Les ressources financières de l’Etat malagasy

INTRODUCTION

  Le dernier rapport sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) montre que Madagascar n’atteindra pas la majorité des cibles des OMD en 2015 en dépit des efforts qu’il a déjà accomplis pour y parvenir. Si certains PED ont bien progressé vers cet objectif, l’Afrique subsaharienne a peu de chances d’y arriver si les tendances actuelles se maintiennent. Madagascar étant inclus, présente encore une mauvaise situation socio- économique dont : la pauvreté (151ème rang parmi 186 pays selon la Banque Mondiale en 2013), une crise politique qui ne cesse de revenir à chaque fois que le pays se dresse vers une relance économique, l’insécurité comme frein aux investissements, l’explosion du secteur informel, l’endettement accru, le taux d’inflation qui n’est pas prêt de diminuer, la dépréciation de l’Ariary, la mauvaise qualité des services publics, la corruption se présentant comme l’ennemi de la bonne gouvernance,…et bien d’autres encore expliquant le faible taux de croissance et qui par conséquent affectent le processus de développement du pays. Dans ce contexte, le défi considérable des autorités, pour le long terme, est de sortir le pays du cercle vicieux dans lequel il semble s’être bloqué. Les services publics ne répondent plus aux attentes des citoyens qui, en retour, ne cherchent plus à remplir leurs devoirs, comme celui de payer l’impôt.Etant donné cette perte de confiance en la performance des services publics, la majorité des citoyens Malgaches ont appris à vivre en l’absence de l’Etat. Pour ceux-ci, rien ou peu n’est attendu du pouvoir public et de ce fait le rôle participatif des citoyens dans la gestion des affaires publiques est découragé. De son côté, le Gouvernement n’est plus en mesure de fournir des biens et services publics de base, si bien que les stocks d’infrastructures et de capital humain sont en chute libre. La capacité financière de l’Etat malgache se trouve forte réduite, ce qui l’empêche de jouer son rôle dans l’économie. Ses recettes sont minimales et ne sont pas compensées par des financements internes ou externes. Depuis le début de la crise politique de 2009, la disponibilité financière de l’Etat a diminué à travers la baisse des recettes fiscales et le retrait partiel de l’aide. Les impacts dans les finances publiques ont été très vite aperçus. De plus, les appuis budgétaires venant des bailleurs ont fortement diminué se limitant qu’à des cas extrêmement urgents tels que les catastrophes naturelles ou des fonds octroyés pour réduire le taux de mortalité infantile  ou la malnutrition. Le bien-être de la population malgache n’est plus assuré et le « mal d’Etat » se fait ressentir de plus en plus. Pour qu’un Etat fonctionne, il lui faut de bonnes institutions et des dirigeants de qualité. Madagascar s’est engagé depuis deux décennies dans des réformes de la gestion publique notamment les réformes administratives et les réformes budgétaires. On invoque surtout la participation des citoyens dans le développement local et le mot d’ordre est actuellement « la gestion axée sur les résultats ». Il y a eu abandon du budget des moyens au profit du budget programme afin d’apporter plus de clarté et de transparence dans la gestion publique. Malgré ses efforts, l’Etat malgache est encore jugé inefficace puisque le bilan du plan semble avoir été positif en ce qui concerne les changements institutionnels visés mais son impact sur l’efficacité et le rendement de la fonction publique montre que les progrès réalisés n’ont pas été à la hauteur des attentes. Les dépenses d’investissement constituées par l’acquisition des immobilisations de l’Etat (construction de routes, bâtiment des ministères, écoles publiques,hôpitaux…) se dégradent incontestablement. Il est donc évident que les activités économiques dans le pays n’entrent pas encore dans une phase d’expansion. Faute de moyens disponibles, l’Etat est incapable de satisfaire les besoins de la population. C’est justement l’objet de notre étude en posant la question : « Pourquoi les ressources de l’Etat malgache ne lui permettent pas de mener à bien ses actions en matière de développement ? ».

La synthèse de Musgrave sur la conception de l’Etat moderne :

  John Maynard Keynes a montré que le marché n’était pas capable d’aboutir spontanément au plein emploi. L’intervention de l’Etat est donc nécessaire. Il doit gonfler la demande effective pour relancer la production et l’emploi. Malgré le débat entre les partisans du libéralisme et ceux de l’interventionnisme, Musgrave (1910-2007) a fait la synthèse entre la théorie néo-classique et la théorie keynésienne. Il considère que l’action du pouvoir public peut être appréhendée à travers trois fonctions principales : une fonction d’allocation, de redistribution et de stabilisation (ou de régulation).
-Par la fonction d’allocation des ressources, cinq raisons principales amènent l’Etat à intervenir : la définition des règles et des droits permettant le fonctionnement des marchés,l’existence d’un rendement croissant aboutissant à l’émergence du monopole naturel, lorsque le marché s’avère incapable de satisfaire certains besoins (production de biens et services collectifs), la multiplication des effets externes liés aux activités des particuliers (ménages, entreprises), la régulation du marché des biens tutélaires c’est-à-dire les biens que le marché produit en quantité suffisante pour satisfaire les besoins des agents, mais pour lesquels l’autorité publique considère qu’il faut intervenir dans la consommation des agents pour qu’ils consomment plus (l’hygiène) ou moins (tabac et alcool). L’État affecte donc des moyens à la prise en charge de certaines productions non marchandes : éducation, infrastructures publiques, services publics divers…que le marché ne peut pas fournir ou mal fournir.
– Par la fonction de redistribution, il est plutôt question de justice sociale. Par nature, le libéralisme et l’économie de marché créent des inégalités dans la société. L’Etat est amené à réduire ces inégalités en redistribuant une partie de la richesse nationale créée. Ainsi l’Etat semble plus que jamais responsable de la gestion du risque et de la solidarité sociale. Il est considéré comme le garant de la redistribution par l’impôt et les revenus de transferts, et on attend de lui qu’il permette à tous d’accéder à des services collectifs de qualité. Lorsque se multiplient les phénomènes d’exclusion, de grande pauvreté, c’est son intervention que l’on sollicite. Le principe de la justice redistributive se substitue alors à celui de la justice commutative.
– Par la fonction de régulation, l’Etat doit réguler l’économie afin d’atteindre dans la mesure du possible, le carré magique de Kaldor : absence de chômage, absence d’inflation, forte croissance de la production et équilibre extérieur. Il s’agit du principe de la régulation conjoncturelle prônée par les Keynésiens, telle qu’elle a été mise en place durant les années 60 au travers des politiques de Stop & Go avec des instruments convenables tels que la politique budgétaire et monétaire. La mission de l’Etat est de limiter les fluctuations économiques en agissant sur les variables macroéconomiques. Une politique économique bien menée débouche toujours sur la croissance, on vise à atteindre le plein emploi sans provoquer ni inflation ni déficit extérieur.

Les finances publiques dans le courant classique :

  Cette conception est associée à l’Etat gendarme du 19ème siècle. L’idée prédominante était que l’Etat doit limiter son activité au strict minimum en évitant d’intervenir dans le domaine économique et social qui doit être laissé entièrement à l’initiative privée. Il ne devait assurer que les fonctions indispensables à sa survie et mettre en place la formule des physiocrates : « laissez faire, laissez passer, car le monde va de lui-même ». L’Etat libéral se limite à l’exercice des fonctions régaliennes : la conduite des relations internationales par le canal de la diplomatie ou par le biais des armées, la construction des infrastructures indispensables (routes, chemins de fer, ports,…), le respect de la propriété privée et de la concurrence, le maintien de la sécurité intérieure par la police et la justice.De ce fait, le budget de l’Etat se trouve par la suite très réduit en se limitant uniquement aux dépenses de fonctionnement. Par définition, le budget est « l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat ou d’autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles ». L’Etat doit calculer les dépenses à couvrir et prévoir les ressources nécessaires, en effectuant des prélèvements sur les biens des particuliers. La neutralité des FP par rapport à l’économie a marqué cette conception libérale.L’équilibre budgétaire était considéré comme un dogme (pas de déficit ni d’excédent budgétaire) vu que les dépenses ne concernent que des dépenses de fonctionnement c’est-à- dire des dépenses non productives. Etant donné que les charges sont réduites au strict nécessaire, les ressources sont également limitées aux recettes fiscales et le recours à l’endettement a été jugé immoral. Le budget n’investit pas, l’Etat ne fait que consommer en ne dépassant pas le montant des recettes perçues à son profit. Mais cette vision classique de l’Etat gendarme posait beaucoup d’imperfections d’où le basculement vers une nouvelle conception de la puissance publique en donnant plus d’ampleur à l’interventionnisme. Parallèlement à cela, les FP modernes ont été le fruit de ce changement.

Les finances publiques modernes :

  Applicables jusqu’à aujourd’hui, les FP modernes se caractérisent par l’abandon des grands principes classiques : la neutralité du budget, le caractère improductif des dépenses et le respect de l’équilibre budgétaire. Elles découlent de la conception keynésienne du rôle de l’Etat. Keynes critiquait les libéraux en expliquant l’incapacité du marché à établir un véritable équilibre économique puisque l’offre ne crée pas sa propre demande d’où un risque de surproduction. De plus, les inégalités ainsi que les injustices sociales se sont accentuées. Tout cela justifiait la nécessité d’une intervention de l’Etat dans l’économie et la société. Par conséquent, les relations entre le budget et l’économie sont devenues de plus en plus étroites c’est pourquoi on peut dire que les FP peuvent faire parties de la science économique. L’Etat providence corrige le dysfonctionnement du marché par le biais d’une politique économique conjoncturelle ou structurelle. Lorsqu’une économie se trouve dans un équilibre de sous-emploi, il appartient à l’Etat de stimuler la demande grâce à des instruments tels que la politique monétaire ou aussi par son initiative d’augmenter les dépenses publiques. S’agissant de ces dernières, Keynes stipulait que le déséquilibre budgétaire permet de retrouver d’autres équilibres économiques et de supprimer les phénomènes tels que l’inflation ou le chômage. Le déficit budgétaire est donc encouragé dans les FP modernes. Concernant le budget de l’Etat, les ressources du pouvoir public ne sont plus limitées aux impôts collectés puisque le recours à l’emprunt extérieur est sollicité grâce à une forte coopération avec les organisations internationales. Cette restructuration des FP a aussi été marquée par la création des Lois de Finances (LF) à partir de 1959. Les LF déterminent pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte compte tenu des contraintes d’ordre socio-économique. En réalité,le budget constitue la partie la plus importante de la LF car si le premier est un acte de prévision, la seconde est un acte d’autorisation du budget.A partir de cette période, le processus d’établissement du budget diffère de celui de l’époque classique qui préconisait que les dépenses effectuées doivent correspondre exactement au montant des recettes de l’Etat. En effet, depuis les FP modernes, on a pu apercevoir que le montant des dépenses publiques (surtout dans le domaine économique et social) du gouvernement n’a cessé d’augmenter en ne tenant plus compte des recettes et dons inscrits dans leur budget. Ce mécanisme résulte du fait que l’Etat, au cours d’une année, fixe des objectifs tels que la croissance économique dans tous les secteurs d’activités. La conquête de ces objectifs se traduira par la réalisation de divers programmes de développement. Les prévisions des dépenses passent en premier lieu puisque le budget de l’année suivante est préparé dès le mois de février de l’année en cours (comme celui de Madagascar). Les ministères dépensiers évaluent leurs besoins non seulement en matière de fonctionnement mais aussi dans l’investissement qu’ils désirent effectuer l’année suivante (construction d’écoles, barrages, réhabilitation des routes, hôpitaux, formation des fonctionnaires,…). C’est seulement après que l’on procèdera à une prévision des recettes indépendamment des dépenses prévues. En générale, après la confrontation du montant des recettes (et dons) avec celui des dépenses totales (courantes et en capital), le budget de l’Etat affiche souvent un déficit puisque les missions de l’Etat sont nombreuses alors que ses moyens sont limités. Mais cette situation ne pose point problème dans les FP modernes vu qu’on peut financer ce déficit par l’emprunt.

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Table des matières

Partie I : Concept théorique sur les rôles de l’Etat et les ressources financières à sa disposition
Chapitre 1 : Les rôles de l’Etat
Section 1 : Définition et évolution historique du rôle de l’Etat
Section 2 : Rapport entre rôle de l’Etat et finances publiques
Section 3 : Les dépenses publiques
Chapitre 2 : Les ressources financières de l’Etat malagasy
Section 1 : Les ressources internes
Section 2 : Les ressources externes
Partie II : Bilan et perspectives sur les ressources de l’Etat central
Chapitre 3 : Analyse du non couverture des dépenses par les ressources
Section 1 : La situation socio-économique de Madagascar
Section 2 : Les causes institutionnelles
Chapitre 4 : Proposition de solutions
Section 1 : Amélioration du contexte socio-économique du pays
Section 2 : Renforcement de la capacité des administrations fiscales et douanières
Section 3 : Bonne gestion des dépenses publiques
Section 4 : Autres recommandations

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