Les éléments importants de la rénovation urbaine

Le Projet National de Rénovation Urbaine

PNRU : historique et objectifs 

Le plan de rénovation urbaine, appelé PNRU (Plan National de Rénovation Urbaine) a été mis en place grâce à la loi Borloo du 1er août 2003 et est dirigé par l’ANRU (Agence Nationale de Rénovation Urbaine). Ces rénovations concernent plus de 460 quartiers et trois millions d’habitants, représentant au total 375 projets. L’ANRU mutualise les contributions financières de : l’Etat, l’Union économique et sociale pour le logement (UESL), la Caisse de dépôts (CDC) et la Caisse de garantie du logement locatif social au titre des bailleurs sociaux (CGLSS). Elle dispose de 12 milliards d’euros au titre du PNRU. Ces sommes permettent, par un effet de levier, d’estimer les travaux à engager à terme à près de 40 milliards d’euros. En plus de cela, l’Etat a attribué à l’agence une capacité d’engagement supplémentaire de 350 millions d’euros en 2009, au titre du plan de relance. L’objectif est de mettre en place une diversification de l’habitat ainsi qu’une mixité sociale et fonctionnelle. Le développement durable sera intégré aux projets, à travers les thématiques de mobilité et de construction. Pour le PNRU, il est primordial de prendre en compte la place de l’école dans le cadre des projets et de créer une articulation entre dimensions urbaine et sociale des projets.

Selon l’ANRU et les acteurs engagés dans ces travaux, ce programme, sans précédent dans l’histoire de la politique de la ville, a rendu possible l’amplification et l’accélération de projets urbains plus globaux (c’était là son principal objectif), notamment dans les sites emblématiques de la politique de la ville. Dans le contexte de réforme de l’administration de l’État, cette déconcentration des procédures de l’ANRU devrait s’accompagner d’un renforcement des services en charge de l’animer.

Mais, par cette accélération même, il a engendré un décalage croissant entre les investissements urbains et le développement social ainsi qu’un recul de leur articulation. Le CES de l’ANRU s’est toutefois inquiété de la capacité des préfectures et des DDE à assumer seules la complexité du suivi et du contrôle des projets de rénovation urbaine, en outre gros consommateurs de temps et de ressources humaines. Le PNRU, dans tous les cas, permet de développer une approche globale des projets urbains, avec la mise en place des démolitions de logements sociaux, la reconstitution hors site du parc social, la diversification de l’habitat, la clarification du foncier et la résidentialisation.

Six éléments sont au centre de ces rénovations : le financement, le développement durable, les déplacements, le type de logement, la mixité, le relogement. Avant d’entrer dans le cœur du sujet, nous allons donc vous présenter rapidement ces différents points un peu plus en détails et mettre en avant certaines limites du PNRU.

Les éléments importants de la rénovation

Financer les rénovations

Sur le total des financements du PNRU, l’ANRU apporte une subvention moyenne de 30 %. Les plus gros contributeurs sont les bailleurs sociaux, qui apportent 42 % des financements des projets de rénovation urbaine. Ce constat doit cependant être nuancé, car la grande majorité de leurs financements proviennent de prêts (prêts rénovation urbaine de la CDC, prêts CIL, autres), alors que les fonds propres des bailleurs comptent pour moins de 10 % de ce total. Les collectivités locales s’engagent à hauteur de 22 % dans les projets, un investissement renforcé par les conventions territoriales qui lient l’ANRU à certains conseils généraux et régionaux. Ensuite, l’inscription de toutes les grandes villes, de la quasi-totalité des villes moyennes et d’un grand nombre de communes de banlieue dans le PNRU a permis à l’Agence de constituer un réseau permettant la mobilisation des ressources des différents niveaux de collectivités. Il est à noter que malgré un taux de subvention de l’ANRU qui peut atteindre 100 %, seuls 130 000 logements sociaux seront démolis au terme du PNRU, soit un peu plus de la moitié de l’objectif de démolition fixé.

Une limite soulevée revient sur le système d’appel à projet qui a prévalu pour l’instruction nationale des projets, selon le modèle du « premier arrivé, premier servi». Cela a poussé un certain nombre de villes à soumettre des projets dans l’urgence, parfois incomplets (études préalables à la programmation non réalisées, participation des habitants insuffisante), pour obtenir les crédits nationaux distribués aux plus diligents. Rétrospectivement, cette décision est dommageable car l’enveloppe financière de 12 milliards d’euros ne permet plus de traiter l’ensemble des quartiers éligibles. Certains projets, parfois dans des quartiers prioritaires, ont donc été sacrifiés au nom de l’urgence.

Intégrer le développement durable

Au sein de ces opérations de rénovation a été intégré le développement durable. Ainsi la restructuration foncière, le plan d’alignement, la reconfiguration des réseaux engendrée par la résidentialisation a également permis une plus grande mutabilité et réversibilité des constructions. Or cette mutabilité est gage de construction durable dans la mesure où elle donne la possibilité de densifier au fil du temps les parcelles construites, de créer de nouveaux bâtiments sur des réserves foncières et ainsi de diversifier le type de logement au fur et à mesure de l’augmentation de la valeur des terrains. Cependant, il persiste des difficultés à concilier les innovations techniques et leurs coûts, avec le financement disponible.

Faciliter les déplacements

Un autre des enjeux fort du PNRU consiste à briser cette logique d’assignation à résidence qui relègue durablement des familles et leurs enfants sur un territoire défini. Pour cela, il sera important de créer des systèmes de transports efficaces avec le tissu urbain alentour, afin que les habitants puissent accéder aux richesses offertes par l’ensemble de la ville, en termes d’emploi, de formation, d’éducation, de culture, de loisirs. Les politiques alternatives ou complémentaires à la création de nouvelles infrastructures pour accroître la mobilité sont rarement abordées. Seulement 10 % des conventions évoquent, dans les actions complémentaires au projet, l’objectif d’amélioration de l’offre de transports en commun (changement des horaires de bus, développement du transport en commun à la demande…).

Prévoir les logements

Un des autres facteurs du PNRU est la création de nouveaux logements plus petits et répondant à la politique du « 1 pour 1 » (un logement reconstruit pour un logement détruit). Cela peut poser problème à terme, car en l’absence d’une offre alternative dans d’autres segments du parc social, les familles nombreuses et les ménages aux revenus faibles vont à court terme pâtir de ces transformations. De plus, les produits d’accession vendus dans les zones ANRU bénéficient d’avantages fiscaux tels, que des ménages n’ayant pas accès à la propriété peuvent désormais y prétendre. La charge de remboursement peut, dans certains cas, être équivalente à un loyer HLM. Dès lors, de nombreux ménages aux ressources fragiles peuvent accéder à la propriété, ce qui peut créer d’importants problèmes financiers pour les familles au moindre incident de la vie.

Aller vers une mixité sociale

Deux processus mis en œuvre dans le cadre des projets de rénovation urbaine pourraient faire varier la composition de la population des quartiers pour influencer la mixité sociale :
– la reconstitution hors site, mais aussi hors du quartier concerné et hors ZUS, des logements sociaux démolis (permettant un brassage de population), qui devrait en priorité bénéficier aux habitants relogés et qui libère du foncier sur site pour construire notamment des logements non sociaux ;
– la diversification de l’habitat sur les sites de rénovation urbaine, avec la construction d’une offre de logements non sociaux sur site, attirerait des populations extérieures aux quartiers, dont les statuts socio-économiques diffèrent de la population originelle.

Dans cette diversification, trois principaux acteurs sont à distinguer :
➤ L’Association Foncière Logement, qui se voit attribuer des terrains dans la quasitotalité des PRU, en contrepartie de la contribution financière du 1 % logement au PNRU, pour favoriser la diversification de l’habitat. Elle finance des logements locatifs libres.
➤ Les promoteurs privés qui construisent des logements locatifs privés ou des programmes d’accession libre à la propriété.
➤ Les bailleurs sociaux, construisant des logements financés en PLS ou PLI et des programmes d’accession sociale à la propriété.

Cependant, la localisation des nouveaux logements peut poser problème. Quand elles sont bien avancées, les opérations développées peuvent aboutir à une segmentation sociale, voire à une fragmentation des quartiers entre des secteurs rénovés et les autres. Cet affinement des segmentations socio-spatiales peut être considéré comme une forme de mixité, mais également comme une forme d’iniquité source de nouvelles tensions.

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Table des matières

Introduction
I. Le Projet National de Rénovation Urbaine
A. PNRU : historique et objectifs
B. Les éléments importants de la rénovation
1. Financer les rénovations
2. Intégrer le développement durable
3. Faciliter les déplacements
4. Prévoir les logements
5. Aller vers une mixité sociale
6. Assurer le relogement
II. Le relogement et les problèmes qui y sont liés
A. Relogement « sur site » et relogement « hors site »
B. Relogement et trajectoires résidentielles
C. Problèmes liés au relogement
1. Participation des habitants
2. Communes concernées par les projets de rénovation
3. Familles nombreuses et décohabitation
4. Emergence des hypothèses
D. La rénovation urbaine a-t-elle, de manière univoque, amélioré les conditions de vie des habitants des quartiers sensibles ?
1. Limites du relogement
2. Une demande en grands logements, à faible loyer toujours présente
a. Demande en grands logements
b. Des ménages fragilisés
3. Localisation des relogements
4. Impact direct du relogement
III. Exemple du site d’Orléans La Source
A. Localisation, historique et spécificités du quartier de La Source
B. Opérations prévues dans le cadre du projet de rénovation du quartier de La Source
C. Profil des habitants concernés par les projets de rénovation et contexte local du quartier de La Source
D. Processus de relogements
E. Impact du relogement sur la vie des familles concernées (quartier de La Source)
1. Impact lié à la qualité des logements
2. Impact financier
3. Impact du desserrement des ménages
4. Impact social
F. Peuplement et trajectoires résidentielles
G. Phénomènes de concentration
1. Des habitants attachés à leur quartier
2. Les risques d’une concentration non maîtrisée
3. Les réponses à apporter pour éviter cette concentration
H. PRU du quartier de La Source : avis des acteurs
Conclusion
Bibliographie
Annexes

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