Les histoires de la sécurité sanitaire des aliments

Les histoires de la sécurité sanitaire des aliments 

« Celui qui cherche la vérité historique n’est pas à la recherche d’une image plus nette ou même plus flatteuse de lui-même ; ce remodelage et ce bricolage consciencieux ne forment qu’un aspect mineur de la construction du passé. Quand nous examinons celle-ci, nous voyons que ce qui est en jeu, c’est le présent, et non pas le passé. Les institutions créent des zones d’ombre que l’on ne peut ni observer ni questionner. Elles créent d’autres zones qui, attentivement examinées et bien ordonnées, présentent au contraire des détails finement distingués. L’histoire apparaît donc comme le résultat inattendu de visées immédiates et pragmatiques. Observer comment s’établissent les critères qui mettent en lumière certains types d’événements et en obscurcissent d’autres revient à examiner l’ordre social à l’œuvre dans les pensées individuelles ».

Douglas (Mary), Comment pensent les institutions, Paris, La Découverte, 1999 (1ère éd. américaine : 1986), p. 85-86.

S’il est un truisme des plus profondément ancrés chez les acteurs et les observateurs du domaine de l’alimentation, c’est bien l’idée que l’enjeu de la « vache folle » a constitué une « crise » – économique, sociale, politique ou encore technoscientifique – à l’origine de bouleversements profonds, sur l’ensemble du territoire européen, dans les pratiques du secteur. Révélatrice de dysfonctionnements, la « vache folle » est ainsi généralement présentée comme un tournant dans les manières de voir et d’appréhender les dangers alimentaires. Les leçons de l’affaire, les dispositifs de « retour d’expérience » et d’apprentissage (lesson-drawing), auraient ainsi généré du « nouveau ». Autrement dit, l’expérience dramatique de la vache folle aurait permis de jeter les bases de nouveaux dispositifs d’action publique, voire d’une nouvelle ère de la gestion des risques alimentaires, en Grande-Bretagne, en France et dans le reste de l’Union européenne.

Construit social et politique , il ne nous appartient pas de juger si ce discours est vrai ou non, tant il a pu acquérir en une dizaine d’années le statut de mythe infalsifiable (par définition ). En fait, plutôt que de statuer sur l’existence ou non d’une crise , il nous semble plus opportun de revenir, dans un premier temps, sur les conditions de succès d’un tel énoncé. En d’autres termes, il s’agira de revenir sur le consensus tacite autour du rôle fondamental assigné à la vache folle par des acteurs investis dans des jeux  sociaux interdépendants.

En même temps, prendre en compte le caractère intéressé des récits mythiques suppose de revenir sur leurs points aveugles . Sans devoir soulever ici un énième paradoxe dont la sociologie politique française a le secret, force est de constater que les promoteurs et les observateurs de la « nouveauté » interrogent rarement, de manière détaillée, les structures objectives, cognitives et pratiques (institutions, manières de faire, routines, etc.) qui se trouvent bouleversées par cette dernière. Or, si le principe d’une profonde réorganisation des dispositifs politico-administratifs de gestion des risques alimentaires suite à la « crise de la vache folle » de 1996 s’impose comme un récit plausible et vraisemblable au premier abord, c’est avant tout parce que les principaux protagonistes de la « nouveauté » ont construit un passé caricaturé et statique que la crise aurait bousculé.

Afin de dépasser les simples discours d’acteurs, mais sans pour autant nier le poids crucial du conjoncturel, il convient d’inscrire alors ce prétendu changement dans une temporalité plus longue. C’est là tout l’intérêt d’une sociologie de l’action publique qui donne toute sa place à l’historicité. Comme l’écrit Chloé-Anne Vlassopoulou, « l’analyse historique des politiques publiques permet de considérer l’action publique comme un processus dont l’évolution ne dépend pas seulement de la conjoncture particulière qui la fait naître à un moment donné mais aussi d’un passé plus ou moins lointain qui conditionne son contenu ».

Aussi, de même que l’art de bien se tenir à la table ou l’abaissement du seuil de tolérance olfactive relèvent d’un processus socio-historique discontinu, non-linéaire, non naturel et, à bien des égards, « aveugle », on conçoit l’organisation actuelle des politiques publiques de gestion des risques alimentaires comme le fruit d’une dynamique à appréhender dans la longue durée . Afin de pouvoir étudier le changement institutionnel sur la dernière décennie, le choix a donc été fait de nous intéresser à la longue structuration de l’espace politico-administratif dit « de la sécurité sanitaire des aliments », c’est-à-dire l’évolution progressive – par empilement épars, au gré des « crises » et des dysfonctionnements qu’elles révèlent pour les acteurs – des dispositifs de gestion des risques alimentaires, c’est-à-dire non seulement de l’architecture institutionnelle mais aussi des corps professionnels. Autrement dit, pour reprendre les termes de l’approche développée par Didier Fassin vis-à-vis de l’espace politique de la santé, il s’agit de passer « de la généalogie à la topographie », ce qui revient à appréhender simultanément l’évolution continue de la définition de l’enjeu et la dynamique processuelle de territorialisation de l’espace institutionnel, politico-administratif, de la « sécurité sanitaire des aliments », afin de mieux comprendre comment s’est constituée la topographie actuelle (lieux, frontières, « hommes » et enjeux). Par ailleurs, on conservera notre approche comparative, dans la mesure où la comparaison franco-britannique, sans toutefois devenir un carcan systématique et indépassable, aide à mieux appréhender ce processus de changement en permettant de « contrôler » les tendances que le chercheur peut être amené à percevoir dans la seule logique monographique.

Un problème vétérinaire, agricole et britannique (1985-1989)

Au début de l’année 1986, une nouvelle maladie neurologique touchant quelques bovins d’un troupeau est signalée à Ashford, en Grande-Bretagne, par le laboratoire vétérinaire central de Weybridge du Ministry of Agriculture Fisheries and Food . Celle-ci est formellement diagnostiquée comme une variante d’ESST , l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). Devant l’augmentation rapide du nombre de cas (137 à la fin de l’année 1987), cette nouvelle pathologie du bétail est notifiée à l’Office International des Épizooties en mai 1988 puis soumise au régime des maladies à déclaration obligatoire en juin 1988. Les soupçons sur l’origine de la maladie se portent rapidement sur le rôle de l’alimentation animale, ce que vient étayer une enquête épidémiologique de grande envergure conclue au printemps 1988 . C’est à la même période, en mars 1988, qu’est mis en place, à l’initiative du Chief Medical Officer, un groupe d’experts dirigés par Sir Richard Southwood, afin de conseiller le gouvernement « whether or not there is a risk to man and, if so, what preventive action should be taken ». En d’autres termes, le Southwood Working Party, composé de notables universitaires rompus au travail en comité , avait pour mission d’évaluer la transmission de l’ESB à l’homme et de proposer une série de premières recommandations. C’est à la suite de ces dernières qu’ont été prises la décision du 7 juillet d’abattre les animaux atteints de l’ESB et de brûler leurs carcasses et celle du 18 juillet 1988 d’interdire l’utilisation de protéines de ruminants pour l’alimentation de ces mêmes ruminants .

L’un des épisodes cruciaux de cette première période de gestion du problème a été la publication, le 27 février 1989, du rapport Southwood. Rédigé sur un « ton (…) plutôt optimiste », ce dernier a, en effet, fortement contribué au cadrage cognitif du problème en un enjeu de santé animale. Les zones d’ombre autour de la maladie étaient telles que les experts ont développé leur jugement par analogie avec la tremblante du mouton (scrapie). Autrement dit, cette forme d’ESST, non transmissible à l’homme et relativement connue du monde vétérinaire – elle est décrite depuis les années 1730 – structure à l’époque les représentations de l’ESB. C’est ainsi qu’est affirmé, dans le rapport, le caractère « théorique » du risque ESB pour l’homme, sans expliciter plus avant le raisonnement qui a amené à opter pour les termes « remote » et « most unlikely » (si ce n’est l’hypothèse que cette zoonose se comporterait comme la scrapie). En d’autres termes, en l’état des connaissances scientifiques de l’époque, rien ne justifiait l’existence de cette « barrière d’espèce ». Il s’agissait d’un jugement, d’une prédiction, en situation de pleine incertitude scientifique. Les propos de Richard Southwood, dans un courrier du 9 août 1988, confirment d’ailleurs cette analyse :

« [W]e have made various recommandations based … largely on guesswork and drawing parallels from the existing knowledge of scrapie and CJD ».

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Table des matières

Introduction générale
PARTIE 1. LES HISTOIRES DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS
Chapitre 1. La « crise de la vache folle » : mise en récit, séquences, analyses causales et ruptures
Chapitre 2. La sécurité sanitaire des aliments dans son historicité La difficile structuration d’un enjeu flou
Chapitre 3. Une histoire administrative de la sécurité sanitaire des aliments Un maillage institutionnel distendu et dominé par « l’agriculture »
Conclusion de la première partie. « Boundaries come first, then entities »
PARTIE 2. CE QUE LE CHANGEMENT VEUT DIRE OU LES LOGIQUES SOCIALES DE LA PRODUCTION DU CHANGEMENT SECTORIEL
Chapitre 4. Quand la vache folle sort de son champ « Désectorisation » et « mobilisations multisectorielles »
Chapitre 5. Management et « bonne gouvernance » des risques : un nouveau « chant » international pour l’alimentation
Chapitre 6. Jeux d’ombre et de lumière et « conséquences inattendues » Les croyances du changement au concret
Conclusion
Quand la vache folle retrouve son champ. Une comparaison transnationale de la remise en ordre d’un secteur d’action publique
Bibliographie
Annexes

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