L’apport des stations et territoires touristiques au développement local

LES NOUVEAUX ENJEUX DE L’ORGANISATION DES TERRITOIRES TOURISTIQUES

1. Les modalités de l’organisation spatiale des stations et territoires touristiques jouent un rôle prépondérant dans leur capacité à s’adapter aux publics et aux demandes des clientèles touristiques. Une station est assimilable à une entreprise dans la mesure où il y a le même type d’objectifs en termes de pouvoir : pouvoir sur les acteurs de la station, pouvoir plus largement sur le « marché », celui de l’exercice du pouvoir politique. Il n’en reste pas moins possible de transposer le concept de maximisation du profit, sous réserve de faire une double transposition, d’une part entre les citoyens/électeurs et les actionnaires, d’autre part entre les profits financiers et les profits plus largement économiques. L’entreprise-station, pilotée par un dirigeant nommé par les actionnaires-citoyens, cherche à maximiser les profits, c’est-à-dire augmenter les retombées fiscales, par le biais généralement d’une politique de croissance. L’élupatron est toutefois plutôt jugé par les effets induits, en termes d’emploi et d’investissements au service des citoyens, le rendement par action étant, d’une certaine façon, remplacé par le rendement de défiscalisation, c’est-à-dire le nonimpôt sur les citoyens généré par l’activité économique.
2. La station, la ville touristique sont des structures qui disposent d’un système de pilotage, de fixation d’objectifs et de management, qui peut également incorporer des fonctions de production, que ce soit une station ayant inclus dans son Office de Tourisme toute la partie gestion et commercialisation des équipements de congrès, comme Biarritz, ou plus simplement une station où quelques circuits, forfaits et autres visites guidées sont vendus à l’Office. Ce système de pilotage s’inscrit dans un ensemble de missions de service public, assumées par une structure ad hoc qui joue le rôle d’organe de régulation et de pilotage. Ce service public touristique local s’inscrit dans un positionnement complexe entre marchés et maîtrise d’ouvrage publique Depuis le phénomène de “ dérégulation ” qui s’est développé dans le monde depuis les années 80, les restrictions à l’application du droit de la concurrence ont considérablement régressé. L’organisation touristique locale est susceptible de devenir l’objet d’une activité privée. Or la quasi-totalité des cas relevés en Europe occidentale montre que l’organisation touristique locale n’est pas devenue une activité relevant pleinement du secteur privé. Tout au plus les politiques publiques d’aménagement et de développement touristique se sont adaptées, dans ce contexte, aux services rendus dans un environnement marchand, c’est-à-dire mouvant. La décentralisation a clairement stipulé que les interventions de développement touristique local pouvaient relever d’un service public facultatif. Domaine d’activité non relatif à des problèmes de souveraineté, ce service peut donc être géré localement par des organismes publics ou privés. Sous réserve, cependant, que les collectivités territoriales aient déterminé, au préalable, les activités de ce service public local et en aient précisé le fonctionnement.
3. Le développement des enjeux d’aménagement territorial a rendu légitimes des missions touristiques très variées de la part des collectivités locales : au-delà des équipements, des aménagements et des hébergements qui fondent l’économie du tourisme, la collectivité offre des services ou des activités spécifiques qui génèrent des investissements importants. Si l’aménagement touristique, au sens strict du terme, s’inscrit dans la problématique générale de l’urbanisme d’une part et de l’exploitation des équipements d’autre part, l’accueil, l’information et la promotion de la commune relèvent bien d’un service public touristique local. Au delà des difficultés méthodologiques précédemment évoquées, la plupart des stations n’ont pas les moyens, et souvent pas la volonté, de mettre en place des systèmes d’articulation du régional au local très élaborés : le cas de l’observation de la fréquentation et de l’économie touristiques est en ce sens révélateur. Or il existe une « masse critique » d’activité touristique en deçà de laquelle il est difficile, voire injustifié, de travailler au seul niveau de la station. Les initiatives au niveau de regroupements de stations, voire de collectivités territoriales telles que les Départements et les Régions, sont en mesure d’apporter des réponses. Un véritable réseau est en cours de constitution, reposant sur une prise de conscience récente et généralisée de la nécessité de l’observation des clientèles. De nombreux Comités Régionaux et Comités Départementaux du Tourisme ont créé depuis quelques années des observatoires, cette création étant la plupart du temps inscrite clairement dans les schémas départementaux et régionaux de développement touristique. Il s’agit donc d’une prise de conscience qui n’est pas seulement de niveau technique, mais qui se traduit assez nettement au niveau politique. Toutefois, les dispositifs d’étude et d’analyse du développement économique territorial induit par le tourisme sont encore inégaux et peu cohérents et on attend beaucoup de l’apport méthodologique de l’Observatoire National du Tourisme.

Polarisation et territoires

   Tout d’abord, on peut noter que le phénomène touristique est distribué dans l’espace selon des principes qui dépassent les notions de découpage administratif et que Georges Cazes 4 définit comme suit : discontinuité : dans la mesure où il y a déplacement, il y a un phénomène de coupure par rapport au lieu de résidence, cette coupure étant vécue soit comme une simple nécessité pour le déplacement, soit comme un objectif en soi, le déplacement devenant le véritable prétexte – on revient dans ce cas aux fondements même du tourisme et à sa signification première linéarité/axialité : les flux se distribuent selon les vecteurs de déplacement et sur des zones souvent linéaires (littoral) polarité/nucléarité : dues autant au rôle des réseaux de transport et de leurs carrefours qu’à la « sédimentation » touristique qui a favorisé les phénomènes d’agglutination, notamment autour des stations balnéaires historiques connexité/associativité En ce qui concerne la connexité/associativité, il est frappant de constater que s’organisent, autour des grands pôles touristiques, des solidarités et des circulations, temporaires parce que liées au tourisme, tout à fait similaires à ce que l’on peut constater en ce qui concerne l’urbanisation due aux populations résidentes. Ainsi sur la Côte Aquitaine, deux ensembles se distinguent, d’une part celui formé autour de la connexité entre le Bassin d’Arcachon et l’agglomération bordelaise, d’autre part celui qui s’organise autour de l’articulation entre la Côte Basque et son arrière-pays. Certes, le premier ensemble serait plutôt l’illustration d’une connexité permanente due aux déplacements domicile-travail, puisque l’on sait qu’une part importante de l’urbanisation récente autour du Bassin d’Arcachon vient de personnes/familles travaillant sur l’agglomération bordelaise. Toutefois, on ne saurait négliger un type de migration alternante liée au tourisme, et agissant plutôt en sens inverse, à savoir qu’une part importante des clientèles touristiques du littoral, et notamment du Bassin d’Arcachon, vient régulièrement dans l’intérieur, dont Bordeaux, consommer diverses activités (visites, festivals…).

Les spécificités du service public touristique local

   La légitime intervention des collectivités locales dans les politiques de développement touristique repose sur une conception du service public qui s’est considérablement développé depuis un demi siècle en s’écartant de sa base fondée par le droit administratif. Ce concept est couramment utilisé depuis huit ans comme fondateur des politiques publiques touristiques locales. Le Conseil d’Etat, le Secrétariat d’Etat au Tourisme reconnaissent le tourisme comme faisant partie intégrante des deux catégories d’activités qui distinguent classiquement les services publics : ceux à caractère administratif, qui sont des services publics que seules les collectivités publiques peuvent assurer car elles sont les seules à détenir leur financement, qui relève de l’impôt (services d’accueil, d’information, de promotion touristiques de la commune) ; ceux à caractère industriel et commercial qui sont majoritairement financés par des recettes tarifaires. La loi de 1992 répartit les compétences entre les collectivités territoriales en matière de tourisme et précise les conditions de la mise en œuvre de la politique du tourisme dans la commune et la programmation locale du développement touristique. Ce texte entérine pleinement la mission et la finalité économique du tourisme, conférés au niveau local ou intercommunal. S’il appartient dorénavant clairement à la municipalité de mettre en œuvre ces services, elle n’est pas le seul acteur du développement et de l’aménagement touristique local : son action doit s’insérer dans une dynamique de projet avec d’autres collectivités, avec l’Etat et avec les forces économiques du territoire local. Ceci pour des raisons de mobilisation financière d’une activité de services parmi les plus capitalistiques qui soient. Ce court texte de loi de treize articles, fondé sur des travaux préparatoires adoptés au Sénat et à l’Assemblée nationale en 1990, 1991 et 1992, donne à l’échelon local (communal ou intercommunal) un rôle fondamental de proposition, de coordination et de développement touristique en le déclarant clairement attributaire “ des programmes locaux de développement touristique, notamment dans les domaines de l’élaboration des produits touristiques, de l’exploitation d’installations touristiques et de loisirs, des études, de l’animation des loisirs, de l’organisation de fêtes et de manifestations artistiques ”. Pour mettre en œuvre ces missions conférées aux communes, les juristes ont eu recours à la notion de service public local. Reprenant dans la loi ce que Louis Rolland a qualifié, dans les années 30, les missions “ par nature ”, “ par défaut ”, “ par délégation ”, le législateur fixe les conditions partenariales de définition et d’exercice des politiques publiques de développement, d’aménagement, d’accueil, d’information et de promotion touristique. L’enjeu est de taille : au premier plan dans l’économie des services, le tourisme est un des moteurs fondamentaux de la croissance du P.I.B. local mais est soumis à une concurrence forte des destinations

Renforcement et simplification de la coopération intercommunale

   L’émiettement communal est, en termes d’aménagement et d’équipement touristiques, un handicap majeur : il est financièrement difficile, pour une commune de 200 à 20.000 habitants de conduire une action économique locale d’envergure. Avec 36.394 communes, la France compte plus de collectivités locales de base que ses onze autres partenaires européens réunis. A titre de comparaison, on recense en Grande-Bretagne 431 districts, 8504 communes en Allemagne (avant unification), 8074 en Italie. Et si, outre-Manche, chaque commune compte 118 000 habitants en moyenne, 20 800 aux Pays-Bas, en France elle n’en compte que 1500. Neuf communes françaises sur dix n’atteignent pas le seuil fixé par l’INSEE de 2000 habitants agglomérés qui leur confère l’appellation d’unité urbaine. La faible population de la plupart des communes touristiques les met en position de dépendance financière permanente vis-à-vis des collectivités de rang supérieur pour conduire leurs projets. La démultiplication des efforts, la “synergie”, c’est-à-dire les économies d’échelles peuvent donner des effets de levier dans l’approche des marchés. L’intercommunalité est, pour la conduite de projet touristique territorial un outil, imposé par les contingences territoriales et financières. Cette construction intercommunale ne dispense cependant pas d’une réflexion sur les méthodes du développement touristique. Au contraire, depuis 1979, la conduite des opérations de la quasi-totalité des procédures n’est plus possible que s’il y a regroupement communal. L’Etat et les administrations territoriales exercent une sorte de pression vis-à-vis des communes en les incitant fortement à se joindre à une structure intercommunale qui prend la maîtrise d’ouvrage de l’élaboration des projets touristiques. L’intercommunalité est ainsi un produit, le passage obligé pour bénéficier de l’aide publique. Les discontinuités techniques inhérentes à l’équipement et à la gestion des réseaux ont donné aux formes de la coopération intercommunale une existence de longue date: les premières lois sur les procédures de regroupement datent de 1884 (fusion) et 1890 (création de syndicats à vocation unique). L’échec de la politique de fusion de 1959 amène Olivier GUICHARD, dans son rapport “Vivre ensemble” (1976) à proposer l’instauration de communautés de communes. La loi JOXE-MARCHAND permet quinze ans plus tard leur création tout en maintenant les syndicats existants pour leurs compétences résiduelles . Mais en matière d’aménagement de l’espace touristique, la compétence de la communauté tarde à s’étendre au delà de la réalisation des chartes intercommunales. Le Plan d’Occupation des Sols reste une affaire strictement communale : le texte est ainsi amputé d’une dimension intercommunale importante spécialement pour les communes rurales qui ont peu de moyens en la matière. Si 16 000 structures de coopération trament le territoire communal français (12 907 S.I.V.U. et 2 287 S.I.V.O.M. gèrent la voirie, les ordures ménagères, l’énergie, l’assainissement, la gestion d’équipements publics, les activités scolaires ou péri-scolaires, l’eau, le tourisme…), le développement économique (donc le tourisme) n’intervient qu’en 11ème position parmi les compétences les plus fréquemment assurées par les syndicats. La quasi totalité des syndicats intercommunaux excluent cette compétence dans leurs principes constitutifs. Ils ne créent pas de transfert politique majeur. Le blocage est longtemps resté purement politique : la variété des formes juridiques de la coopération intercommunale ne joue guère sur les pratiques qui restent cantonnées aux activités de gestion. Par ailleurs, l’absence de pouvoir fiscal autonome qui résulte de la dépendance des groupements par rapport aux décisions communales limite la légitimité fonctionnelle de l’intercommunalité. Elle limite l’idée même de compensation possible au titre des principes de distribution d’une politique de justice spatiale : si la recherche de l’équité spatiale consiste à répartir la distribution de l’aménagement non seulement en fonction de ce dont disposent les zones touristiques mais également au prorata des efforts consentis par les collectivités, il faut reconnaître que l’acceptation politique de l’intercommunalité lui a tourné délibérément le dos pendant des décennies.

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Table des matières

1. RAPPORT
1 INTRODUCTION
2 LES NOUVEAUX ENJEUX DE L’ORGANISATION DES TERRITOIRES TOURISTIQUES
2.1 STATION ET TERRITOIRE TOURISTIQUE
2.1.1 La station, lieu du tourisme
2.1.1.1 La station et le touriste
2.1.1.2 Polarisation et territoires
2.1.2 Les dimensions des territoires touristiques
2.1.2.1 Station et territoire : des systèmes complexes
2.1.2.2 Station et destination
2.1.2.3 La spatialisation du rapport offre/demande
2.1.2.4 L’espace de distribution
2.1.3 La station : une collectivité avec des objectifs d’entreprise
2.2 LE SERVICE PUBLIC TOURISTIQUE LOCAL : UN POSITIONNEMENT COMPLEXE ENTRE MARCHES ET MAITRISE D’OUVRAGE PUBLIQUE
2.2.1 Les spécificités du service public touristique local
2.2.2 La recomposition de l’économie des loisirs ne remet pas en cause l’existence du service public touristique local
2.2.3 La concurrence internationale légitime le service public touristique local
2.3 LA TRANSFORMATION DES ORGANISMES DE GESTION DU SERVICE PUBLIC TOURISTIQUE LOCAL 
2.3.1 Renforcement et simplification de la coopération intercommunale
2.3.2 Les Offices de Tourisme face aux missions optionnelles
2.3.3 Le Groupement d’Intérêt Public Local
2.3.4 Les Agences de développement touristique
3 LA DEMANDE, MOTEUR DE LA DYNAMIQUE DES TERRITOIRES TOURISTIQUES
3.1 LA CONNAISSANCE PREALABLE DE LA DEMANDE
3.1.1 Observatoires locaux :une première étape
3.1.2 Les enquêtes : des outils encore mal employés
3.1.3 L’articulation du régional au local
3.2 TYPOLOGIES ET SEGMENTATION
3.2.1 Caractérisation des comportements
3.2.2 Les limites des typologies
3.2.3 Les méthodes de segmentation
3.3 L’EXEMPLE DU SIVOM LANDES COTE SUD
3.3.1 Le contexte
3.3.2 L’observation de la fréquentation
3.3.3 L’enquête clientèle
4 L’OFFRE ET LA MISE EN MARCHE DES TERRITOIRES TOURISTIQUES
4.1 L’ADEQUATION DE L’OFFRE A LA DEMANDE
4.1.1 L’évaluation du positionnement de l’offre
4.1.1.1 La matrice BCG
4.1.1.2 L’analyse multicritères attractivité – compétitivité
4.1.2 Un exemple de nouvelle démarche : la segmentation croisée
4.1.2.1 Première phase : l’analyse de l’offre
4.1.2.2 Deuxième phase : l’analyse de la clientèle
4.1.2.3 L’analyse des couples produits x marchés
4.2 LES PARAMETRES CLES DE LA GESTION DE L’OFFRE
4.2.1 L’inadaptation des modèles classiques du mix
4.2.2 Le contenu de l’offre : au delà du produit
4.2.3 La communication de l’offre : faire connaître pour vendre
4.2.4 Faire venir et faire rester
4.3 LA MISE EN MARCHE DES TERRITOIRES
4.3.1 La commercialisation par les organismes locaux de tourisme
4.3.2 L’enjeu Internet
5 CONCLUSION
6 INDEX DES LIEUX CITES
2. ANNEXES
LA COMMERCIALISATION DES PRODUITS TOURISTIQUES DANS UN CADRE TERRITORIAL

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