Soutenance mémoire
ÉTUDE ET ANALYSE
LES RAPPORTS ENTRE L’ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES A TRAVERS LE SERVICE DES AFFAIRES JURIDIQUES DE LA DDTM
Afin de comprendre pourquoi j’ai retenu ce sujet en l’axant davantage sur l’urbanisme, il convient de faire un saut en arrière et de s’interroger sur l’origine de la DDTM et de sa relation avec les collectivités territoriales.
D’un côté, nous avons assisté ces dernières années à diverses réformes, qui ont constitué, de 1982, avec les lois Defferre, à 2015 avec la loi NoTRE, les actes 1, II et III, de la décentralisation. Ces dernières ont conduit à une reconnaissance des collectivités territoriales.
Désormais, elles ne sont plus soumises à la tutelle administrative mais sous l’égide du principe de libre administration, dont découle leur autonomie financière . Tout ceci s’est petit à petit accompagné d’un transfert de compétences de l’État envers ces dernières, dont l’une des premières fut en matière d’urbanisme. Ainsi, apparaît déjà une première redéfinition des rapports entre État et collectivités, actée dès le 6 février 1992 par la loi sur l’administration territoriale de la République, en ce qu’elle dispose « l’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’État ». Ce qui constitue une première modification dans l’administration territoriale de l’État suite aux étapes de la décentralisation.
D’un autre côté, et en conséquence inévitable, a émergé en 2007 la réforme de l’administration territoriale de L’État (RéATE), dans le cadre plus large de la Réforme Générale des Politiques Publiques (RGPP). Cette dernière poursuivait trois principaux objectifs : améliorer la qualité du service rendu aux usagers, tout en réduisant les dépenses publiques, tout ceci guidée par un mot clé, la modernisation. Elle visait une meilleure lisibilité de l’action de l’État, à travers des divers transferts ou partages de ses compétences au profit des collectivités.
On cherche petit à petit à tendre vers une meilleure affirmation du rôle de l’Etat et de l’administration déconcentrée.
C’est dans ce contexte que les directions départementales interministérielles chargées des territoires (DDT), de la cohésion sociale (DDCS), et de la protection des populations (DDPP), placées sous l’autorité du préfet, ont fait place aux directions départementales ministérielles.
Ainsi, et dans un premier temps, au 1er janvier 2007, des réformes successives ont conduit à la fusion des directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF) et des directions départementales de l’équipement (DDE) en directions départementales de l’équipement et de l’agriculture (DDEA). Ce qui s’est opéré au 1er janvier 2009 dans le Var.
Dans un second temps, au 1er janvier 2010, les DDEA et les directions départementales des affaires maritimes (DDAM) ont fusionné pour former la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM).
Nous sommes ainsi passé de 10 à 2 ou 3 directions départementales interministérielles au niveau départemental sous l’autorité du préfet de département. Ce dernier devient le niveau territorial pour la mise en oeuvre des politiques publiques . Nous voyons d’ores et déjà que cet aspect aura des répercussions sur les relations entretenues entre la DDTM et les collectivités qui auront aussi à appliquer les politiques publiques touchant à leur territoire.
Ce n’est sans compter, qu’à tout ceci s’ajoute en 2012 le lancement du programme de modernisation del’ action publique (MAP), se substituant à la RGPP. Son ambition tient en deux axes : rendre l’action publique plus efficiente, réduction des dépenses publiques.
C’est sur ce dernier point qu’il convient d’apporter quelques précisions. En effet cette réduction des dépenses publiques sera entendue comme, par exemple, la baisse des effectifs au sein des services de l’État, par la règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux.
En raison de ces réformes menées progressivement, touchant tant aux collectivités qu’aux services déconcentrés, depuis 1982 à aujourd’hui, nous sommes en mesure de comprendre l’enchevêtrement, et parfois les concours de corn pétences, que sont amenées à gérer ces acteurs de l’organisation administrative de notre système.
Ce qui, en conséquence, aura un impact sur leurs relations. C’est pourquoi, lorsque j’ai effectué mon stage, il m’a paru pertinent d’analyser et de comprendre, les relations que peuvent entretenir les collectivités locales avec les services déconcentrés de l’État à travers la DDTM.
Puisqu’à mon sens, elles découlent en partie de cette transformation de notre organisation territoriale.
Par ailleurs, il faut prendre en compte le lieu de mon stage : la DDTM en tant que représentant des services de l’État dans le Var. Département aux enjeux multiples tant par sa position géographique, que par les caractéristiques qui en découlent : la gestion de son espace constitue une de ses problématiques majeures. À savoir, que ce département réunit une multitude de facteurs : la loi littoral, la loi montagne, des espaces boisés, du domaine public maritime, des risques présents tels que les risques feu de forêts, inondations, mouvements de terrain, … un climat attractif. Tout ceci conduit à une pression foncière avec peu d’espaces constructibles. Ct: qui conduit à une pratique récurrente des constructions illégales. Ainsi le contentieux de l’urbanisme, particulièrement le pan pénal représente une conséquence de tous ces caractéristiques mêlées aux facteurs présents.
Ainsi lorsque j’ai retenu la thématique de mon rapport, je n’ai pu que prendre en compte cette problématique inhérente au Var, ce qui m’a conduite à de maintes reprises au droit de l’urbanisme et particulièrement au droit et aux politiques pénales de l’urbanisme.
Un rôle de conseil : une sécurisation des actes en amont
C’est à travers deux thématiques que nous illustrerons cette relation de conseil : en urbanisme et en matière de PPRIF. A cette fin, le terme « sécurisation » prendra tantôt un sens juridique, en ce qu’elle va consister en la volonté de consolider ses connaissances, dans l’élaboration d’actes juridiques, et dans un souci de parer à d’éventuels contentieux, tantôt elle sera abordée en son sens propre, c’est dire l’action de rendre plus sûr, plus stable 1°. Pour prévenir d’éventuels contentieux, et compte tenu des caractéristiques particulières du Var, les services de l’État continuent de fournir un appui aux collectivités territoriales en matière d’urbanisme (A).
Ce n’est pas sans compter que, lorsque le préfet prescrit l’élaboration d’un PPRIF, il y associe les communes qui le souhaitent, puisque ce document s’appliquera sur leur territoire dans un souci de sécurité publique (B).
L’ingénierie publique fournie par l’État : l’illustration en matière d’urbanisme
Cette coopération, qui existe entre les services de l’État et les collectivités territoriales, peut paraître surprenante en matière d’urbanisme depuis que la décentralisation ait été déclenchée, avant d’être consacrée par la Constitution.
En effet, comme nous avons pu l’expliquer auparavant, les diverses réformes qui ont eu lieu ces dernières années tendaient plutôt vers une délégation des compétences de l’État vers les collectivités territoriales, dont l’une des premières fut l’urbanisme.
Parallèlement les réformes de l’administration territoriale ont conduit petit à petit à un recul de l’État par rapport à ces dernières, notamment pour se recentrer sur la mise en oeuvre des politiques nationales à l’échelon local et dans un souci de réduction des dépenses publiques.
Ce qui s’est incarné par la suppression de l’ ATESAT à compter du 1er janvier 2014 11 , rendue effective par l’article 134 de la loi ALUR du 24 mars 2014, en ce qui concerne l’instruction des autorisations d’urbanisme. Cependant une transition a été mise en place afin de la rendre effective au 1er juillet 2015 12.
Auparavant. les maires et les établissements publics pouvaient bénéficier gratu item nt des services déconcentrés de l’État pour l’instruction de leurs autorisations d urbanisme lorsqu’il s’agissait d’une commune de moins de 10 000 habitants ou d’un EPCI qui regroupait des communes dont la population totale restait inférieure à 20 000 habitants.
Désormais cette assistance technique de l’État ne subsistera qu’auprès des communes compétentes appartenant à un EPCI qui compte moins de 10 000 habitants ou aux EPCI compétents de moins de 10 000 habitants.
Lors de cette période de transition, les agents des services déconcentrés de l’Etat devaient mettre un oeuvre un système de formation, d’accompagnement des collectivités concernées par ce recul de l’État.
Ainsi dans ce domaine, l’État, apporte toujours une aide à certaines communes qui n’ont pas de service d’instruction, ni les moyens humains et financiers. Concrètement dans le Var, avant la loi ALUR, 60% des communes faisaient appel aux services de l’Etat pour l’instruction de leurs autorisations d’urbanisme. Désormais seules les communes répondant aux critères établis bénéficient de cette aide par le Service Territorial Ouest Var à Brignoles.
Mais il s’agira aussi des communes qui n’ont jamais eu de compétence en matière d’urbanisme parce qu’elles n’ont pas de documents dans ce domaine, s’applique alors le RNU. Ici encore ce sont les services dél:om.:l:nln:s de l’État qui se chargeront de l’instruction.
Par ailleurs, rien n’empêche les autres communes de demander, ponctuellement, des conseils aux agents de l’État, avant de délivrer une autorisation d’urbanisme d’un enjeu particulier ou qui soulève un doute.
D’un autre côté, et avant toute chose, il ne faut pas oublier que les services déconcentrés de l’État sont associés à l’élaboration ou à la révision des documents d’urbanisme dont les communes ont compétence. Si l’on prend l’exemple de l’élaboration d’un PLU, elle comprend plusieurs grandes phases telles que sa conception qui comprend des consultations, son adoption, une enquête publique avant son approbation.
Lors de sa conception, les services déconcentrés de l’État peuvent être associés, soit à la demande du maire, soit à la demande du préfet. Dans tous les cas des agents de la DDTM émettent un avis qui sera joint au projet de PLU arrêté et soumis à enquête publique. Cet avis pourra être pris en compte ou non par d’éventuels modifications du projet de PLU. Une fois les avis et observations faites, le PLU est arrêté par une délibération du conseil municipal, qui peut éventuellement et d’ores et déjà prévoir la date à laquelle il deviendra exécutoire. Il sera ensuite soumis au contrôle de légalité.
Ainsi que ce soit dans le cadre de l’élaboration des documents d’urbanisme en tant « qu’associé » ou dans le cadre de l’instruction des autorisations d’urbanisme, les services de l’État et les collectivités territoriales parviennent à collaborer d’une certaine manière. Même si l’urbanisme, en théorie, reste de la compétence des communes, certaines ne l’ont pas, et d’une manière globale, l’État continue à apporter un appui, une aide, des conseils.
En outre, de tout ceci découle un autre aspect plus attractif pourrait-on dire, en ce qu’il concerne la fiscalité. Puisque seuls les services de L’État sont compétents pour établir, liquider les taxes d’urbanisme 13 et émettre les titres de perception. Or cette phase ne peut s’opérer sans la transmission, des autorisations d’urbanisme délivrées par ces communes et les éléments nécessaires au calcul, aux services déconcentrés de l’État. Il en est de même pour les constructions illégales, soumises elles aussi à ce régime de fiscalité sans compter l’ajout d’une pénalité de par leur nature. Cette situation illustre bien, là encore, la relation de coopération État, collectivités en matière d’urbanisme. Si les communes, après avoir délivré les autorisations d’urbanisme ou après avoir dressé un procès-verbal d’infraction, procèdent à la transmission de tous ces éléments aux services de l’État, alors les rouages de la procédure s’enclenchent mécaniquement et chacun s’y retrouve. Ainsi le risque de contentieux est moindre si tout se passe pour le mieux, par exemple si la commune fournit bien tous les éléments aux services de l’État, ces derniers organiseront dans de bonnes conditions l’établissement et la liquidation des taxes d’urbanisme. Toutefois si un maillon de la chaîne faille, au bout, nous aurons des taxes non établies, ou mal établies.
Enfin, c’est sans perdre de vue l’avenir de l’administration territoriale, qui s’inscrit dans une perspective de baisse des effectifs et des moyens financiers. Pour anticiper cette situation, les agents de la DDTM veulent sensibiliser petit à petit les agents territoriaux à travers des formations dispensées, le plus souvent, au CNFPT, ou en Outre-mer. Il s’agirait ainsi d’appréhender au für à mesure la relève par la sensibilisation et l’accompagnement de ces communes afin qu’elles gagnent en autonomie.
A ce propos, ces rapports peuvent s’observer à travers, cette fois, l’élaboration par l’État d’un document qui aura vocation à s’appliquer sur le territoire de ces communes. C’est ainsi au travers l’élaboration des PPRIF, que nous nous aurons vocation à analyser la place des collectivités territoriales.
L’élaboration des PPRIF : le recours au principe de subsidiarité à travers la concertation
Dans le Var, nous pouvons répertorier une diversité de risques naturels : inondations, mouvements de terrain, risques sismiques ou encore risques feux de forêts. Cela s’explique d’une part, par les caractéristiques géographiques, on ne compte pas moins de 7 massifs dans le Var et au climat méditerranéen, des étés chauds et secs pouvant s’accompagner de vents violents. Tous ces phénomènes sont connus et prévisibles. Toutefois le risque feu de forêts demeure l’un des plus médiatisé et qui conduit à des contentieux particuliers.
Ce n’est pas sans hasard que j’ai choisi d’illustrer une partie de mon sujet à travers les PPRIF. En effet, cet été a été ponctué par plusieurs incendies notamment dans le Var : à Bormes-lesMimosas, Artigues, ou encore à la Croix Valmer. Au total il est fait état de plusieurs milliers d’hectares brûlés selon les divers articles de presse.
Selon Haroun Tazieff, nommé commissaire à l’étude et à la prévention des catastrophes naturelles en 1981, secrétaire d’État à la prévention des risques technologiques et naturels majeurs de 1984 à 1986, « On ne supprime pas les catastrophes naturelles, on s’adapte intelligemment à elles … »
C’est dans ce cadre que s’inscrit à mon sens les PPR. Ils ont été institués par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Il s’insère dans le cadre de la loi du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs. Je dois avouer qu’en tant que citoyenne, et habitante du Var, je n’avais auparavant jamais entendu parler de ces PPR. Il en existe un pour chaque type de risque répertorié en tant que tel, par exemple pour le risque feux de forêts, on parlera des PPRIF.
Il convient dans un premier temps de comprendre ce que contient ces plans et leur vocation, avant de se pencher sur la place des collectivités territoriales dans ce document. Concernant le Var, il y eu un réel bouleversement suite aux violents incendies de 2003 : 73 000 hectares brûlés, une dizaine de morts et plusieurs dizaines de blessés. Face au bilan matériel, humain, et environnemental, le préfet du Var a prescrit dès octobre 2003 dans 17 communes jugées les plus exposées, un PPRTF.
Il a pour but, dans chaque commune concernée, de prendre en compte le risque feu de forêts en maîtrisant l’urbanisation ou du moins en prescrivant des mesures particulières à cette fin. Ainsi chaque PPRIF est arrêté par un représentant de l’Etat qui va garantir la sécurité des personnes et des biens.
Toutefois, même si le préfet a l’initiative de l’engagement de la procédure d’élaboration des PPRIF, il prend alors un arrêté le prescrivant, il s’agit d’une procédure de concertation avec la maine.
En effet, il faut d’ores et déjà distinguer deux applications possibles des PPRIF.
Une coopération en vue d’une protection efficiente du territoire concernant des problématiques locales particulières
Entre terres et mer, la sécurité des usagers et des biens n’est pas à ignorer, tels sont les propos que nous allons développer par le biais des ordres de chasse particulière et la protection du domaine public maritime naturel.
La délivrance des ordres de chasse particulière
Que revêtent ces termes bien loin de nos préoccupations urbaines ? C’est ce que nous pourrons penser de prime abord. Et pourtant il se trouve que nous connaissons depuis ces dernières années une prolifération de sangliers dans le Var, ce n’est sans dire que régulièrement nous entendons parler de groupes de sangliers qui se promènent dans les centres-villes 16 ou dans le nord de Toulon .
Pour comprendre comment nous en sommes arrivés à une telle situation, il faut revenir sur l’évolution de leur nombre qui explique aujourd’hui leur prolifération et la mise en place d’un plan de lutte.
Dans les années 1980 les effectifs de sangliers s’amenuisaient, afin de pallier à leur éventuelle disparition, les chasseurs ont mis en oeuvre diverses actions illégales, ayant fait l’objet de procédures par l’Office Nationale de la Chasse et de la Faune Sauvage, telle que les nourrir ou encore les élever.
Par conséquent dans les années 2000 et particulièrement à compter de 2012, le nombre de sangliers dans le Var a considérablement augmenté. De même que les dégâts qu’ils ont occasionnés, notamment aux parcelles agricoles, aux propriétés privées, ou encore aux biens publics. Pour cette raison, le 19 octobre 2015 un arrêté préfectoral a été pris afin de classer le sanglier comme animal nuisible dans le Var.
Dans un premier temps il a été demandé aux chasseurs d’opérer davantage de prélèvements.
Toutefois les résultats n’ont pas été assez concluants, dès lors il a fallu trouver d’autres solutions.
A cette fin, un plan de lutte contre la prolifération du sanglier a été mis en place par le préfet en collaboration avec les personnes intéressées en la matière. Ce plan prévoit de prendre un arrêté qui encadrerait les opérations de destruction administrative. Arrêté qui fut pris le 5 avril 2016, malgré l’avis défavorable de la Fédération Départementale des Chasseurs du Var (FDCV), et qui permet la délivrance d’ordres de chasse particulière aux agriculteurs présents dans les communes qui dénombrent les dégâts les plus importants.
Par la suite la FDCV a attaqué presque tous les ordres de chasse particulière qui ont été délivrés par le préfet. C’est dans ce contexte que j’ai eu à élaborer les mémoires en défense qui y ont trait et je me suis demandée quelle était le rôle de la commune dans ce cas particulier. Ce que j’ai recherché en interrogeant le SEF et en rédigeant ces mémoires en défense.
Tout d’abord le droit de chasse est un droit lié au droit de propriété. Il s’incarne d’une certaine manière à travers les associations de chasse, ou d’une manière courante par des sociétés de chasse. Il s’agit d’un droit assez structuré, au plan national par le code de l’environnement, puis des arrêtés préfectoraux viendront apporter des précisions et enfin les associations de chasse vont prendre part à un échelon plus local.
Apriori les maires n’ont que peu d’emprise sur le droit de chasse. Ils ne peuvent agir que pour des raisons d’ordre public ou déclencher des opérations de destructions administratives. Mais en pratique, selon le responsable du SEF, les maires n’agissent pas, ou très peu. La raison serait historique, les maires auraient pour habitude de saisir le préfet de la question.
En réalité les relations État, collectivités territoriales dans ce processus se traduisent par des interactions politiques. Lorsqu’il ait fait état de dégâts et de plaintes auprès des mairies, ces dernières se tournent vers la DDTM qui reçoit beaucoup de courriers de sollicitation. Dans un premier temps la DDTM va mobiliser les sociétés de chasse, puis les particuliers tels que les agriculteurs, en leur demandant de poser des clôtures électriques, et en dernier recours elle va utiliser les outils mis à disposition par le code de l’environnement, à savoir les ordres de chasse particulière, le recours aux agents de louveterie ou encore les battues administratives.
Par conséquent, les relations entretenues entre la DDTM et les collectivités territoriales sont des relations d’échanges, d’intermédiaires, entre les victimes et la DDTM à travers les collectivités locales. Elles peuvent prendre la forme de courriers, de mails, de réunions. Les collectivités, en l’espèce les communes, agissent comme des relais entre l’usager victime et l’État.
Cette protection du territoire par l’État et les collectivités locales face à la prolifération des sangliers, peut s’observer aussi dans une autre thématique liée à la configuration du Var, la protection du domaine public maritime naturel.
La gestion et la protection du domaine public maritime
Avant toute chose, une distinction doit s’opérer entre le domaine public maritime naturel qui s’oppose au domaine public artificiel.
Le premier est défini par l’article L 2111-4 du CG PPP comme comprenant : « le sol et le soussol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale, et côté, terre, le rivage de la mer [ … ], le sol et le sous-sol des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer, et les lais et relais de la mer … ».
Tandis que le domaine public maritime artificiel est défini par l’article L 2111-6 du CG PPP comme comprenant « les ouvrages ou installations appartenant à une personne publique mentionnée à l’article L. 1, qui sont destinés à assurer la sécurité et la facilité de la navigation maritime …. ».
En ce qui concerne le domaine public maritime naturel c’est le principe de libre usage par le public pour la poche, la promenade, les activités balnéaires et nautiques, qui s’applique.
Alors comment gérer 432 km de côte lorsque les services de l’État chargés de la gestion du domaine public maritime se concentre au sein de la DDTM, au service DML, et à St Tropez où se situe un appui territorial côté est. C’est dans ce cadre que les collectivités peuvent intervenir.
Puisque le but étant d’assurer la conservation du domaine public maritime.
En effet le plus souvent et c’est ce qui s’observe dans le Var, l’État à travers des contrats de concession, délègue aux communes la gestion du domaine public maritime. Ce sont elles qui, ensuite, vont délivrer les autorisations d’occupation temporaire aux personnes privées qui désirent exploiter le domaine public maritime. On parlera alors, de manière courante, de lots sous-traités.
Ce transfert de gestion s’effectuera sur des lots concédés, soit en vue d’une nouvelle affectation soit pour répondre aux besoins touristiques sur le littoral, avec par exemple des concessions de plage ou des concessions pour garantir l’accès des piétons au domaine public maritime.
Nous pourrions nous poser la question de ce choix de transfert, alors que la protection et la gestion du domaine public maritime relève de la compétence de l’État.
Premièrement, il va s’agir d’une action de gestion administrative concernant divers dossiers affectant le domaine public maritime. Par exemple pour les dossiers portuaires, l’État va opérer des transferts en gestion ou en propriété de certains ports, pour des projets d’extension aussi, tous ces aspects vont faire l’objet d’une gestion administrative entre l’État, la DML et les collectivités concernées.
Pour les dossiers touchant au domaine public maritime naturel, même si l’État opère des transferts en gestion des concessions d’utilisation du domaine public maritime, des concessions de plages, il sera amené à être consulté par les communes au préalable lors de la délivrance des autorisations d’occupation temporaire. En ce qui concerne la délimitation du domaine public maritime, elle est à l’initiative des services de l’État, procédure longue et complexe, pouvant faire appel aux collectivités concernées du moins pour la délivrance d’extraits cadastraux des propriétés riveraines, et dans tous les cas, le projet est soumis pour avis aux maires concernés.
Un autre cas peut se présenter lors de l’élaboration de documents d’urbanisme, tel que le PU J, la DML peut être sollicitée pour avis lorsqu’il s’agit de communes littorales.
En second lieu, nous retrouverons une relation de soutien, de conseil auprès des communes. Il s’agit d’une manière générale de répondre aux problématiques liées à l’articulation entre la protection, l’utilisation et l’aménagement de la partie littorale. Par exemple lorsque la commune porte un projet qui est susceptible de soulever des enjeux relevant de la protection du littoral, l’État instruit ce projet en associant la collectivité à la réflexion, jusque son aboutissement, afin de répondre à ses attentes tout en appliquant la politique affichée par le ou les ministères concernés.
Enfin, les missions de surveillance et de contrôle relèvent de la priorité des services de l’Etat.
Elles vont consister, par exemple, à la surveillance des occupations du domaine public maritime, de la suppression des ouvrages illicites ou non conformes … selon des modalités diverses, c’est-à-dire qu’on l’on va prendre en compte si l’occupation relève d’un lot concédé ou non.
En effet s’il s’agit d’un lot concédé à une collectivité territoriale et qu’elle a délivré une autorisation d’occupation temporaire, elle est censée veiller au bon respect des termes de l’autorisation. Elle jouera alors un rôle plutôt d’alerte, à mon sens, envers les services de l’Etat en cas de dysfonctionnement, de non-respect des règles.
Tandis que si l’autorisation est délivrée directement par les services de l’Etat, ils opèreront un èontrôle davantage poussé et complet du respect de la règlementation et de l’autorisation.
Ainsi nous pouvons dire qu’il s’agit de deux acteurs qui concourent à l’application des normes nationales appliquées à un échelon local pour la préservation du littoral, et ce dans deux mondes professionnels qui paraissent complémentaires en ce sens.
Lors cette première approche des relations Etat et collectivités territoriales, nous avons pu voir un travail de pair pour se rapprocher des enjeux locaux, prenant en compte les spécificités locales et les problématiques émergentes. A cette fin, ils ont su mutualiser leurs moyens, partager leurs compétences, apporter leurs connaissances, dans le but de parvenir à une meilleure application des politiques publiques, des politiques en matière d’aménagement de l’espace, et d’assurer la sécurité des usagers et des biens.
La politique des logements sociaux, la réticence de certaines collectivités
La politique nationale du logement est établie par l’Etat, puis les différentes strates administratives y concourent par le financement, les plans et office de ! ‘habitat sont établis par les départements et les communes établissent les plans locaux de l’habitat (PLH). Nous voyons d’ores et déjà qu’entre la politique établie par l’Etat et les communes une distance s’instaure, ce qui va se traduire parfois par des conflits.
Une obligation légale : une mise en oeuvre parfois difficile
Tout débute par la loi SRU du 13 décembre 200020 qui a modifié le code de l’urbanisme et plus particulièrement son article 55. Ce dernier impose une obligation aux communes en matière de production de logements sociaux. Cette obligation concerne les communes d’au moins 3 500 habitants (1 500 pour l’île de France) appartenant à une agglomération de plus de 50 000 habitants et comportant une ville d’au moins 15 000 habitants. Elle vise donc les « grandes communes». Ces dernières devront d’ici 2022 atteindre un objectif d’au moins 20% de logements sociaux.
Concrètement, la loi fixe l’établissement d’un plan triennal imposant le nombre de logements sociaux à construire ou à financer durant ces trois ans. A l’issue de cette période, le préfet arrête un bilan. Si les communes n’ont pas atteint leurs objectifs, elles font l’objet d’un prélèvement annuel pendant trois, jusqu’au nouveau bilan triennal. Elles peuvent cependant en déduire le montant des dépenses engagées, si tel fut le cas, en faveur de la construction ou du financement de logements sociaux.
Par conséquent, la loi a obligé les communes à prendre en compte ces obligations dans leurs documents d’urbanisme. Certains ont eu recours à la mobilisation de leur foncier, voire à la préemption de terrains ou de logements pour y parvenir. Sans compter la possibilité pour certaines communes de subventionner la construction de tout ou partie des logements sociaux.
De surcroît, la loi SRU impose aux communes concernées une certaine mixité au sein des logements sociaux crées.
Autant dire que cette loi a suscité de vives réactions de la part de bon nombre d’élus, surtout pour les communes qui n’avaient pas du tout, ou très peu, de logements sociaux, pour des raisons historiques, culturelles ou volontaires. Certaines communes se sont retrouvées dans une situation difficile parce qu’elles n’avaient pas réalisé de réserves foncières ou alors elles étaient insuffisantes. A cela s’ajoute aussi, dans certains cas, l’hostilité des administrés à l’égard de ces projets.
L’intervention des services de l’Etat pour les communes récalcitrantes : la perte de prérogatives
La loi ALUR va redéfinir, tout d’abord, les objectifs de la loi SRU à la hausse, avant de redonner des pouvoirs au préfet, afin de les rendre applicables pour les communes les moins enclins à y parvenir. Face à la situation, nous sommes passés de l’incitation à la coercition.
Dans un premier temps, la loi relève à 25% le quota de logements sociaux à atteindre pour les communes d’ici 2025. Puis elle renforce les outils mis à disposition des préfets afin de faire appliquer les dispositions de la loi SRU, et désormais, celles de la loi ALUR. Lorsque les communes se trouvent en situation de carence, c’est-à-dire qu’elles n’atteignent pas leurs objectifs, le préfet prend alors un arrêté de carence.
Après avoir constaté le caractère peu incitatif des prélèvements, elle permet aux préfets de les majorer jusqu’à cinq fois leur montant initial pour les communes qui n’auraient toujours pas atteint leurs objectifs à l’issu du bilan triennal.
En outre, à la possibilité de pouvoir préempter des terrains, les préfets peuvent désormais préempter des logements et délivrer les autorisations d’urbanisme qu’ils jugent utile en lieu et place du maire.
Concrètement, lorsqu’une commune à l’issu d’une période triennale n’a pas atteint les 25% de logements sociaux, elle se trouve en situation de carence dont prend acte le préfet. Ce dernier peut alors, s’il l’estime nécessaire, décider que sur telle partie du territoire de cette dernière, telles parcelles seront réservées pour la construction de 200 logements sociaux par exemple et à cette fin il pourra délivrer les permis de construire.
En réalité, et pour illustrer la situation dans le Var, sur la période 2011-2013, une liste de 36 communes carencées a été publiée, sur laquelle figurent 18 communes de la région Provence Alpes Côte d’Azur, dont les 2ères sur la liste se situent dans le Var, à savoir le Beausset et La Cadière d’ Azur. C’est pourquoi, lorsque le préfet, aujourd’hui prend acte de la carence des communes et des mesures plus sévères, les communes n’hésitent pas à attaquer l’arrêté qui en prend acte, ce qui, dans le Var, constitue une branche du contentieux qu’est amenée à gérer la DDTM notamment en collaboration avec le SHRU.
Cependant, certains élus, forts de bonnes intentions, dénoncent une loi qui n’est pas toujours adaptée aux communes. En effet certaines communes sont constituées principalement de rochers, d’espaces boisés avec des risques de feu de forêt, ou inondations, … certaines sont soumises à la loi Littoral ou encore à la loi Montagne. D’autres expliquent qu’elles cumulent plusieurs de ces caractéristiques, et qu’elles sont déjà très urbanisées, ne disposant plus de terrains constructibles. Du moins elles ne sont pas en capacité « géographiquement » parlant, de produire le nombre de logements sociaux qui leur est imposé.
Ce qui fut un des arguments les plus souvent invoqués lors des audiences auxquelles j’ai pu assister, en sus de ceux liés au financement. Toutefois l’argument rétorqué à ces propos fut d’avancer l’exemple de communes qui ont connu des inondations importantes, ou des incendies violents, et qui malgré tout, ont réussi à atteindre leurs objectifs.
La planification du territoire : l’interface entre intérêts locaux et l’intérêt général
Nous mettrons l’accent ici sur la reprise de la maitrise foncière par l’Etat soit dans le cadre du PPRIF en ce qu’il s’impose comme une servitude d’utilité publique aux documents d’urbanisme des communes (A), soit dans le cadre d’un contrôle de la politique d’urbanisme des communes ou de sa mission RNU.
L’opposition de certains élus aux PPRIF : le sentiment d’une élaboration à la discrétion des services de l’Etat
Certains élus dénoncent la complexité juridique et administrative des PPRIF, alors qu’ils s’imposent à leur territoire en ce qu’il est annexé au PLU en tant que servitude d’utilité publique.
Alors ce sentiment est amplifié, lorsque ce dernier classe une partie de la commune en zone inconstructible en raison du risque feu de forêts. Les conséquences n’en sont pas moins qu’une perte financière sur le potentiel de ces parcelles, si combiné à ceci, la commune dispose d’espaces boisés classés, d’espaces naturels faisant l’objet d’une protection particulière:, ou d’autres« contraintes» qui diminuent son potentiel foncier.
En ce qui concerne la complexité de son élaboration, elle nécessite un travail technique considérable, d’analyse, de cartographies, de recherches. A cela s’ajoute des moyens humains et financiers qui s’amenuisent ces dernières années.
Ce qui explique en partie, le peu de PPRIF aujourd’hui approuvés, seulement 11 dont 5 mis en opposabilité immédiate, eu égard le nombre de PPRIF prescrits.
La réticence des élus et des administrés peut en constituer un frein en attaquant systématiquement, pour certaines communes, le PPRIF élaboré. Cc qui a pour conséquence d’allonger les délais de son élaboration, voire de sa mise en opposabilité.
Quant à la complexité de son application, elle prend son sens dans l’application du zonage et les prescriptions qui peuvent y être assorties. Ces prescriptions tendent à réduire la vulnérabilité et à favoriser l’accessibilité pour les services de secours.
Ce qui va se traduire concrètement par l’impossibilité de reconstruire en cas de sinistre, l’interdiction de nouvelles constructions, des obligations en matière d’équipement et de desserte. Ces prescriptions ont vocation à s’imposer tant aux élus, qu’aux administrés concernés.
Par exemple, en matière d’équipements il s’agira de l’installation de points d’eau à des distances précisées et répondant à des caractéristiques précises. Pour une parcelle située en interface boisée, présentant un risque fort face au feu de forêt il s’agira de la présence d’un poteau incendie à moins de 200m possédant un débit minimum de 60m3 pendant 2 heures.
Ces prescriptions peuvent s’accompagner d’autres complémentaires, par exemple en matière de travaux, tel que l’élargissement de certaines voies et de la présence d’une aire de retournement afin que les services de secours puissent éventuellement se rendre sur les lieux de l’incendie et le défendre.
Par ailleurs la plupart de ces communes sont soumises à des obligations d’entretien des interfaces boisés, et de débroussaillement pour les zones les plus exposées au risque.
Tout ceci, bien qu’elles permettent d’assurer la sécurité des usagers et des biens, par la réduction de l’exposition des usagers au risque, par l’accessibilité des services de secours aux points de défense, représentent du temps et un coût. Les élus peuvent ainsi avoir le sentiment de perdre la maitrise de leur foncier sur leur propre territoire, d’autant plus, lorsqu’un PPRJF classe la quasi-totalité de la commune en zone rouge.
De surcroît, bien souvent, les propriétaires concernés et opposés aux PPRIF, se regroupent sous forme d’associations de propriétaires comme une sorte d’opposition supplémentaire vers l’élu qui soutiendrait le projet, et contre les représentants de l’Etat qui l’élaborent.
Pour toutes ces raisons, bien souvent, les élus s’opposent aux PP RIF et le juge administratif est amené à se prononcer sur la légalité de ce dernier. L’un des arguments souvent invoqué par les opposants aux PPRJF, est celui du non-respect de la concertation avec la mairie lors de son élaboration. Or selon les services de l’Etat« concertation » ne signifie pas « l’approbation » du projet par le conseil municipal afin d’approuver le PPRJF. Les services de l’Etat soumettent le projet pour avis à la mairie mais ne sont pas tenus de prendre en compte tous les avis. Et lorsque les intérêts locaux s’opposent à l’intérêt général, ici c’est au juge administratif de trancher.
Une des solutions qui pourrait être apportée, consisterait à prendre en compte des zones qui pourraient être ouvertes à l’urbanisation (ce dont souhaitent la plupart des élus) après la réalisation de ce1tains travaux, et de cette manière la révision du PPRIF par la suite pour le prendre en compte, Je rendrait sûrement plus« acceptable» par les élus et les administrés.
Enfin avec le développement de l’ intercommunalité, nous pourrions envisager l’élaboration des PPRIF intercommunaux. De cette manière nous pourrions penser que les élus ne se trouveraient pas directement face aux oppositions des administrés, et comme nous nous trouverons à un échelon« supra-communal», la prise de décision serait peut-être plus facile. Néanmoins cette solution laisse paraître une première inquiétude, celle d’élever la difficulté à un niveau supérieur. Si pour le moment les communes ne parviennent pas, le plus souvent, à se mettre d’accord sur le projet arrêté, ici il faudrait que toutes les communes parviennent à une sorte de consensus. De plus il faudrait consulter toutes les personnes publiques associées, autant dire que les délais d’élaboration des PPRIF seraient davantage rallongés. Enfin, il faudrait mettre à disposition du public de chaque commune, les registres durant l’enquête publique et donc nommées plusieurs commissaires enquêteurs ou un seul qui s’organiserait pour être présents sur toutes les mairies. Par conséquent, les difficultés rencontrées aujourd’hui à l’échelon communal, sembleraient multipliées à l’échelon intercommunal.
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Table des matières
INTRODUCTION
PRÉSENTATION DE LA STRUCTURE
ÉTUDE ET ANALYSE
« Les rapports entre État et collectivités territoriales, à travers le service des affaires juridiques de la Direction Départementale des Territoires et de la Mer»
CHAPITRE I
Le service des affaires juridiques de la DDTM et les collectivités territoriales : une relation ambivalente, entre coopération et rapports de force
Section 1 : Une coopération s’inscrivant dans une relation de conseils et de gestion de l’espace
Section 2 : Des intérêts divergents entre élus et services de l ‘État : la possible émergence d’un rapport de force, nécessaire et marqué du SAJ en tant que représentant de l’État
CHAPITRE II
L’association des collectivités territoriales aux actions de l’État : un nouveau partage des compétences
Section 1 : le projet de traitement du contentieux pénal de l’urbanisme à un double échelon : vers une responsabilisation et une sensibilisation des communes
Section 2 : l’association des communes à l’exécution des décisions de justice : de l’optimisation des procédures à un gain d’efficacité
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