Les mutations de la régulation : concurrence et nouveaux systemes de pilotage

LES MUTATIONS DE LA REGULATION

Pour comprendre l’évolution de la place et du statut de l’usager dans les nouvelles régulations des services de réseaux, il convient de décrire dans un premier temps les principales mutations qu’ont connues les deux modèles français des services publics locaux et des services publics nationaux. Pour guider cette présentation du contexte de la recherche, nous nous appuierons sur deux questions :
♦ comment, des modèles historiques de régulation aux réformes actuelles, les places respectives du marché et de l’action publique ont-elles évolué ?
♦ quels sont les caractéristiques essentielles des nouveaux systèmes de pilotage qui sont mis en œuvre tant pour les services nationaux que pour les services locaux ? Comment ont évolué les rôles de l’Etat et des collectivités locales dans l’organisation de ces services ?

LES DEUX MODELES FRANÇAIS DES SERVICES PUBLICS MARCHANDS

L’organisation des services publics marchands en France peut être présentée selon deux modèles de régulation, en distinguant les grands services publics nationaux (transports ferroviaires, électricité, télécommunication, poste) et les services urbains (eau, assainissement, transports urbains). Sans étudier l’histoire de ces services sur le temps long, nous observerons les fondements de ces deux types d’organisation. En centrant l’analyse sur les secteurs de l’eau, de l’électricité et des télécommunications, nous analyserons les responsabilités respectives des entreprises et des autorités publiques ainsi que les fondements socio-économiques de ces deux modèles de régulation.

La construction du modèle français des services urbains

Les collectivités locales sont les premières à prendre en charge la gestion de services publics marchands. Toutefois, l’essor de l’intervention publique dans ce domaine s’est trouvée freiné par le droit. A la fin du XIXe siècle, l’Etat et le système juridique dans son ensemble restent ancrés dans une approche libérale et centralisée de l’action publique. Cependant, malgré ce cadre juridique restrictif, les collectivités locales vont progressivement renforcer leur intervention pour satisfaire les nouveaux besoins collectifs et atteindre un niveau satisfaisant d’universalisation des réseaux.

Un cadre juridique relativement restrictif
Comme le souligne le juriste Jean-François Auby, jusqu’au début du XXe siècle, le juge administratif se chargeait de limiter le développement du socialisme municipal, en encadrant strictement le champ d’intervention des collectivités locales .

Au fil des jurisprudences, les juges administratifs et le Conseil d’Etat ont précisé a posteriori les contours de l’intervention des collectivités locales. Deux conditions ont été adoptées : la première relative à la nature de l’intervention (socialisme municipal) et la seconde relative aux conditions d’occupation du domaine public. Les règles restrictives encadrant l’essor du socialisme municipal ont été définies par un arrêt du Conseil d’Etat en 1901. En 1930, malgré la volonté du Gouvernement de favoriser le développement des interventions économiques des communes, le Conseil d’Etat maintiendra des critères restrictifs. Ainsi, seules deux conditions permettent d’admettre une intervention publique : la carence de l’initiative privée et l’existence d’un intérêt public local. Ces conditions font de l’action publique, une action supplétive de l’initiative privée. Cependant, progressivement, le concept flou d’intérêt public local a été élargi pour tolérer un plus grand interventionnisme des collectivités locales et faire face à l’essor des besoins collectifs. La deuxième condition définit quant à elle un cadre d’intervention plus concret et plus large. Il a été logiquement admis que la mise en œuvre d’un service collectif nécessitant l’occupation du domaine public imposait l’intervention des collectivités locales. Cette deuxième circonstance valide la création de la plupart des services publics industriels et commerciaux : eau, assainissement, gaz, électricité, chemins de fer.

L’essor des initiatives locales

Le développement de l’intervention des collectivités locales dans la gestion des services urbains s’opère le plus souvent après une première phase de diffusion marchande des réseaux techniques urbains. Comme le souligne Olivier Coutard (2002, p. 140), dans cette première phase, la relation marchande joue un rôle moteur et les entreprises s’attachent à desservir les clientèles solvables. Les collectivités interviennent à la marge pour développer des réseaux publics ou institutionnels : fontaines publiques, liaisons téléphoniques des lieux du pouvoir local à Paris. Toutefois, ce système marchand n’a pas permis un développement universel des réseaux. Pour la distribution d’eau et d’électricité, la qualité d’abonné reste jusqu’à la fin du XIXe siècle l’apanage d’une petite minorité de consommateurs solvables.

Puis, dans un second temps, les collectivités interviennent pour assurer l’universalisation des réseaux au plan social et territorial, en particulier pour les clientèles non solvables et les zones rurales. Le modèle des services urbains qui perdurera jusqu’au début des années 1980 est élaboré au cours de cette phase d’universalisation des réseaux dans la deuxième moitié du XIXe siècle. Pour les services de base tels que l’eau et l’électricité, la desserte universelle devient une norme sociale. Entre les deux guerres, les réseaux se développeront sous l’impulsion des collectivités locales en particulier dans les secteurs de la distribution d’eau et de l’électricité.

Le modèle français de services urbains : origines et fonctionnement

Le « modèle français de services urbains » a été formalisé par Dominique Lorrain en 1990 pour qualifier une organisation des services publics locaux stable dans le temps et spécifique à la France. Concrètement, ce modèle (Lorrain, 1993, p. 16) s’appuie sur un binôme d’acteurs : les collectivités locales (communes ou syndicats intercommunaux) et les grands groupes privés. Ce système de gestion locale ne se réduit pas à la gestion déléguée. Pour Dominique Lorrain, il est avant tout caractérisé par sa souplesse et son adaptabilité institutionnelle. Les communes peuvent choisir d’en assumer seule la responsabilité ou de s’organiser en établissements intercommunaux, elles peuvent aussi choisir différentes modalités de partenariat public-privé, de la gestion directe pure aux différentes formes de gestion déléguée (régie intéressée, affermage, concession).

L’originalité française réside dans la persistance d’acteurs privés, même au cours de la phase d’universalisation des réseaux. A l’inverse, aux Etats-Unis, au Canada ou en Allemagne, cette phase d’universalisation s’est traduite par la création de puissants services municipaux ou par des établissements publics à caractère industriel et commercial. Pour expliquer cette originalité, Dominique Lorrain rappelle que la France, contrairement à l’Allemagne, est caractérisée par un Etat unitaire, centralisé et de philosophie interventionniste. Pour le développement des service urbains, la prédominance du pouvoir central favorise l’émergence de systèmes de gestion souples, articulant à des degrés divers, collectivités locales et concessionnaires privés. Comme nous l’avons mentionné à propos du cadre juridique, la méfiance du centre à l’égard des particularismes locaux et la faiblesse du socialisme municipal vont évacuer toute possibilité de renforcement de la gestion publique locale. Les régies municipales tardent à être modernisées, alors qu’en Allemagne le « socialisme de l’eau et du gaz » encourage le développement de ces réseaux sous la responsabilité bienveillante d’élus locaux soutenus par un corps de techniciens municipaux (Lorrain, 2002, p. 206). La gestion municipale allemande s’appuie sur des entreprises locales à capitaux publics. En France, l’Etat fort entretient des collectivités faibles sans que d’ailleurs les élites politiques locales ne militent en faveur d’un renforcement de la gestion locale. Les élus des grandes villes se passionnent davantage pour la grande politique et s’accordent à confier « l’intendance » à des partenaires privés.

Le contexte propre au XIXe siècle encourage le développement de la gestion déléguée, surtout dans les grandes villes. La France accuse un retard de développement industriel par rapport à ses voisins, en particulier la Grande-Bretagne. Les solutions visent à combler rapidement le retard de développement et d’équipement en faisant en priorité appel au secteur privé. Les grands groupes de services urbains actuels – Générale des eaux, Lyonnaise des eaux – trouvent leurs origines dans les secteurs de l’eau, des transports urbains ou de l’électricité entre le milieu du XIXe siècle et l’entre-deux-guerres. Ils se sont développés grâce à un processus d’intégration verticale en proposant aux collectivités des solutions complètes : équipement, gestion des services, maintenance et travaux.

Le fonctionnement du système français repose sur des principes internes très souples qui autorisent les collectivités et les entreprises à adapter leur coopération en fonction des particularismes locaux. La souplesse des solutions est illustrée par Dominique Lorrain (1990, p. 50) à partir de l’exemple des différents types de contrat qui, entre les deux extrémités de la gestion publique (régie) ou privée (concession) proposent des formules intermédiaires. La plus fréquente sera celle de l’affermage qui permet de combiner une exploitation privée et un financement public des infrastructures. Pour la distribution d’eau par exemple, cette souplesse a permis de financer le développement des réseaux par les budgets municipaux sans pour autant en faire peser l’ensemble des coûts sur les prix et donc sur le consommateur. A l’inverse du régime de la concession qui obligeait déjà l’entreprise privée à recouvrir ses coûts par les prix, le régime de l’affermage comme celui de la gérance ou de la régie intéressée permettaient aux entreprises d’assurer leur rentabilité puisque les capitaux investis étaient avant tout des capitaux publics. Grâce à ces modalités de gestions mixtes, ces techniques de financement ont en particulier soutenu le développement des réseaux dans les zones peu ou moyennement rentables.

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Table des matières

INTRODUCTION GÉNÉRALE
PARTIE I. MUTATIONS DE LA RÉGULATION ET NOUVELLES PLACES DE L’USAGER
INTRODUCTION DE LA PREMIERE PARTIE
CHAPITRE 1. LES MUTATIONS DE LA RÉGULATION : CONCURRENCE ET NOUVEAUX SYSTEMES DE PILOTAGE
CHAPITRE 2. LES MUTATIONS GESTIONNAIRES ET COMMERCIALES DES ENTREPRISES
CHAPITRE 3. LES MUTATIONS DE LA REPRÉSENTATION DES USAGERS
CONCLUSION DE LA PREMIÈRE PARTIE
PARTIE II. NOUVEAUX STATUTS DE L’USAGER : DOMINATION DU CONSOMMATEUR, RÉSISTANCE DU CITOYEN
INTRODUCTION DE LA DEUXIEME PARTIE
CHAPITRE 4. CONSOMMATEUR, CLIENT, CITOYEN : TROIS CANDIDATS A LA SUCCESSION DE L’USAGER
CHAPITRE 5. LA PRÉGNANCE DU RÉFÉRENTIEL CONSUMÉRISTE
CHAPITRE 6. LA PERSISTANCE D’ENJEUX DE CITOYENNETÉ
CONCLUSION DE LA DEUXIÈME PARTIE
CONCLUSION GÉNÉRALE
BIBLIOGRAPHIE
LEXIQUE
ANNEXES

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