Les politiques publiques en matière d’habitat : l’évolution des outils règlementaires et des procedures

Les politiques publiques en matière d’habitat : l’évolution des outils  règlementaire en faveur de la mixité sociale 

Faire face à l’urgence, les politiques publiques en matière d’habitat de 1945 à 1970 entre continuité et rupture 

Au lendemain de la guerre les pouvoirs publics doivent faire face à la crise du logement due à une insuffisance et une inadaptation de l’offre face à la demande grandissante et à la vétusté des logements existants. Comme le décrit l’article de Gilbert Mathieu « Le logement, notre honte », paru dans le monde en 1958 les différents problèmes qui existent autour de la question du logement sont au cœur des politiques publiques avec une première analyse issue du courant hygiéniste du 19ème siècle qui considère « les taudis comme la cause de tous les fléaux sociaux», et une seconde qui montre le handicap important que représente les logements insalubres dans la productivité des travailleurs. En effet, le mal logement a rendu difficile, semble-t-il la reprise économique de l’après guerre et le besoins en logements ne fait que s’accroitre pour arriver dans les années 50 à 320 000 logements par an d’après le commissariat général au Plan. Or, la construction de logements en quantité à un coût faible nécessite le développement de l’industrie à grande échelle et le passage de l’artisanat à l’industrialisation, la préfabrication et la standardisation.

Cette période est donc particulièrement marquée par la construction des grands ensembles, pouvant répondre à deux exigences : la construction de logements en masse et la rationalisation de l’industrie du bâtiment. Nous développerons ce point dans la partie suivante. Afin de relancer une économie fortement ralentie pendant la seconde guerre mondiale, l’Etat intervient et devient l’acteur principal à l’effort de construction sous différentes formes.

Tout d’abord, il promulgue des lois et met en place des réformes impliquant les différents acteurs telles que :
♦ La loi du 01 septembre 1948 sur la régulation des loyers et l’amélioration du patrimoine
♦ La réforme de 1960 sur le système des HLM qui permet de répondre aux besoins quantitatifs en logements

Ensuite, il met en œuvre différents systèmes de financement qui évoluent avec la législation. Il vote par exemple la loi du 03 septembre 1947 sur le financement des nouveaux HLM, qui permet d’instaurer un régime de prêts directs du Trésor de 2% sur 75 ans. Cette mesure encourage l’augmentation de la surface des logements qui passe pour un 3 pièces de 45 à 57 mètres carré, et rend obligatoire l’équipement des logements en salle d’eau notamment. Or, on remarque que les crédits ouverts au titre des prêts à taux réduits sont très insuffisants, n’entraînant la construction que de 30 000 logements par les organismes HBM. L’Etat renforce donc son action dès les années 50 avec par exemple le Plan Courant qui met en place les LOGECOs en 1953. Cette loi encourage la construction à travers une forte aide à la pierre, des financements divers et le drainage d’épargnes privées (prime et prêt du Crédit Foncier, 1% logement). Pour finir, les pouvoirs publics mettent petit à petit en place une planification et se dotent d’outils adaptés permettant un développement stratégique de l’urbanisation. En effet, avec le développement des grands ensembles, les premières contradictions apparaissent, et le développement trop systématique des barres et tours en périphérie des agglomérations commence à soulever des interrogations quant à l’absence d’équipement de proximité. Ainsi, le 7 aout 1957 l’Etat crée les Zones d’Urbanisation Prioritaire permettant la programmation simultanée des logements et des équipements. Avec ce type de procédure les communes acquièrent de nouvelles compétences en prenant en charge la voirie, l’assainissement et les équipements et bénéficient d’aides de la part de l’Etat sous forme de subventions. Parallèlement à cette mesure, sont lancés des programmes de rénovation urbaine permettant d’adapter les quartiers d’habitat sociaux aux nouvelles conditions de vie et au développement de la voiture. Il s’agit de rendre pérenne des logements construits dans l’urgence en offrant aux populations les conditions de leur maintien .

Les années 1970, vers un désengagement progressif de l’Etat 

Dans les années 70 le manque de logements se fait toujours sentir, et le rapport Consigny met en évidence plusieurs carences et dénonce l’éparpillement des dépenses en matière de logement en préconisant de cibler les besoins. En effet, un trop grand nombre d’HLM loge des classes moyennes et les ménages les plus défavorisés s’en trouvent encore exclus. De plus, une grande part de la population est exclue des aides à la personne censées les rendre solvable . Pour finir l’aide à la pierre est indifférente aux évolutions de revenus des populations HLM, et prend en compte la spécificité des populations qui y vivent.

Dans ce contexte de pénurie de logements la réforme du 3 janvier 1977 marque un tournant, avec une libéralisation importante du marché au logement. Tentant de répondre aux besoins de tous, elle vise à rendre solvables les ménages les plus défavorisés en créant de nouveaux modes de financement (PAP, Prêt pour l’Accession à la Propriété, PLA, Prêt Locatif Aidé, PALULOS, Prime à l’Amélioration des Logements à Usage Locatifs) , afin de :
♦ « assurer une plus grande liberté de choix entre les différents statuts et les différentes catégories de logements
♦ Réduire les inégalités de devant le logement social
♦ Développer l’accession à la propriété
♦ Améliorer la qualité des logements neufs
♦ Réhabiliter l’habitat ancien ».

Avec cette réforme, la priorité est donnée à l’accession à la propriété mais l’aide à la pierre disparait en partie au profit de l’aide à la personne avec les APL. Cette nouvelle démarche permet une régulation sociale indispensable dans le cas du désengagement de l’Etat pour corriger les effets du marché. Elle permet aussi de moduler l’effort des ménages. Or, l’effort public en faveur du logement a diminué et les aides se sont concentrées sur le parc existant et non plus sur les logements en construction. On peut ajouter à cela la diminution de l’aide à la personne et simultanément l’augmentation des aides fiscales (allègement d’impôts). Les APL possèdent donc l’avantage de s’adapter aux évolutions de revenues, c’est un « amortisseur vis-à-vis des aléas de la conjoncture économique et des accidents de la vie ». . Elles présentent tout de même des inconvénients en pesant de façon cyclique sur le budget du financeur et en encourageant l’inflation des loyers dans le secteur privé.

Quant à l’aide à la pierre, force est de constater que si elle cible vise un part de la population trop large elle peut être coûteuse et donne lieu à « des rentes de situation illimitée » . Par contre, si elle est trop étroite, elle a pour effet de segmenter l’offre de logement et risque de créer des ghettos. Cette aide présente tout de même l’avantage d’agir directement sur l’offre de logements abordables, en proposant des solutions à des populations spécifiques exclues du marché existant.

La finalité de toutes ces aides est évidemment de rendre solvable l’ensemble des ménages et en particulier les ménages en difficulté. On peut tout de même différencier le locatif et la propriété. En effet, dans le cas du locatif, l’aide à a pierre permet d’abaisser le montant des loyers des logements mis à disposition par les bailleurs, alors que l’aide à la personne a tendance à augmenter les loyers des logements accessibles aux locataires. On constate donc un écart évidant entre loyers et aides et l’objectif de « solvabilisation » pour tous les types de ménages semble difficile à atteindre par le seul biais d’aides. Cette réforme semble avoir eu comme conséquence la diminution des systèmes d’épargne et le recours systématique à un financement bancaire . On peut tout de même noter que l’impact de ces aides reste encore difficile à évaluer tant leur multiplication a rendu la situation difficilement lisible. Pourtant elles ont le mérite de favoriser a mixité sociale à l’échelle d’une ville, en permettant à des ménages d’accéder à des logements dans lesquels ils n’auraient pu vivre sans aides financières supplémentaires.

Les années 1980, la décentralisation de l’Etat français

Malgré les efforts engagés dans les années précédentes, dès les années 1980, les pouvoirs publics sont confrontés à un ralentissement de la croissance économique, une augmentation des taux d’intérêt et une stagnation du pouvoir d’achat des ménages. Dans ce contexte difficile, des mesures de régulation des rapports entre propriétaires et locataires sont prises. La loi Quilliot du 22 juin 1982, reconnaît ainsi pour la première fois le droit à l’habitat et reconnaît le statut des locataires et leurs droits face aux propriétaires. Avec la décentralisation de 1982, les politiques interventionnistes d’aménagement de l’Etat sont de moins en moins financées. La diminution des politiques publiques a encouragé la construction périurbaine, dans des zones où la construction est moins chère, avec comme conséquences une métropolisation de plus en plus marquée, une concentration des emplois sur un petit nombre de territoires, des difficultés supplémentaires dans les communes périurbaines pas toujours préparées à accueillir autant de ménages en même temps. Les communes se voient aussi confier de nouvelles compétences en matière d’urbanisme, avec l’élaboration des PLH. Ce transfert de compétences à l’échelle locale n’est pourtant pas sans difficulté et présente des contradictions entre la volonté de l’Etat et la réalité plus locale. La création du PLH permet de mettre en œuvre un outil de décentralisation supplémentaire. Il offre aux communes la possibilité de définir les orientations et les objectifs de leurs urbanisations. Cet outil donne un moyen supplémentaire de décider de la manière dont ils mettront en œuvre la mixité sociale à l’échelle d’une ville tout en se concentrant sur des zones problématiques. Or, il semble difficile pour l’Etat de vérifier son suivi et d’en évaluer la bonne application.

Cette même année, le rapport Dubedout propose de dépasser les politiques sectorielles et de favoriser la concentration de l’action publique sur les quartiers d’habitat social. En effet, les assises pour l’avenir des quartiers d’habitat social, organisées par le Ministère de l’Equipement et du Logement et UNFOHLM (Union Nationale des Organismes HLM), ainsi que le rapport susmentionné, notent que les dégradations physiques et sociales de ces logements sont dues non seulement à la conception initiale, mais aussi au processus de peuplement et au contexte économique de l’époque. Faisant échos aux propositions du rapport Dubedout, le rapport Lévy en 1988, fait le bilan des opérations de démarche de développement social des quartiers. Lévy montre ainsi que ces quartiers plus que d’autres ont été un terrain propice au développement de nombreuses innovations :
♦ installation d’antennes HLM,
♦ création de régies de quartier,
♦ participation des habitants aux projets de réhabilitation,
♦ diversification de l’offre de logement
♦ expérimentation de fonds locaux d’impayés de loyer .

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Table des matières

Introduction
Partie 1 Les politiques publiques en matière d’habitat : l’évolution des outils règlementaires et des procedures
1. Les politiques publiques en matière d’habitat : l’évolution des outils règlementaire en faveur de la mixité sociale
11. Faire face à l’urgence, les politiques publiques en matière d’habitat de 1945 à 1970 entre continuité et rupture
12. Les années 1970, vers un désengagement progressif de l’Etat
13. Les années 1980, la décentralisation de l’Etat français
14. Les années 1990, l’émergence d’une crise immobilière
15. Les années 2000, une nouvelle crise du logement ?
16. Ouverture sur les années 2009, 2010, un premier bilan
17. Conclusion sur l’outil règlementaire de la mise en œuvre de la mixité sociale
2. L’évolution de la ZUP à la ZAC : Genèse de deux procédures de la mixité sociale
21. Les Grands Ensembles, et les ZUP
a) Définition des Grands Ensembles
b) Le contexte historique de la construction des Grands ensembles
c) Le contexte législatif et règlementaire
21. L’évolution de la procédure ZUP vers la ZAC
a) La procédure ZUP montre ces limites
b) L’évolution vers la procédure ZAC : amélioration de la ZUP
22. Le cadre réglementaire des ZAC
Partie 2 Etude de terrain, analyse de ZAC récentes de la région centre : Orléans, tours
1. Le modèle de ZAC mis en œuvre sur le site de la Manufacture
11. L’application des politiques publiques en matière d’habitat dans l’agglomération d’Orléans
a) Les procédures et contrats engagés
Le PDALPD
Le Contrat de Ville de l’agglomération d’Orléans
La contractualisation avec la rénovation urbaine
b) Les outils de planification en faveur de la mixité sociale
Des outils de planification du logement le PLH
L’intégration des objectifs du PLH dans le SCoT, Schéma de cohérence territoriale, de l’agglomération d’Orléans
12. Terrain d’étude : Le cadre générale de la ZAC de la Manufacture
a) Contexte et localisation de la ZAC de la Manufacture
b) Conception et réalisation de la ZAC de la Manufacture
13. Le discours politique face à la mixité sociale
c) Une mixité sociale de l’échelle de l’agglomération
d) … à l’échelle du quartier
14. Le discours et le ressenti des habitants de la ZAC
a) La problématique du bruit
b) L’appropriation de cet espace, la définition d’une limite commune
c) Le traitement des espaces publics
2. Comparaison avec la ZAC des Deux Lions
20. Contexte générale de la ZAC des Deux Lions à Tours
a) Présentation de la ZAC des Deux Lions
b) Chronologie et réalisation de la ZAC des Deux Lions
c) Les enjeux et objectifs d’un tel projet
d) Les acteurs du projet
21. Le discours des politiques face à la mixité sociale
a) Une réflexion engagée dans le cadre du PLH
b) Une réflexion espace public/domaine privé
c) Les Deux Lions, un laboratoire de solutions architecturales
d) Mixité fonctionnelle affirmée à travers la création d’un zonage
22. Le discours et le ressenti des habitants
a) L’attachement des habitants à leur cadre environnemental
b) La confrontation des ambitions de la ZAC, à l’envie de proximité des habitants
c) Un quartier toujours en chantier
Conclusion
bibliographie

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