L’insertion des processus participatifs dans un projet multiéchelles et multi-acteurs

Depuis les 30 dernières années, la participation des citoyens aux décisions publiques s’est développée dans de nombreux pays du monde. La promotion de processus participatifs résulte d’un choix des organes institutionnels d’inclure les citoyens, et donc les usagers aux problématiques territoriales. On compte nombre de démarches ayant chacune des objectifs précis et faisant appel à des acteurs spécifiques propres à la nature du projet. Ainsi, ce dossier s’intéressera à la participation dans les projets de territoire en Italie. Pour ce faire, nous avons choisi de nous pencher sur les initiatives prises en Italie dans ce domaine. Nous avons fait le choix de nous intéresser au cas de l’Italie pour plusieurs raisons. En premier lieu, l’Italie représente un territoire différent de la France dans son organisation administrative et notamment au niveau des pouvoirs accordés à chaque échelon administratif. De plus, l’opportunité d’un semestre d’étude réalisé par l’un d’entre nous à Milan au sein du Politecnico di Milano, a permis de tisser des liens avec certains membres du corps enseignant sur place, nous offrant ainsi un soutien local et un point de vue issu du cœur du territoire. Aussi, nous nous intéressons à la participation et plus particulièrement, au Nord de l’Italie. De ce fait, la grande majorité des documents utilisés lors de la réalisation de ce travail sont écrits en Italien, raison pour laquelle la suite de ce document sera agrémentée de citations laissées dans leur langue d’origine mais traduites par nos soins. Afin de mieux cerner les problématiques d’échelles dans les projets de territoire en Italie, nous nous proposons de présenter ces trois échelons que sont les communes, les provinces et les régions, sans prendre en considération l’échelon national. Aujourd’hui, on compte au total 20 régions (dont 5 à statut particulier), 110 provinces et près de 8100 communes.

Les communes italiennes constituent le plus petit échelon administratif italien. Elles sont dirigées par un maire élu au suffrage universel direct tous les cinq ans. Les conseillers municipaux sont nommés par le maire et se réunissent avec celui-ci lors des Giunta Municipale (équivalent des conseils municipaux). Lors du siècle écoulé, les communes ont fusionné dans une optique de rationalisation des moyens, leur faisant atteindre une taille critique. De ce fait, elles sont moins nombreuses et plus peuplées que les communes françaises. Néanmoins, il subsiste encore quelques communes de moins de 10 000 habitants. Les compétences communales concernent principalement l’action sociale, les écoles primaires et les jardins d’enfants mais aussi la propreté des voies publiques et la collecte des ordures. En outre, les missions de proximité sont assurées par la police municipale (Polizia Municipale) dont sont dotées de nombreuses communes. Parmi ces missions, on retrouve le contrôle de la circulation, des magasins et établissements commerciaux (respect des heures d’ouverture/fermeture). Administrativement, une commune ne peut faire partie que d’une seule province et entretient des relations directes avec les niveaux d’administration supérieurs comme la région et l’Etat.

Les provinces constituent l’échelon intermédiaire entre les régions et les communes. Par comparaison au système français, les provinces pourraient correspondre aux départements. Il existe 110 provinces mais 109 administrations provinciales (les compétences de la province sont exercées par la région dans la Vallée d’Aoste). Le conseil provincial est élu au suffrage universel direct tous les cinq ans. Il est l’organe chargé de la supervision politique et administrative et de l’orientation générale. L’organe exécutif se nomme le Gouvernement Provincial dont les membres sont élus par le Conseil Provincial. Dans chaque province, il y a également un préfet (prefetto) qui représente le gouvernement de la République.

Les compétences principales exercées par les provinces concernent :
♦ la planification locale et le zonage du territoire
♦ la police locale (Polizia provinciale) et l’organisation des services de lutte contre les incendies
♦ la réglementation des transports (enregistrement des véhicules à moteur) et la maintenance des routes secondaires .

Chaque région est munie d’un Conseil Régional qui exerce les pouvoirs législatifs propres à la région. La Giunta Regionale est l’organisme exécutif de la région qui est dirigée par le Présidente della Régione, qui est élu au suffrage universel direct (sauf si les statuts particuliers en décident autrement) tous les cinq ans. Sans être dans un système fédéral, la participation des régions au processus de décision étatique est assurée. Les finances constituent le nerf de la guerre de la réforme régionale. Aussi, les régions italiennes se sont vues transférer le produit d’impôts d’État perçus sur leur territoire, et accorder la possibilité de créer des impôts nouveaux. On distingue en Italie deux types de régions : les régions à statut normal au nombre de 15 et les régions à statut particulier au nombre de 5. Quinze régions sont donc dotées d’un statut normal ou ordinaire approuvé directement par le Conseil de la Région. Après la réforme de la Constitution italienne de 2001 elles disposent maintenant de pouvoirs législatifs considérables . L’article 116 du titre V de la constitution stipule : “Alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige, al Friuli-Venezia Giulia e alla Valle d’Aosta sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, secondo statuti speciali adottaticon leggi costituzionali”. Ainsi sont les 5 régions à statut spécial. Ce statut est dit spécial ou particulier car ces régions ont de larges pouvoirs législatifs et une considérable autonomie financière. Les compétences exclusives de l’État font l’objet d’une liste nominative, tandis que les régions, au-delà d’une liste de compétences partagées pour lesquelles l’État fixe les principes généraux, détiennent de manière résiduelle la compétence législative générale. En outre, les régions ont la possibilité de contester devant la Cour constitutionnelle les lois de l’État qui empièteraient sur leurs propres compétences, ce qui leur assure une forme d’autonomie assez développée notamment sur le plan législatif.

LA PARTICIPATION

La participation est perçue différemment suivant les auteurs et de plus, le vocabulaire employé est lui aussi-différent. En outre, les conséquences liées à la mise en place de processus participatifs restent incertains dans bien des cas.

« Gli esiti di questi processi sono spesso incerti »
(SAVOLDI Paola, 2005, p.91)

Dans un premier temps, nous tenterons donc d’apporter une définition à la notion de participation. Puis nous nous attacherons aux textes législatifs qui régissent la participation en Italie. Nous verrons ensuite l’organisation des processus participatifs en soulignant ses différents degrés mais aussi via la communication qui lui est nécessaire et par les processus les plus souvent rencontrés. Par la suite, étudierons le rôle des différents acteurs amenés à s’insérer dans des processus de participation. Enfin, dans un dernier temps, nous nous interrogerons sur les raisons qui poussent les porteurs de projets et les administrations à mettre en place la participation.

Comment définir la participation ?

La notion de participation, très vaste dans ses interprétations, mérite d’être clarifiée. Bien que le cadre de notre travail soit l’Italie, ces définitions sont issues d’auteurs aux origines diverses qui définissent le terme de participation selon leurs propres mots, s’appuyant généralement sur leurs études et les expériences auxquelles ils ont pu participer. Nous pouvons toutefois fournir un bref aperçu de la complexité de cette notion par l’introduction du terme « participation citoyenne » qui s’attache uniquement la participation des citoyens dans les projets de territoire. Dans la suite de ce document, nous nous intéressons à la participation dans sa généralité et pas uniquement celle des citoyens, sauf si cela est précisé.

Définitions de la participation

Afin d’élaborer une définition précise de la participation, il convient d’analyser celles existantes. Pour cela, nous avons sélectionné celles qui nous semblaient les plus pertinentes dans la mesure où elles nous fournissent un panel de réflexion intéressant quant aux enjeux qu’elles soulèvent. Ces différentes définitions vont nous permettre de définir à notre tour ce que nous entendons par participation.

Définition selon Gabrielle Corona:
«… il verbo“partecipare” tanto nell’uso politico che in quello comune da un lato significa “prendere parte” ad un determinato atto o processo, dall’altro “essere parte” di un organismo, di un gruppo, di una comunità”

(CORONA Gabrielle, Partecipazione)

De par son étymologie, la participation sous entend « faire partie d’un groupe » mais aussi « prendre part » à un acte, un processus. La participation, c’est donc la réunion de plusieurs acteurs au sein d’une communauté afin de participer à une action commune.

Définition selon Desmarais :
« La participation est l’action par laquelle les citoyens interviennent dans l’élaboration du projet. Elle peut être plus ou moins active, de la simple information à la coproduction.»

Notre définition 

A l’aide des définitions précédentes, nous définirons la participation comme suit : La participation, c’est la rencontre d’acteurs publics, économiques, sociaux et de citoyens autour d’une problématique précise émise par un porteur de projet, généralement une administration publique, dans l’objectif d’élaborer communément un projet adapté au territoire. Cette définition souligne plusieurs aspects évoqués dans les définitions précédentes de la participation. Nous avons décidé de mettre l’accent sur la pluralité des acteurs, qu’ils soient professionnels de l’aménagement du territoire, acteurs sociaux, collectivités locales ou simples habitants. Cette diversité des intervenants est d’autant plus importante à nos yeux qu’elle permet la rencontre entre différentes classes sociales dans l’optique de former une communauté soudée. Dans la majeure partie des cas, la participation émane d’un porteur de projet, souvent, une administration publique. Nous avons donc précisé cet état de fait dans notre définition. Enfin, reste la question ambigüe de la finalité de la participation. Les dispositifs participatifs sont nombreux et sont utilisés différemment selon les objectifs que les porteurs de projet accordent à la participation. Au cours de nos recherches, nous avons pu constater que la meilleure façon de réunir une pluralité d’acteurs autour d’un projet de territoire était de les convier dès l’amont du projet. Mais cela dépend des exigences des porteurs de projet. En effet, la participation, selon son degré et la volonté des porteurs de projets, peut consister à donner uniquement son avis sur un projet déjà complètement élaboré ou bien à participer concrètement à la fabrication entière de ce projet. Dans tous les cas, la participation ne doit pas se réaliser pour se réaliser mais doit répondre à une problématique territoriale précise, à des besoins, souvent émis par les habitants.

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Table des matières

INTRODUCTION
PARTIE 1 : LA PARTICIPATION
I. COMMENT DEFINIR LA PARTICIPATION ?
II. LA LEGISLATION ITALIENNE EN MATIERE DE PARTICIPATION
III. ORGANISATION
IV. ACTEURS
V. POURQUOI LA PARTICIPATION
VI. LA PARTICIPATION DANS LES PHASES DU PROJET DE TERRITOIRE
VII. CONCLUSION
PARTIE 2 : CAS DU PROJET VENTO
I. PRESENTATION DE VENTO
II. LA POSITION PARTICULIERE DES UNIVERSITAIRES
III. UN PROJET MULTI-ACTEURS
IV. UN PROJET MULTI-ECHELLES
V. CONCLUSION
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES ILLUSTRATIONS
TABLE DES MATIERES

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