L’évolution en aménagement et son impact sur les communes rurales

 L’évolution en aménagement et son impact sur les communes rurales

Une prise en compte lente des territoires ruraux 

Le droit de l’urbanisme représente l’instrument juridique au service des politiques d’urbanisme préalablement définies, mais toujours dans le but de favoriser la protection, la création et la réglementation des constructions. L’histoire de l’urbanisme montre que les outils de planification se sont révélés particulièrement inadaptés à l’espace rural. L’un des premiers principes d’urbanisme fut l’hygiénisme avec la prise en compte de l’hygiène en ville (tout à l’égout, réglementation sur les ordures…).

Un événement va précipiter les choses en matière d’urbanisme, c’est la guerre de 1914-1918, qui entraine de nombreuses destructions dans le nord-est de la France. Dès 1919, le législateur vote une loi organisant la reconstruction mais on ne se soucie que des villes et peu des campagnes. On va alors confier pour la première fois aux maires la responsabilité d’organiser l’urbanisation de leur ville. Mais suite à la seconde guerre mondiale, l’Etat devient en charge de la responsabilité de la reconstruction et va mettre en place deux niveaux de planification : le plan d’urbanisme directeur et le plan d’urbanisme de secteur qui ne considèrent pas les communes rurales.

Mais la loi fondamentale du droit de l’urbanisme est la loi d’orientation foncière (LOF) de 1967. Le plan d’urbanisme directeur est ainsi substitué par le Schéma Directeur d’Aménagement d’Urbanisme (SDAU) et le Plan d’Occupation des Sols (POS) remplace le plan d’urbanisme de secteur. C’est cette loi qui, jusqu’en 2000, trace les axes du code de l’urbanisme qui repose sur 3 principes : on urbanise sur la base d’une planification rigide, contraignante, rigoureuse et précise ; l’urbanisation couvre l’ensemble du territoire français ; une volonté de conquête des espaces vierges s’instaure. La loi LOF ne se préoccupe pas des communes rurales et a tendance à participer à leur démantèlement.

La loi SRU (solidarité et renouvellement urbain) du 13 décembre 2000 met en place la notion de développement durable et la protection des espaces naturels et ruraux. Le POS devient le Plan Local d’urbaniste (PLU) et le SDAU devient le Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT). Cette loi SRU définit également une nouvelle Carte communale pour les petites communes qui ne souhaitent pas se doter d’un PLU. Elles vont ainsi pouvoir clarifier leur situation et leur évolution en matière d’urbanisme. Nous reviendrons plus en détails sur ces outils qui sont à disposition des aménageurs dans le contexte actuel. D’ailleurs qui sont aujourd’hui les aménageurs ?

La décentralisation : une professionnalisation du maire qui devient aménageur 

Depuis 1943, et malgré la procédure de la LOF en 1967, l’Etat est le gestionnaire de l’urbanisme en France et donc des autorisations et des opérations liées à ce domaine. On a un Etat aménageur gouvernant par le biais de ses services déconcentrés, comme les Directions Départementales de l’Equipement, auxquels il a délégué sa compétence en matière d’aménagement du territoire. Le 2 mars 1982 est adoptée la loi « relative aux droits et aux libertés des communes, des départements et des régions » dite « loi de décentralisation » qui entraine de nouvelles relations entre L’Etat et les communes, les départements et les régions qui deviennent par ailleurs des collectivités territoriales. Cette loi et celles de 1983 et 1985 la complétant ont induit d’énormes changements en matière d’urbanisme et surtout du statut d’aménageur.

Effectivement, il y a eu un transfert de nombreuses compétences de l’Etat aux communes, et notamment celles relevant du domaine de l’aménagement du territoire. En revanche, la structure administrative reste inchangée. Dès lors, toute demande en matière d’urbanisme (notamment les permis de construire) doit être adressée systématiquement au maire de la commune. Mais ces compétences d’urbanisme ne sont transférées qu’aux communes dotées d’un plan d’occupation des sols POS. Dans celles qui ne possèdent pas de POS, ou d’un document en tenant lieu, est édicté le principe de la « constructibilité limitée » : en dehors des parties urbanisées de la commune, toute construction devient interdite, sauf exception bien précise. De plus, il y a un contrôle de la légalité des décisions urbanistiques, conformément aux principes posés par la loi de 1982 : toute décision d’une autorité décentralisée n’entre en vigueur, sauf exception, qu’après exécution complète des formalités de publicité réglementaires et transmission au représentant de l’Etat dans le département, c’est-à-dire le préfet. Il peut s’agir également dans certains cas du contrôle du contenu même des documents d’urbanisme.

Le principe de « constructibilité limité » dans les communes dépourvues de POS a rendu inconstructible quasiment 70% du territoire national. En effet, le caractère long et coûteux de la procédure d’élaboration du POS est en décalage avec une gestion raisonnable d’une commune rurale selon Didier Boutet (maître de conférences dans le droit public). Avant de planifier, une commune rurale doit avant tout garantir le maintien de sa population et de ses services publics. C’est pour ces raisons que, lors de la décentralisation et du transfert de compétences à tous les maires, qu’elles que soient les caractéristiques (géographiques, démographiques, économiques…) de leurs communes, le milieu rural a été désemparé. Ce sont les maires les plus actifs, ceux des grandes villes, disposant de leurs propres services, de la proximité de l’Etat, qui ont pu au mieux profiter de cette décentralisation, même si certains ne maîtrisaient pas parfaitement le domaine de l’urbanisme.

Les communes rurales n’ont que le choix soit de solliciter les services de l’équipement (DDE), soit de rémunérer un cabinet d’architecte, d’urbanisme, d’aménageurs privés ou une société d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) qui s’est réorientée vers le conseil aux petites communes rurales.

D’après l’ouvrage L’Aménageur face à la crise de la ville, les transformations les plus considérables pour l’aménageur sont liées à la décentralisation. Celle-ci a donné plus d’autonomie aux collectivités territoriales et entraine une concurrence accrue entre les différentes strates administratives. Les systèmes de contrôle instaurés par la décentralisation se révèlent, à l’usage fort incertain. Les communes doivent rendre des comptes à des contrôleurs avec lesquels la négociation est limitée. Ce développement aboutit à ce que les communes demandent plus de comptes à leurs prestataires et des cahiers des charges très précis sont mis en place. On veille point par point à leur respect, ce qui complique considérablement les choses. Les communes le pouvant s’efforcent de développer leurs propres services (exemple : Société d’économie mixte), leur capacité d’expertise et de gestion urbanistique. Ainsi, on voit apparaître une génération d’adjoints très professionnels et exerçant leurs mandats à temps pratiquement plein dans les grandes municipalités.

La décentralisation a donc fait évoluer le statut du maire qui est dorénavant aménageur, mais en ajoutant cette compétence aux maires, elle a entrainé une professionnalisation de la fonction. Toutefois, cette dernière reste limitée dans le milieu urbain, et s’avère très délicate dans le domaine rural. A fortiori, au 1er janvier 2009, la moitié des 36 000 communes françaises compte moins de 430 habitants, et une sur trois moins de 250. C’est dire si la question des petites communes (majoritairement rurales) est centrale.

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Table des matières

Introduction
I. Etat des lieux
1) Démarche méthodologique pour les recherches théoriques
2) Définition des mots-clefs du sujet et du type de commune étudiée
3) L’évolution en aménagement et son impact sur les communes rurales
Une prise en compte lente des territoires ruraux
La décentralisation : une professionnalisation du maire qui devient aménageur
4) Des difficultés éprouvées par les communes rurales en matière d’aménagement
Les communes rurales manquent de moyens propres pour répondre à cette
professionnalisation du maire
Le PLU et le Scot des outils peu adaptés aux réalités des communes rurales
Une inflation normative
Une prise en compte de l’inflation normative par le gouvernement
Les moyens à disposition des communes rurales s’avèrent peu nombreux
5) Définition de la problématique et des hypothèses
II. Analyse des hypothèses
1) Méthodologie choisie : l’entretien semi-directif
Statut de l’entretien
Type d’entretien
Prise de contact
Le guide d’entretien
Conduite de l’entretien
Analyse de l’entretien
Bilan personnel sur l’entretien semi-directif
2) Présentation des communes et des organismes étudiés
La Guerche et Bossée
Présentation des organismes (ADAC, DDT, STAP)
3) Des projets d’aménagement de plus en plus complexes à mener
L’aménagement une discipline évolutive
Des communes rurales contraintes
4) Un processus innovant et expérimental
Un processus d’accompagnement
Un processus partenarial
Un processus généralisable
Conclusion
Bibliographie
Infographie
Annexe 1 : Guide d’entretien semi-directif PFE
Annexe 2 : Carte de localisation de la Guerche et de Bossée

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