politique et la fonction opérationnelle ;
le morcellement du secteur public en organisations publiques réduites et autonomes ;
la performance placée au centre de la modernisation administrative ;
l’instauration d’une plus grande concurrence et le rôle croissant d’acteurs privés dans l’action publique.
La séparation entre la fonction politique et la fonction opérationnelle repose sur la volonté de marquer une distinction claire entre le pilotage politique qu’assurent les élus et la gestion confiée aux fonctionnaires dans le cadre d’une délégation d’autorité. Cette séparation a par ailleurs entraîné une managérialisation du politique et une politisation de l’administratif (Lévesque, 2013). Le morcellement du secteur public en organisations publiques réduites et relativement autonomes, structurées en vue d’une plus grande efficience, s’est traduit par la désagrégation des administrations centrales, à laquelle se sont ajoutées (Le Galès, 1995) :
des vagues successives de décentralisation et de déconcentration transférant des compétences et des ressources à des acteurs locaux ;
la transnationalisation des politiques publiques.
Le NPM a fait de la performance l’un des maîtres mots de la modernisation administrative, avec une prédominance de la performance financière. Au morcellement du secteur public s’ajoute la recherche d’une meilleure gestion des finances publiques par l’exploration de nouvelles configurations et stratégies d’offre de services publics. Il s’agit alors de maintenir l’action publique sous contrainte de performance améliorée (Mazouz, 2009). Dans ce contexte, où la performance compte plus que l’État et les collectivités, celles-ci ne conservent la prééminence que dans la mesure où elles sont performantes, faute de quoi des solutions autres que l’État et/ou les collectivités peuvent être préférées (Schick, 2003). Cette quête d’une meilleure performance a intronisé une plus grande concurrence dans le secteur public, entrainant ainsi un déplacement de frontière entre sphère publique et privée. Les organisations impliquées dans la mise en œuvre de l’action publique sont alors non seulement publiques mais également privées. La mise en concurrence entre organisations publiques mais aussi entre organisations publiques et privées vise alors à favoriser une plus grande performance. Si de tout temps le recours à des acteurs privés a existé, il apparait cependant que la recherche d’une efficience accrue et l’idéologie selon laquelle l’intervention d’organisations privées dans la mise en œuvre de l’action publique constitue un vecteur d’efficience ont normalisé et développé le recours au privé (Belhocine, et al., 2005) (Gangloff, 2009). Le NPM a envahi l’ensemble des domaines de l’action publique (éducation, aide au retour à l’emploi, santé, prisons, etc.) et les études menées au sein de pays disposant d’un historique significatif mettent en évidence des résultats décevants (Bessire & Fabre, 2011) (Pollitt & Bouckaert, 2011). Devant les limites du NPM, plusieurs pays ont commencé à amender les réformes s’en inspirant (Lévesque, 2013). Mais le NPM, en provoquant le morcellement des chaînes de valeur publique, a laissé en héritage de multiples organisations publiques et privées engagées dans des services publics.
Un « triangle stratégique » pour la gestion des organisations publiques
La paternité de la notion de « valeur publique » revient à Moore (1994) qui propose une vision de la gestion des organisations publiques qui se pose en alternative au NPM. Moore s’appuie sur le modèle des managers du secteur privé qui selon lui créent de la valeur économique en bâtissant des organisations qui peuvent : (1) concevoir et produire des produits vendus à des clients à des prix qui permettent de couvrir les coûts de production et d’assurer des bénéfices ; (2) continuer de faire cela tant que les goûts et la technologie évoluent. Par rapport à ce modèle, il avance que l’objectif d’un manager du secteur public est de créer de la valeur publique. Tandis que les managers privés sont dans un « marché économique » qui les contraint à répondre à une demande hétérogène et changeante afin de créer de la valeur pour les actionnaires de leurs organisations, pour Moore les managers publics sont soumis à un contrôle politique. Ils sont ainsi dans un « marché politique » : les élus prennent des décisions de nature politique et il appartient aux managers publics de les mettre en œuvre de manière à créer de la valeur pour toutes les parties prenantes concernées. Porter sa réflexion sur les parties prenantes d’une action publique permet alors aux managers publics de piloter ces opérations en prenant en considération ceux qui les évaluent et leurs réactions au changement. Ainsi, par exemple, porter son attention sur les usagers peut être un moyen important pour un manager d’améliorer la qualité du service rendu. Toutefois, les parties prenantes ne doivent pas être considérées avec la même importance. Moore invite en effet les managers publics à satisfaire avant tout les besoins des citoyens, c’est ainsi qu’est créée la valeur publique. Afin de créer de la valeur publique, Moore (1995) propose un cadre qu’il nomme « triangle stratégique » (figure 3). Ce cadre doit orienter la réflexion des managers publics selon trois points jugés essentiels à l’analyse d’une situation donnée et à la définition d’un plan d’action. Le premier point porte sur la valeur publique. Cette partie du triangle concerne la clarification des objectifs du service rendu ainsi que la manière de mesurer l’atteinte de ces objectifs. Il s’agit d’être en mesure de concilier la création de valeur pour les individus directement concernés par le service et la création de valeur pour les citoyens. Le second point porte sur la légitimité et l’adhésion suscitée. La création d’un environnement propice à la création de valeur publique est essentielle. Cet environnement, composé par des élus et d’autres parties prenantes, est la source :
de légitimité pour l’organisation publique, il autorise l’organisation à mettre en œuvre une action publique ;
de support (ressources) nécessaire à la mise en œuvre de l’action publique.
Le troisième point porte sur la faisabilité opérationnelle. Il faut identifier, éventuellement développer, et mobiliser les capacités nécessaires (finance, RH, technique, etc.) à la mise en œuvre de l’action publique. Il peut s’agir de capacités aussi bien internes à l’organisation qu’externes à celle-ci. Ces trois points sont rarement en phase, le rôle du manager public – au carrefour des politiques et des moyens opérationnels – est alors de veiller à leur alignement. L’influence du modèle de création de valeur économique par les managers d’organisations privées sur la pensée de Moore se constate à l’aide de ce « triangle stratégique ». Le triangle stratégique pour la gestion des organisations publiques consiste essentiellement en un remplacement de la nécessité de créer de la « valeur économique » par celle de créer de la « valeur publique ». Ainsi, au lieu de considérer que le processus de création de valeur pour un client est le support de création de valeur pour les actionnaires d’une organisation, il s’agit de considérer que le processus de création de valeur pour un usager est le support de création de valeur pour les citoyens (ou en d’autres termes de valeur publique). Bien évidemment, il en découle le recours à des moyens de légitimation et d’opérationnalisation propres aux organisations publiques, mais ces moyens sont de plus en plus partagés avec le secteur privé. Ainsi, l’usage du triangle, indépendamment de la nature « économique » ou « publique » de la valeur créée, soutient la formulation de la stratégie d’une organisation (privée ou publique). La notion de stratégie renvoie à la combinaison des objectifs que cherche à atteindre une organisation et des moyens mis en œuvre pour les atteindre (Porter, 1985). Moore (2003) a par ailleurs précisé que le modèle de chaîne de valeur, tel que proposé par Porter (1985), peut permettre de spécifier les relations entre les effets souhaités de l’action publique sur la société et les ressources, processus et services et/ou produits résultants qui sont nécessaires pour générer ces effets. Si la notion de « valeur économique » n’est plus à définir et se mesure facilement par le taux de profit, les travaux de Moore pèchent originellement par le manque d’une définition claire de la notion de « valeur publique » (O’Flynn, 2007). Cela n’a pas empêché le concept de devenir de plus en plus populaire aussi bien auprès des académiciens que des praticiens, car offrant une alternative au NPM, au point d’être érigé au statut de nouveau paradigme pour la gestion des organisations publiques (Stoker, 2006) (O’Flynn, 2007) (Alford & O’Flynn, 2009) (Benington & Moore, 2010). De nombreux auteurs ont contribué et étendu l’approche et l’ont par là même clarifiée.
Les implications managériales
Les élus prennent des décisions de nature politique et fixent des objectifs politiques, c’està-dire des objectifs relatifs aux valeurs publiques d’une société. Il appartient aux managers publics et/ou privés de matérialiser l’action publique, de manière à tendre vers ces objectifs politiques, en mettant en œuvre les processus liés aux services et/ou produits dont ils sont garants et auxquels sont associés des objectifs de gestion, c’est-à-dire des objectifs relatifs à la production de biens et de services (Moore, 1995) (Stoker, 2006) (O’Flynn, 2007). Il en découle l’interrogation suivante : comment assurer une synergie entre objectifs de gestion et objectifs politiques ? (Norman, 2007) (Bozeman, 2007) Il s’agit pour les managers de mettre en œuvre des processus qui maximisent la création de valeur publique sous contrainte de création de valeur pour les autres parties prenantes de l’action publique. Ceci interroge la capacité à évaluer les processus dont résultent les services et/ou produits attendus. Cette capacité est d’autant plus importante que la gestion par la valeur publique promeut une approche pragmatique (Alford & Owen, 2008). Ainsi, les managers publics doivent, en fonction du contexte et des objectifs fixés, être en mesure de préconiser des choix de gestion (le recours à la hiérarchie, à une organisation en réseau ou au marché) et de faire évoluer leur recommandation (O’Flynn, 2007) (Alford & Owen, 2008). Toutefois, en l’absence d’outils et de méthodes d’aide à la décision liant objectifs de gestion et objectifs politiques, l’évaluation faite par les managers publics se focalise sur des objectifs de gestion décorrélés des objectifs politiques et entraine une approche réductrice de la performance des organisations publiques (Bozeman & Sarewitz, 2011) (Tsanga Tabi, et al., 2011). La difficulté à évaluer ces processus croit lorsqu’ils sont partagés entre plusieurs organisations. Pour Stocker (2006), la création de valeur publique – finalité de toute intervention publique – passe par la constitution de réseaux pilotés par des managers publics. D’autres auteurs, ayant également étudiés la gestion par la valeur publique, reconnaissent que, suite à la fragmentation de la sphère publique causée par le NPM, les organisations prenant part à la mise en œuvre d’une action publique sont interconnectées et interdépendantes. Ceci rend essentielle une gestion en réseau en vue de créer de la valeur publique (O’Flynn, 2007) (Benington, 2010) (Lévesque, 2013). Ceci impose aux managers publics d’être en mesure d’initier et de manager des actions qui dépassent les frontières de leurs propres organisations et donc d’opérer avec un ensemble d’organisations partenaires aux objectifs différents et parfois opposés (Broussine, 2003) (Stoker, 2006) (O’Flynn, 2007). Le choix des organisations participant à la délivrance d’un service public en réseau est alors crucial. Ce choix ne peut être fondé sur des critères idéologiques, il est nécessaire d’identifier les organisations les plus aptes à créer de la valeur publique, qu’elles soient issues de la sphère publique ou privée (Stoker, 2006).
Système de mesure et d’évaluation de la performance intra-entreprise
Un SIP résulte de l’exploitation d’un Système de Mesure et d’Evaluation de la Performance (SMEP) composé d’un cadre procédural guidant le développement du SIP et d’un cadre structurel guidant le choix des IP (Folan & Browne, 2005a). Medini (2013) identifie dans la littérature ce qui lui semble être « les étapes typiques » composant un cadre procédural :
définir la mission de l’entreprise ;
identifier les objectifs stratégiques qui en découlent ;
identifier les domaines fonctionnels qui permettent la réalisation de ces objectifs ;
sélectionner des IP pour chacun des domaines fonctionnels ;
communiquer les objectifs aux niveaux inférieurs de l’entreprise ;
exploiter les mesures ;
questionner périodiquement la pertinence des mesures établies.
Medini (2013) s’associe à des auteurs tels que Folan et Browne (2005a) ou encore Ravelomanantsoa (2009) qui relèvent que la littérature met l’accent sur les cadres structurels de SIP au détriment des cadres procéduraux. L’aspect structurel, c’est-à-dire les axes de performance poursuivies, est élaboré pour structurer, les uns par rapport aux autres, les IP nécessaires à l’analyse du système organisationnel étudié. L’objectif est de maîtriser la complexité d’un ensemble important d’IP, via des techniques telles que le regroupement des IP en divers points de vue et l’agrégation des différentes mesures de performance, afin d’offrir un aperçu général de l’entreprise et de faciliter le processus de décision. L’apparition des SMEP remonte au début des années 1900 et constitue un sujet de recherche en expansion depuis la seconde révolution industrielle (Lauras, 2004) (Ravelomanantsoa, 2009) (Bititci, et al., 2012). De ce fait, la littérature propose de nombreux SMEP et de nombreuses études critiques de ces SMEP. Parmi ces études, Ravelomanantsoa (2009) réalise une analyse critique de 33 SMEP intra-organisationnel, qui à notre connaissance est la plus large au sein de la littérature, dont la méthode ECOGRAI (Bitton, 1990), le Balanced ScoreCard (Kaplan & Norton, 1992), le Process Performance Measurement System (Kueng & Krahn, 1999) (Kueng, et al., 2001), le Quantitative Model for Performance Measurement System (Suwignjo, et al., 2000) (Bititci, et al., 2001) (figure 18), etc. Cette expansion s’explique par l’évolution du contexte qui pèse sur les entreprises et rend nécessaire la prise en compte de nouveaux objectifs et le développement de nouveaux outils et méthodes de mesure et d’évaluation de la performance. Pour être pertinente l’étude des SMEP doit donc les inscrire dans le contexte pour lequel ils ont été développés. La littérature en génie industriel a largement présenté l’évolution des besoins des entreprises en matière de mesure et d’évaluation de leur performance (Clivillé, 2004) (Mauchand, 2007) (Ravelomanantsoa, 2009) (Daaboul, 2011) (Bititci, et al., 2012) (Shah, 2012) (Medini, 2013). Cette évolution a progressivement conduit les décideurs à passer d’une focalisation sur la dimension économique de la création de valeur, principalement mesurée par le ROI, à une prise en compte systémique de l’entreprise, qu’il ne s’agit plus de piloter uniquement par l’augmentation de la productivité et la réduction des coûts mais plus globalement par la prise en compte des diverses dimensions de la création de valeur.
• Identification des facteurs affectant la performance et de leurs relations
• Outil : cartes cognitives
Etape 1
• Structuration hiérarchique des facteurs
• Outils : diagrammes causes-effets et diagramme de structure hiérarchique
Etape 2
• Quantification de l’effet des facteurs sur la performance
• Outil : Analytic Hierarchy Process (AHP)
Etape 3
La définition attribuée à la notion de « valeur » a ainsi elle-même évolué. La valeur a longtemps été considérée, uniquement du point de vue financier, comme « la somme que les clients sont prêts à payer ce qu’une firme leur offre. La valeur se mesure par les recettes totales qui reflètent le prix qu’une firme peut obtenir pour son produit et le nombre d’unités qu’elle peut vendre. » (Porter, 1985). De nombreux travaux ont proposé d’actualiser la définition donnée à cette notion (NF EN 12973, 2000) (Elhamdi, 2005) (Mauchand, 2007) (Sienou, 2009) (Daaboul, 2011). Dans ce travail, nous définissons la notion de « valeur » comme il suit :
Proposition : La valeur pour une partie prenante est l’arbitrage réalisé par celle-ci entre : (1) sa perception du niveau de satisfaction qu’elle tire d’un ou plusieurs éléments de valeur ; (2) les ressources (temps, argent, liberté, informations, etc.) qu’elle consomme pour atteindre ce niveau de satisfaction. Il nous faut préciser que les processus de création de valeur impliquent de prendre en compte le jugement de nombreuses parties prenantes : la valeur est multi-partie. Les exigences – contextualisées et évolutives – d’une partie prenante se mesurent suivant plusieurs critères : la valeur est contextualisée, évolutive et multicritère. Les exigences diffèrent d’une partie prenante à l’autre et, pour une même exigence, les niveaux de satisfaction peuvent différer d’une partie prenante à l’autre : la valeur est subjective. Cette proposition de définition englobe celle que nous avons associée à la notion de « valeur publique » (voir partie 1.1.2) qui est ainsi considérée comme la « valeur » créée pour les citoyens d’une société donnée en tant que partie prenante.
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Table des matières
Introduction générale
Contexte
Présentation du mémoire
Chapitre 1 : Modèles de gestion de l’action publique & Réseaux d’organisations
1.1. Introduction
1.2. Modèles de gestion pour les organisations publiques
1.2.1. De l’administration wébérienne à l’héritage du new public management
1.2.2. Valeur publique
1.2.3. Synthèse
1.3. Performance publique
1.3.1. « Toutes les organisations sont publiques et privées »
1.3.2. Évolution de la démarche de mesure et d’évaluation de la performance publique
1.3.3. Synthèse
1.4. Réseau
1.4.1. Réseau d’action publique : un système complexe
1.4.2. Réseaux et relations inter-organisationnelles dans la sphère privée
1.4.3. Synthèse
1.5. Conclusion
Chapitre 2 : Ingénierie des systèmes et apport à l’ingénierie d’une structure réticulaire
2.1. Introduction
2.2. Ingénierie des systèmes
2.2.1. Système
2.2.2. Modélisation d’entreprise
2.2.3. Système de systèmes
2.2.4. Éléments de réponse aux questions de recherche
2.3. Interopérabilité
2.3.1. Interopérabilité des systèmes d’information
2.3.2. Accroître la capacité des organisations à interopérer
2.3.3. Éléments de réponse aux questions de recherche
2.4. Contrôle
2.4.1. Concilier autonomie et action collective
2.4.2. Contrôle organisationnel
2.4.3. Contrôle inter-organisationnel
2.4.4. Éléments de réponse aux questions de recherche
2.5. Performance
2.5.1. Définition
2.5.2. Mesure et évaluation de la performance
2.5.3. Système de mesure et d’évaluation de la performance
2.5.4. Éléments de réponse aux questions de recherche
2.6. Conclusion
Chapitre 3 : Méta-modèle d’une organisation étendue
3.1. Introduction
3.2. Vue réticulaire
3.2.1. Relations intra-organisationnelles
3.2.2. Relations inter-organisationnelles
3.2.3. Parcours des « personas »
3.2.4. Interaction
3.3. Vue organisation
3.4. Vue ressource
3.5. Vue fonction
3.6. Vue information
3.7. Vue valeur
3.8. Vue risque
3.9. Vue contrôle
3.10. Conclusion
Chapitre 4 : Cadre méthodologique pour l’ingénierie d’une organisation étendue
4.1. Introduction
4.2. Cadre méthodologique
4.2.1. Délimiter le périmètre fonctionnel
4.2.2. Modéliser les processus identifiés
4.2.3. Analyser les parties prenantes
4.2.4. Définir les objectifs « de fin »
4.2.5. Définir les objectifs « de moyen »
4.2.6. Articuler les niveaux « holistique » et « inter-organisationnel »
4.2.7. Cadrer la future relation inter-organisationnelle
4.2.8. Réaliser l’ingénierie d’un état-relation
4.3. Conclusion
Chapitre 5 : Application à une administration étendue
5.1. Introduction
5.2. Cas d’école : la « fonction habillement » du ministère des Armées
5.2.1. Contexte
5.2.2. Pour une démarche commune aux acteurs de la structure réticulaire
5.2.3. Délimiter le périmètre fonctionnel
5.2.4. Modéliser les processus identifiés
5.2.5. Articuler les niveaux « holistique » et « inter-organisationnel »
5.2.6. Réaliser l’ingénierie de l’état-relation « opération »
5.2.7. Cadrer la future relation inter-organisationnelle
5.3. Conclusion
Conclusion générale
De la gestion publique
Au génie industriel
Perspectives de recherche
Bibliographie
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