Soutenance mémoire
La sécurisation foncière est un processus de mise en sécurité des acteurs relativement au droit foncier. Cela implique des règles de gestion foncière appropriées en légitimes. « Passer de « sécurité » à « sécurisation », c’est exprimer l’idée que la sécurité n’est pas un état stable mais le résultat d’un ensemble de facteurs s’inscrivant dans un espace-temps à prendre en considération cas par cas. L’insécurité foncière signifie le manque de sécurité. C’est une situation où les acteurs considèrent leurs droits fonciers menacés par d’autres acteurs (particuliers, communautés ou l’Etat) et incertains quant à la durée. Il y a insécurité foncière lorsqu’on identifie l’absence de droits de pleine propriété foncière. Une propriété foncière est en sécurité lorsqu’elle est immatriculée, titrée et présente une valeur juridique.
En 2006, on a constaté que 10% seulement du territoire national est titré depuis un siècle. On identifie alors une insécurité foncière à Madagascar. Le rythme de délivrance des titres est jugé très faible, soit 1000 titres par an. On relève alors le problème de gestion foncière au sein de l’administration publique. Le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté ou DSRP a déjà révélé le haut degré de priorité accordé par le gouvernement à la problématique foncière. Il recense parmi les facteurs déterminants de pauvreté le difficile accès à la terre, conséquence d’une imprécision des droits fonciers et de la structure de l’administration foncière. Le régime foncier et les droits de propriété sont jugés insuffisants pour favoriser l’investissement et l’amélioration de la productivité agricole. La rareté des titres est considérée comme une barrière à l’accès au crédit dans la mesure où les biens immobiliers constituent les principales garanties exigées par les banques. Le DSRP affiche des objectifs gouvernementaux ambitieux (définition de la politique foncière, modernisation des services fonciers, conception de modalités de gestion du domaine privé national par les collectivités,…) à mettre en œuvre dans le cadre d’un Programme National Foncier, selon une démarche concertée favorisant un débat avec toutes les parties impliquées. Mais c’est en 2005 que le gouvernement est emmené à faire une réforme en matière foncière par la naissance du Programme Nationale Foncier ou PNF, attachée au ministère de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche. Le PNF est chargé de régulariser tous les problèmes fonciers, y compris le problème de gestion foncière. Il est conçue pour : augmenter l’immatriculation foncière, sécuriser les propriétés foncières dans les 22 régions, améliorer l’efficacité de l’administration foncière et domaniale. Il continue ses perspectives dans le MAP. Le MAP, dans son engagement rural, a pris en considération la sécurisation foncière comme l’une des majeures préoccupations.
L’INSECURITE FONCIERE : un des obstacles au développement de Madagascar
L’histoire de la propriété foncière s’est débutée de la période royale et constitue la base du statut des terres. Le gouvernement actuel a identifié l’absence de droits de pleine propriété foncière. Actuellement, il y a une méfiance largement répandue envers le système d’enregistrement de la propriété foncière formelle. Bien que les pratiques informelles en matière foncière offre à l’utilisateur de la terre un degré relatif de sécurisation foncière locale, on rapporte que les conflits entre pratiques formelles et informelles augmentent. Cela contraigne l’investissement rural et les améliorations de l’utilisation de la terre et entrave l’extension des crédits basés sur le nantissement. L’économie rurale ne tourne non plus vers une économie de marché.
Historique de la propriété foncière et du statut des terres à Madagascar
Avant la colonisation
A Madagascar, l’histoire foncière est originale de la domanialité et l’héritage de la monarchie au XIXème siècle. Le principe de domanialité a dominé en matière foncière. Les grandes forêts et toutes les terres libres appartiennent à l’Etat. Les habitants continueront à disposer des parcelles sur lesquels ils ont bâti et celles qu’ils ont l’habitude de cultiver jusqu’à ce jour. De ce fait, la loi indique que toute propriété légalement constatée est inviolable. Le roi « Andriaponimerina » a dit que, concernant la forêt, les gents auront toute liberté pour faire prendre dans la forêt des matériaux dont ils auront besoin, mais il est néanmoins interdit d’incendier la forêt et d’en brûler les bois, si ce n’est pas pour fabriquer le charbon qui sert aux travaux de forge. Les gens possèdent donc un droit sur la forêt mais ce droit est conditionné. Cette possession de droit ne dirait qu’ils ont propriétaires de la forêt. Ce dernier appartient toujours à l’Etat .
Pendant la colonisation
A l’instar de la colonisation, l’histoire foncière est marquée par la domanialité et l’exclusion, la séparation du légal et de la légitime. La propriété foncière est l’une des grandes préoccupations des français lorsqu’ils se sont installés dans le territoire malgache. Ils ont fait connaissance à tous les citoyens malgaches que toutes les terres leur appartenaient. Ils on pris alors les terres des citoyens malgaches et surtout les terres fertiles. Toute la production à travers ces terres est destinée, la plupart, pour la France. La gestion foncière est entretenue par les français. De ce fait, les malgaches ont perdu presque tous ses droits sur les terres qu’ils ont occupaient antérieurement. Tous les colons, qui ont pris des terres, ont bénéficié des titres fonciers, c’est le cas contraire pour les citoyens malgaches. C’est ce qui explique le principe de l’exclusion et ce sont les malgaches qui sont victimes.
Un décret de 1935 portant la réglementation domaniale des terres en Afrique occidentale française ou AOF, a mentionné que toutes les terres vacantes et sans maître sont propriété de l’Etat. Ceci n’avait pas lieu d’être pris à Madagascar, mais la réglementation antérieure de la royauté instituant la domanialité fut interprétée dans un sens restrictif. Les français ont maintenu tous ces pouvoirs. Ils ont fait ce qu’ils voulaient faire en détruisant tout ce qui était établi par la société malgache. De ce fait, on peut dire que le statut des terres pendant la période de la colonisation peut se résumer par le fait que les français sont les propriétés des terres malgaches tout en excluant les citoyens malgaches dans cette affaire.
Les commandements dans l’Etat malgache étaient toujours sous l’emprise des autorités françaises. La conclusion s’explique par le fait du dit néocolonialisme. Autrement dit, l’indépendance proclamée du 1960 était une fausse indépendance, le pays n’avait pas encore soulevée totalement sa vraie souveraineté car les autorités malgaches n’ont pas encore appliquées leur propre pouvoir dans son territoire. L’état du droit foncier à Madagascar se fondait sur les textes définissant le domaine privé national ; des textes définissant le domaine publique ; les lois et règlements sur l’immatriculation et la conservation foncière. Le domaine publique est ainsi défini : « tous les biens meubles et immeubles qui servent à l’usage, à la jouissance ou à la protection de tous et ne sont pas susceptibles de propriété privée… ». Il peut être classé en trois catégories : le domaine publique naturel comme l’œuvre de la nature ; le domaine publique artificiel comme les routes ; le domaine publique légale comprenant les biens classés par la loi. Le domaine privé national est constitué de tous les biens gérés par l’Etat et susceptibles d’appropriation privée. La règle de la domanialité stipule que l’Etat est présumé propriétaire de tous les terrains non immatriculés. Les tentatives de la première république de faire immatriculer les possessions coutumières se sont soldées par un échec. Ces biens du domaine privé national peuvent être cédés par l’Etat à titre onéreux ou gratuit sur la base du respect de certaines conditions. Les populations peuvent demander l’immatriculation individuelle de terres sous conditions de faire constater la mise en valeur préalable. Ces biens peuvent être également affectés à des départements ministériels, mis à disposition d’association ou de société d’intérêt social, culturel ou scientifique. Ce qui est légal n’est plus légitime, et ce qui est légitime n’est plus légal. C’est la base de l’opposition à l’Etat malgache. Il apparaît au niveau des communautés rurales de base la permanence d’un rêve d’un Etat de droit qui, à tous les niveaux et d’abord à celui des communautés rurales, réconcilierait le légal et le légitime.
L’Etat et les populations fonctionnent sur deux logiques différentes qui cohabitent et ne rencontrent pas. L’Etat malgache conserve aux yeux des populations et surtout des populations rurales un caractère foncièrement répressif, centraliseur. Son mode de fonctionnement habituel est celui de l’exclusion des communautés et des populations de la gestion des ressources. Les agents de l’administration partagent une vision commune des populations : les populations rurales n’ont aucune capacité de gestion des ressources et sont les principaux agents de la destruction des milieux naturels. Malgré la domination effective des règlementations et des institutions officielles et légales, les logiques, les pratiques et les institutions locales ou même coutumières continuent de prédominer et jouissent d’une certaine légitimité sociale. On se retrouve dans une situation paradoxale où la légalité des institutions et des règlementations officielles et légales n’est pas légitime, tandis que la légitimité des logiques et des pratiques locales n’est pas légalisée. En un siècle, l’Etat n’a pas réussi à éliminer les droits fonciers locaux. La domanialité a enlevé toute légalité à la gestion coutumière des terres par les communautés rurales et a réduit sensiblement la légitimité des structures sociales coutumières.
Puisque seulement 10% des terres ont été immatriculées durant un siècle, l’organisation et la gestion foncière communautaires coutumières restent dominantes. C’est pour cette raison que le gouvernement actuel a pris l’initiative de reformer la gestion foncière dans le cadre de la PNF. La présente loi régissant les statuts des terres constitue seulement un cadrage pour définir les différents statuts des terres qui puissent exister à Madagascar. Ces statuts concernent :
• Les terres dépendant des domaines de l’Etat, des collectivités décentralisées et des autres personnes morales de droit public.
• Les terrains des personnes privées.
• Les terrains constitutifs d’aires soumises à un régime juridique de protection spécifiques .
L’innovation majeure apportée par ce texte de cadrage réside dans la reconnaissance comme droit de propriété les occupations pérennes exercées par les populations sur les terres non encore cadastrées ni immatriculées et présumées appartenir à l’Etat dans la législation antérieur. De ce fait, le gouvernement essaye d’abandonner le principe de domanialité et mettre en vigueur le principe de propriété. Cette reforme vise à rendre formelles les propriétés informelles.
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Table des matières
INTRODUCTION
PARTIE I : L’INSECURITE FONCIERE : un des obstacles au développement de Madagascar
Chapitre I : Historique de la propriété foncière et du statut des terres à Madagascar
Section 1 :Avant la colonisation
Section 2 :Pendant la colonisation
Section 3 : Après la colonisation
Chapitre II : Constat sur la gestion foncière
Section 1 : Transition foncière et recours à l’Etat
Section 2 : Faible capacité de délivrance de titres et Rareté de l’enregistrement des mutations
Section 3 : Coûts élevés des opérations cadastrales et Paralysie du service public
Section 4 : Panne du dispositif actuel
Chapitre III : Causes de ces constats
Section 1 : L’ignorance de la loi par les usages
Section 2 : La longue durée, la complicité et le coût élevé de la procédure d’immatriculation foncière
Section 3 : Les services fonciers : démunis et saturés
Section 4 : Une explication de fond : la centralisation du système domanial et foncier
Chapitre IV : Les conséquences de la mauvaise gestion foncière sur les plans économique et social
Section 1 : Insécurité foncière généralisée
Section 2 : Développement des conflits fonciers
Section 3 : Corruption
Section 4 : Réticences à l’investissement
Section 4 : Blocage de la décentralisation
PARTIE II : LES GRANDS POINTS DE LA POLITIQUE FONCIERE DANS LE CADRE DE MAP
Chapitre V : Objectif de la politique foncière
Chapitre VI : Les grandes orientations et les axes stratégiques
Section 1 :La restructuration, la modernisation et l’informatisation des conservations foncières et topographiques
Section 2 : L’amélioration et la décentralisation de la gestion foncière
Section 3 : La rénovation de la réglementation foncière et domaniale
Section 4 : Un programme national de formation aux métiers du foncier
Chapitre VII : Les fonctions actuelles aux fonctions de demain des services fonciers
Section 1 : Fonctions de conservation de la propriété
Section 2 : Fonction de gestion des affaires domaniales et de la propriété foncière
Section 3 : Fonctions cadastrales et de travaux topographiques
PARTIE III : LA DECENTRALISATION DE LA GESTION FONCIERE PAR LES GUICHETS FONCIERS
Chapitre VIII : Concept de la décentralisation
Section 1 : Définition et objectif
Section 2 : Condition d’efficacité d’une décentralisation
Chapitre IX : Concept de guichet foncier
Section 1 : Définition
Section 2 : Les différents types de guichets fonciers
Section 3 : Les trois phases de constitution d’un dispositif de Gestion foncière décentralisée
Chapitre X : Evaluation financière des coûts de fonctionnement des différents types de guichets fonciers
Section 1 : Coûts prévisionnels du guichet foncier « standard »
Section 2 : Coûts prévisionnels du dispositif « Centre d’Informations Foncières + 10 guichets fonciers « papiers » »
Section 3 : Coûts prévisionnels du guichet foncier « mobile »
Section 4 : Récapitulatif des coûts d’investissement et de fonctionnement des 3 types de guichets fonciers
Chapitre XI : Analyse de la décentralisation de la gestion foncière
Section 1 : Avantage
Section 2 : Problèmes et recommandations
CONCLUSION
Bibliographie
Liste des abréviations
ANNEXES
