Soutenance mémoire
LE BUDGET DE L’ETAT : DE LA CONCEPTION A LA FINALISATION
Définir le « Budget de l’Etat », examiner les grandes règles et les grands principes du Budget, décrire le contenu du Budget et développer ses mécanismes d’élaboration, tels sont les points traités afin d’aboutir à une meilleure compréhension du Budget et de sa confection.
Définitions du « Budget de l’Etat »
Les trois définitions suivantes ont été retenues à partir du lexique économique et financier d’Emmanuel CUVILLIER (Expert du FMI).
D1. : « C’est un acte législatif par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat ; le terme désigne la Loi des Finances initiale, éventuellement corrigée par une ou plusieurs lois, de finances rectificatives ».
Cette définition dégage quatre idées :
– Le Budget est un acte juridique ;
– Le Budget prévoit les dépenses et les recettes de l’Etat ;
– Le Budget autorise les dépenses et les recettes de l’Etat ;
– Le Budget est annuel.
Le Budget est un acte de prévision. C’est l’élément financier et comptable de la définition. De ce point de vue, le Budget ne se distingue pas des comptes prévisionnels des organismes privés. Cependant, l’aspect prévisionnel revêt une importance particulière pour les finances publiques, ce qui n’est pas toujours le cas pour les finances privées. Le Budget étant établi pour l’année à venir, il est nécessaire d’évaluer à l’avance, avec le maximum de précision , la nature et le montant des dépenses à effectuer et l’importance des recettes qui pourront être recouvrées. Ceci permettra, en particulier, de déterminer la charge qui va peser sur les contribuables. La comptabilité privée met davantage l’accent sur l’exécution, c’est-à-dire le bilan, que sur la prévision. Par ailleurs, l’acte de prévision revêt toujours un caractère obligatoire pour les finances publiques, ce qui n’est pas le cas pour les finances privées. Ainsi, les organismes publics à caractère industriel et commercial dont les ressources n’ont pas un caractère fiscal, et qui ne sont pas dotés d’un véritable Budget, sont cependant tenus d’établir un état des recettes et des dépenses. Le Budget en tant qu’acte d’autorisation est l’élément juridique de la définition. Le régime financier des finances publiques se caractérise par l’importance qu’occupe le principe de l’autorisation préalable. La perception des recettes et la réalisation des dépenses publiques ne sont possibles que dans la mesure où elles ont été préalablement autorisées. L’aspect d’autorisation découle du régime démocratique et du principe selon lequel le Parlement donne au Gouvernement l’autorisation d’effectuer les dépenses et de prévoir les recettes. Cette procédure résulte du « principe du consentement à l’impôt », principe qui a été élargi puisqu’il s’applique, non seulement à l’impôt, mais à toutes les ressources et les dépenses. Il s’agit d’une règle générale liée au développement des institutions démocratiques et qui est appliquée dans tous les pays : le Budget doit être approuvé par l’organe délibératif.
D2. : « C’est l’ensemble de comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et les charges de l’Etat ; le terme désigne le Budget de l’Etat qui se compose du Budget général, des Budgets annexes, des opérations des comptes particuliers du Trésor, des opérations génératrices de fonds de contre-valeur et assimilées, et des opérations en capital de la dette publique ». Cette deuxième définition désigne le Budget de l’Etat comme un ensemble de structures comptables et statistiques. Il décrive le processus par lequel les ressources prélevées par l’Etat sur l’économie sont transformées en utilité collective. Désormais, le Budget de l’Etat se compose de :
– Budget général ;
– Budgets annexes ;
– Opérations des comptes particuliers du Trésor ;
– Opérations génératrices des fonds de contre-valeur ;
– et Opérations en capital de la dette publique.
D3. : « C’est l’ensemble de comptes qui décrivent les crédits d’un ministère pour une année civile ». Cette troisième définition attribue au Budget de l’Etat la répartition des richesses de l’Etat aux différents Ministères et Institutions bénéficiaires de crédit budgétaire.
Les grandes règles du Budget
Les trois grandes règles classiques du Budget seront examinées successivement : les règles de l’unité, de l’universalité et de l’annualité. Ensuite, le principe de l’équilibre sera traité et sera suivi, en dernier temps par l’explication de la règle de la spécialité des crédits.
La règle de l’unité
La règle de l’unité du Budget signifie qu’il ne doit y avoir qu’un seul document retraçant les dépenses et les recettes. Mais c’est un principe qu’il est difficile de respecter de façon stricte. Puisque l’objectif est de pouvoir présenter une vue d’ensemble claire de la situation financière, le principe de l’unité devrait conduire à l’élaboration d’un seul et unique Budget permettant de réaliser une synthèse de l’ensemble des finances publiques.
Ce document retracerait toutes les dépenses et toutes les recettes des personnes publiques. Il permettrait une présentation globale des recettes fiscales et des emprunts publics. Il permettrait de juger l’importance respective des différentes catégories des dépenses publiques de toutes les personnes et organismes publics. En fait, la règle de l’unité budgétaire n’aboutit pas à la présentation d’un seul document. Elle doit être considérée comme un simple idéal envers lequel il faut tendre et qui interdit aux personnes publiques une dispersion des documents budgétaires. Au point de vue juridique, la règle comporte de nombreuses exceptions en raison de l’existence de multitude de Budgets autonomes. Au niveau de l’Etat, la règle est mieux respectée avec la Loi de Finances, cependant, elle comporte certains aménagements avec l’existence des Budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor.
La règle de l’universalité
Elle est assez proche de la règle de l’unité. Non seulement les dépenses et les recettes doivent figurer dans un seul document, celui-ci doit contenir toutes les dépenses et toutes les recettes.
Elle vise surtout à condamner les démembrements budgétaires. Son objet est de maintenir une solidarité financière au niveau des différentes personnes publiques et d’éviter que certains services, disposent de ressources propres et les utilisent directement. La règle est formulée de la manière suivante : « Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses… ».
► Il y a donc, de ce fait, deux règles distinctes bien que corollaires :
– la règle du produit brut,
– la règle de la non-affectation des recettes.
La règle du produit brut interdit les contractions entre certaines recettes et certaines dépenses qui conduiraient à faire figurer dans les documents budgétaires, pour certaines opérations, que les soldes de compensation. Tous les services des ministères réalisent des recettes accessoires et la plupart des recettes comportaient des dépenses accessoires. On pourrait penser qu’il serait plus simple de ne faire apparaître que le solde. C’est précisément ce qu’interdit la règle du produit brut.
La règle de la non-affectation des recettes interdit d’affecter certaines recettes à certaines dépenses déterminées. La totalité des recettes budgétaires doit former une masse commune qui sert à la couverture de l’ensemble des dépenses budgétaires. Sur le plan comptable, cette règle conduit les comptables publics à confondre, dans leur caisse, toutes les recettes quelle que soit leur origine. C’est la règle de l’unité de caisse. Elle aboutit à confondre toutes les disponibilités financières de toutes les personnes publiques dotées d’un agent comptable.
La règle de l’annualité
L’objet de cette règle est de permettre au Parlement d’exercer un contrôle régulier sur les finances publiques.
A l’époque classique, la règle était respectée de façon rigoureuse : toute la vie financière de l’Etat se déroulait dans le cadre de l’année. Les autorisations budgétaires n’étaient valables que pour un an et à la fin de l’exercice, on reprenait tout à zéro pour l’année suivante.
A l’heure actuelle, la règle correspond à des exigences techniques. Le contrôle du Parlement en matière financière est devenu pluriannuel avec le vote des lois de finances rectificatives. Si le principe a été maintenu, c’est parce que l’année correspond au rythme de la vie économique et sociale et parce qu’il est de tradition de présenter les comptes dans le cadre de l’année. La règle présente trois aspects : le Budget doit être présenté avant le début de chaque année ; l’autorisation concernant les dépenses et les recettes n’est valable que pour un an ; et l’exécution doit s’opérer entre le 1er janvier et le 31 décembre.
Le principe de l’équilibre budgétaire
C’est un équilibre comptable qui ne retient que les recettes et les dépenses du Budget de l’Etat. C’est un équilibre global dans la mesure où il porte sur toutes les recettes et toutes les dépenses. C’est un équilibre rigoureux dans le cas où c’est un axiome qui gouverne l’économie comme la politique de l’Etat. La violation par le déficit pourrait engendrer la banqueroute et conduire à l’inflation. En recourant au financement monétaire du déficit, on accroît les moyens de paiement sans augmenter le volume des biens consommables, d’où l’inflation. Les prix s’envolent, la valeur de l’unité monétaire se déprécie, les échanges économiques se désorganisent. Le processus de la spirale inflationniste s’enclenche. L’augmentation des prix provoque celle des dépenses, celle du déficit, ce qui contraindra le Gouvernement à faire appel à nouveau à la planche à billets. L’équilibre budgétaire constitue ainsi une obligation juridique. Et il s’avère, à l’exécution, que les dépenses ont été plus importantes que les recettes. L’Etat sera tenu de prendre les mesures nécessaires au rétablissement financier. L’équilibre prévisionnel de la loi de finances primitive n’est toutefois atteint. L’exécution du Budget dégage souvent des déséquilibres. Mais, si le déficit ne dépasse 3% du PIB, on pourra encore admettre que l’équilibre du Budget est atteint. C’est la raison dont on prévoit, à priori, le volume du déficit éventuel qui se situe au niveau des recettes et des dépenses budgétaire dans le tableau OGT tout en ayant un équilibre comptable préétabli.
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Table des matières
INTRODUCTION
I. LE BUDGET DE L’ETAT : DE LA CONCEPTION A LA FINALISATION
I.1. DEFINITIONS DU « BUDGET DE L’ETAT »
I.2. LES GRANDES REGLES DU BUDGET
I.2.1. La règle de l’unité
I.2.2. La règle de l’universalité
I.2.3. La règle de l’annualité
I.2.4. Le principe de l’équilibre budgétaire
I.2.5. La règle de la spécialité des crédits
I.3. DESCRIPTION DU CONTENU DU BUDGET
I.3.1. Du point de vue formelle
I.3.2. Du point de vue de cadre budgétaire
I.4. L’ELABORATION DU BUDGET DE L’ETAT
I.4.1. Le cadrage macro-économique
I.4.2. Etablissement de la projection OGT (Opérations Globales du Trésor)
I.4.3. Réparation des tâches aux différents ministères
I.4.4. Phase de préparation du Budget proprement dit
II. EVALUATION DU BUDGET DANS LE CADRE DE L’AJUSTEMENT STRUCTUREL : ANALYSE DU BUDGET 1997
II.1. APPROCHE DU FMI SUR LES DIMENSIONS BUDGETAIRES DE L’AJUSTEMENT : APPROCHE THEORIQUE
II.1.1. Déficit budgétaire et origine des déséquilibres
II.1.2. Les causes du déficit budgétaire
II.1.3. Les instruments du rééquilibrage budgétaire
II.1.4. L’ampleur de l’ajustement budgétaire
II.1.5. Les sources de l’ajustement budgétaire
II.1.6. Les réformes structurelles
II.2. ILLUSTRATION : CAS BUDGET 1997 MALGACHE
II.2.1. La politique économique et financière de Madagascar pour l’année 1997
II.2.2. Impacts de la politique économique et financière sur la prévision des recettes
II.2.3. Impact de la politique économique et financière sur les dépenses de fonctionnement
II.2.4. Impacts de la politique économique et financière sur la dette publique
II.2.5. Impacts de la politique économique et financière sur les dépenses d’investissement
II.2.6. Impacts de la politique économique et financière sur les Comptes Particuliers du Trésor
II.2.7. Impacts de la politique économique et financière sur les aides génératrices de fonds de contre-valeur (FCV)
II.2.8. Impacts de la politique économique et financière sur les opérations en capital de la dette publique
II.3. ANALYSE DE LA REALISATION DU BUDGET 1997
II.3.1. Etats des indicateurs monétaires et financiers des six premiers mois de l’année 1997
II.4. REFLEXIONS ET RECOMMANDATIONS
II.4.1. Les dépenses publiques dans l’économie malgache
II.4.2. Les recettes de l’Etat dans l’économie malgache
CONCLUSION
RESUME
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