Soutenance mémoire
Les quartiers prioritaires, entre inertie et mutations
Les quartiers prioritaires sont des territoires qui font l’objet d’une intense littérature.
Tant défendus que honnis, ils sont souvent associés à un imaginaire de peurs et d’appréhensions. Pour cette raison, le concept de « quartiers sensibles » et les enjeux qu’il recouvre se doivent d’être explicités. Souffrant de difficultés économiques et sociales ainsi que d’une dégradation du bâti, les pouvoirs publics interviennent dans ces territoires au titre de la politique de la ville. Ces dernières décennies, l’accent a été mis sur la banalisation des formes urbaines et la recherche de continuités avec le reste de la ville, ainsi que sur la diversification du peuplement de ces quartiers au travers d’une diversification de l’habitat. La notion de mixité sociale qui en découle questionne la façon dont des habitants se représentent leur quartier, y vivent, entretiennent des relations et se l’approprient.
Nous verrons ainsi dans un premier chapitre comment le « problème » des banlieues a été pris en compte par les pouvoirs publics puis dans un second comment ces interventions interrogent la façon dont des habitants se représentent et vivent leur quartier. Le troisième chapitre sera consacré à notre terrain d’étude : la zone d’aménagement concerté Teisseire-Jeux Olympiques et le quartier grenoblois de Teisseire.
Les quartiers sensibles et leur prise en compte par les pouvoirs publics
Quartier sensible, ghetto, zone de relégation, territoire prioritaire, autant de termes qui se bousculent et se mélangent, parfois sans grande précision ni cohérence. Ce chapitre vise ainsi tout d’abord à définir plus précisément ce que l’on entend couramment par « quartier sensible », en revenant sur la formation de cette catégorie d’analyse puis sur les causes de la constitution de ce « problème ». Les réponses apportées par les pouvoirs publics seront ensuite étudiées puis nous nous focaliserons sur la question de la mixité sociale et les débats qui lui sont relatifs.
Que sont les quartiers sensibles ?
« Quartiers sensibles ». Cette expression est très souvent utilisée par les médias, les pouvoirs publics, les décideurs politiques, les bailleurs sociaux ou encore les associations, et cristallise des discours passionnels, tant alarmistes que rassurants . Cette notion mérite donc de s’y attarder pour la préciser.
La constitution d’un « problème social »
Les quartiers sensibles, et les problématiques qui leur sont associées, ne sont pas apparus soudainement au cours des années 80 mais c’est bien au cours de cette période qu’ils sont entrés sur l’agenda politique en devenant une catégorie d’analyse. Durant l’été 1981, les « rodéos » à bord de voitures volées dans le quartier des Minguettes, à Vénissieux dans l’agglomération lyonnaise, scandalisent et mettent en lumière la question des banlieues : des jeunes brûlent des voitures et défient la police. La médiatisation de cette soudaine violence met les banlieues sous le feu des caméras et d’autres événements qui suivent dans les années 80, tels que les opérations « anti-été chaud » en 1982, les premiers succès électoraux de l’extrême droite ainsi que « la marche pour l’égalité et contre le racisme» dénonçant notamment les violences policières à l’égard des jeunes issus de l’immigration , installent définitivement les banlieues à l’agenda.
Souvent associée à un vocabulaire dépréciatif, la « question » des banlieues est perçue et analysée de façon variable durant les décennies de l’après guerre . En effet, elle est d’abord envisagée comme un problème principalement urbain en lien avec la crise de l’urbanisme fonctionnaliste résultant de la construction massive suivant la seconde guerre mondiale, les « barres » d’immeuble en étant le dévalorisant symbole. Les grands ensembles, d’abord figure de confort, de progrès urbain et d’ascension sociale durant la période de l’après guerre, seraient aujourd’hui devenus l’incarnation d’une série de maux dont souffriraient les banlieues tels que la misère, la relégation, l’insécurité et l’échec urbanistique. D’abord objet d’une médiatisation du fait des violences qu’elle connaissent à la suite aux événements des Minguettes, les banlieues sont ensuite associés durant la décennie des années 80 à la question de la « nouvelle pauvreté » et de l’intégration des immigrés. Dans les années 90, les notions de ségrégation et de relégation se développent. Les habitants sont exclus d’une société dont ils ne pourraient ou voudraient faire partie : « aussi bien les médias que les chercheurs et les hommes politiques associent banlieue et exclusion » . Enfin, les quartiers sensibles vont être mis en corrélation avec les questions d’insécurité et de violences urbaines, termes qui se développent dans les médias à cette époque. Un stigmate de plus en plus fort touche la jeunesse de ces quartiers en étant associée de façon presque systématique à la délinquance. Les banlieues sont alors ainsi réduites à une question d’ordre public. Comment en est-on arrivé là ? Les causes des processus ségrégatifs et les difficultés sociales que connaissent les quartiers sensibles, et que nous préciserons dans une prochaine partie, ne pourraient se limiter à une analyse des groupes sociaux établis dans ces zones. De fait, il faut, afin de saisir l’origine des maux, s’éloigner de ces quartiers et appréhender la question à une échelle plus large : « le problème » des banlieues ne peut se comprendre que par l’analyse d’une série de transformations qu’a connue la société française. Cyprien Avenel distingue ainsi trois processus principaux : la mutation de l’économie, la transformation des grands ensembles et la question de la discrimination raciale, que nous proposons d’étudier rapidement.
Les mutations de l’économie touchent durement les catégories sociales les moins qualifiées. La crise économique des années 70 atteint de plein fouet les catégories sociales les plus précaires, déjà en surreprésentation dans les quartiers d’habitat social. Les franges les plus populaires sont les plus exposées au chômage et à la précarité de l’emploi, phénomène encore plus fort pour les jeunes. Le chômage structurel bloque en un sens ces quartiers dans leur processus d’intégration.
En outre, les évolutions des grands ensembles sont également déterminantes afin d’envisager les banlieues dans toute leur complexité. En effet, les quartiers sensibles dont nous parlons sont pour la plupart le fruit de l’urbanisme fonctionnel des années de l’après guerre. La croissance démographique oblige alors à construire en masse et de façon rapide, parfois à la hâte, des logements à bas coûts. Entre 1958 et 1973, 195 zones à urbaniser en priorité (ZUP), comprenant plus de deux millions de logements, essentiellement en location sociale, sont construites. Ces grands ensembles sont alors le signe d’un progrès social, d’une amélioration notable du confort et des conditions de vie dans le logement mais également d’une mixité des populations. Peu à peu cependant, les classes moyennes ainsi que la classe supérieure des ouvriers, utilisent le logement HLM comme une étape dans leur trajectoire résidentielle, s’orientant majoritairement vers l’habitat pavillonnaire individuel. La population la plus précaire, déjà fragilisée par ses moindres ressources et plus durement touchée par la crise économique, reste elle dans ces zones de plus en plus reléguées. Par ailleurs, la dégradation et l’inadaptation de l’habitat (cuisines trop petites par exemple), la localisation bien souvent périphérique de ces quartiers ainsi que l’idéal de mixité sociale faisant rapidement place à des conflits entre classes sociales , entraînent les grands ensembles dans une spirale de dévalorisation et de rejet.
Enfin, la problématique de la discrimination raciale est évoquée par Cyprien Avenel.
En effet, les quartiers sensibles sont souvent perçus comme des quartiers « d’immigrés », la population immigrée y étant surreprésentée, fait qui occulte bien souvent l’hétérogénéité des nationalités dans ces territoires . La discrimination raciale dans les quartiers sensibles est un sujet de première importance mais qu’il s’agit de manier avec précaution. De fait il existe un sur chômage des populations immigrées et le racisme est vécu dès le plus jeune âge par de nombreux jeunes. Cependant, la question raciale se double bien souvent principalement d’une question sociale, les immigrés étant nombreux dans les catégories socio-professionnelles les plus précaires et fragilisées sur le marché du travail.
Ces éléments d’analyse donnent quelques pistes d’explication de la constitution du « problème » des banlieues. Ces données historiques de la transformation de la société française font partie d’une analyse dite « réaliste » des banlieues. En effet, en sociologie, deux approches principales permettent d’aborder et de questionner l’analyse d’un fait social : l’approche « réaliste » ou « objectiviste » et celle « constructiviste » ou « subjectiviste ».
L’approche réaliste est fondée sur la connaissance des causes, des caractéristiques et des conséquences d’un fait social. La seconde approche, dite constructiviste, « vise à souligner et étudier le rôle des représentations dans la construction des problèmes sociaux » . Un problème social n’existerait pas en tant que tel, il serait « créé » en quelque sorte par la représentation que les personnes s’en font. Ainsi, un même fait social, constitué par les mêmes données objectives (approche réaliste) peut être ou non considéré comme un problème selon la représentation qui en est faite (approche constructiviste). Les banlieues peuvent être analysées au travers de ces deux prismes, qui sont en réalité complémentaires et bien souvent indissociables. Ainsi, « la « question des banlieues » […] est, tout à la fois, une construction mentale, sociale, politique et une situation objective » . Elle est une situation de fait, une réalité concrète, qui peut se traduire par des chiffres et des données, que nous allons maintenant étudier, et elle peut faire l’objet d’un discours et de représentations qui donnent à voir cette réalité d’une certaine manière.
Des territoires concentrant de lourdes difficultés socioéconomiques
Le maniement des chiffres pour appréhender, décrire et analyser les quartiers sensibles est un exercice difficile et ne saurait se passer de quelques précautions. Les chiffres mettent en lumière des tendances, éclairent des différences et permettent une certaine objectivation d’une situation. Cependant, ils uniformisent et laissent planer le risque de la généralisation. Les quartiers sensibles, dont nous parlons dans cette étude et qui correspondent aux territoires de la géographie prioritaire, ne sauraient occulter, sous ce vocable uniforme, une grande diversité de situations. En effet, pour reprendre les mots de François Dubet et Didier Lapeyronnie, « les banlieues ne sont pas toutes à la dérive, les jeunes ne sont pas tous délinquants et drogués, les adultes ne sont pas tous chômeurs et pauvres » . Les chiffres doivent être maniés avec habileté et les informations qu’ils donnent analysées finement, et en lien avec le contexte social local dans lequel elles se replacent. Les chiffres « sont indispensables [mais] donnent une information tronquée de la réalité des quartiers [et] n’ont guère de sens s’ils ne sont pas replacés dans des fonctionnements sociaux et des formes de vie sociale ».
Afin d’appréhender les inégalités socio-territoriales qui touchent ces territoires, nous allons prendre appui sur le rapport annuel de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus).Le rapport de l’Onzus, établi chaque année depuis 10 ans, vise à décrire la réalité des quartiers sensibles afin de les envisager de la manière la plus juste possible, répondre au mieux aux besoins et mettre en place des politiques publiques adaptées.
La politique de la ville : d’une politique innovante à des critiques et des évolutions
La politique de la ville englobe l’action des pouvoirs publics en direction des quartiers prioritaires. Conçue comme une politique innovante de par ses caractéristiques, elle fait l’objet de nombreuses critiques et la succession des dispositifs qui la définit est révélatrice de la difficulté à résoudre les objectifs qu’elle s’était fixés, si tant est que ceux-ci aient été définis de façon précise et univoque par tous les acteurs.
La politique de la ville : une nouvelle politique publique ?
Avant toute chose, il est possible de s’interroger sur le terme même de « politique de la ville ». Pourquoi l’action publique dirigée vers des territoires particuliers, déterminés par des caractéristiques socio-économiques précises, se nomme-t-elle la « politique de la ville » ?
Cette dénomination se comprend par une approche holistique de la problématique. En effet, si un quartier est en souffrance et nécessite une intervention, la ville entière est également concernée par ce problème à première vue spécifique : « quand un quartier est « malade », c’est toute la ville qu’il faut « soigner » » . Par ailleurs, la politique de ville n’est pas uniquement le fait de la municipalité, de la « Ville », mais bien d’une série d’acteurs coordonnés : État, collectivités territoriales, associations, habitants, etc.
Les dispositifs mis en place ces dernières décennies en direction des quartiers prioritaires sont révélateurs d’une nouvelle approche de l’action publique. Au début des années 80, les politiques traditionnelles centralisées et sectorisées sont remises en cause par un certain nombre de rapports remis au Premier ministre de l’époque, Pierre Mauroy . Les dispositifs et actions développés par la suite sont porteurs d’une approche plus globale, transversale et plus en lien avec les populations, s’inscrivant dans le contexte de décentralisation promue par la nouvelle majorité politique.
Ainsi, les dispositifs adoptés dans le cadre de la politique de la ville, tout d’abord conçus comme provisoires, sont à destination de quartiers précisément délimités sur lesquels ils s’appliquent. L’action se focalise sur des territoires et non sur des publics, l’enjeu est de réduire les écarts entre territoires et de valoriser ceux qui souffrent de handicaps : il ne s’agit pas de traiter des « individus à problèmes » mais des « territoires à problèmes » . Une approche globale est également privilégiée : l’action ne se limite pas à domaine particulier mais concerne bien plusieurs, ceux-ci étant interconnectés et dépendants. La politique de la ville agit ainsi sur un champ très large de compétences : éducation, réhabilitation des logements et des espaces publics, insertion professionnelle, prévention de la délinquance, sécurité, etc. La politique de la ville est donc tout autant une politique sociale qu’une politique urbaine. Cette transversalité des domaines d’action en font sa richesse et sa complexité tout comme une faiblesse à l’heure d’en faire l’évaluation, comme nous le verrons par la suite. La question de la transversalité s’accompagne également de celle du partenariat : des contrats sont dorénavant signés entre des acteurs variés, établissant ainsi un cadre contractuel entre des partenaires étatiques (État central, préfecture) et locaux (collectivités territoriales, Caf, associations). L’idée est de favoriser la coordination des services publics, d’agir avec l’ensemble des acteurs et de prendre appui sur les ressources du territoire, en mobilisant tous les acteurs locaux afin de créer une « logique ascendante et participative de l’action publique » . La politique de la ville s’intègre à un projet plus vaste de développement urbain et de rééquilibrage des territoires, l’échelon intercommunal devenant ainsi progressivement le niveau adéquat de l’action publique. Pour conclure brièvement, « sur le plan de la méthode comme du contenu, la politique de la ville a constamment prétendu jouer un rôle précurseur, expérimentant de nouveaux modes d’action et les diffusant dans le reste des politiques publiques ».
De la commission interministérielle HVS à la réforme en cours : des limites et des évolutions
Depuis des décennies, la politique de la ville se maintient par-delà des alternances politiques. Souvent critiquée, elle n’est finalement jamais remise en cause dans sa totalité. Pour bien comprendre ses enjeux actuels, il paraît important de revenir brièvement sur l’évolution de cette politique publique.
L’année 1977 marque généralement le début de la politique de la ville. La commission interministérielle Habitat et vie sociale (HVS) est créée et signe le début de la prise en compte des enjeux socio-urbains dans les quartiers difficiles au travers de la réhabilitation de grands ensembles HLM. Même si le programme HVS donne priorité à la question spatiale, il est néanmoins proposé une « action globale (habitat, urbain, social), la mise en œuvre d’une action publique territoriale qui associe les différentes institutions et administrations agissant sur un même quartier et réunies autour d’un même objet » . Dans les années 80 et à la suite de l’« été chaud des Minguettes » mais également d’une réflexion plus globale notamment entamée au travers des rapports précédemment cités, le gouvernement socialiste lance une série de dispositifs : le développement social des quartiers (DSQ) avec des objectifs de lutte contre le chômage et de citoyenneté, les missions locales pour l’insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté, la commission nationale de prévention de la délinquance, les zones d’éducation prioritaire (Zep), etc.
En 1988, un changement de vocabulaire, de développement social des quartiers à développement social urbain (DSU), signe le passage d’une échelle d’intervention au niveau du quartier à celle au niveau de l’agglomération. Après la brève création d’un Ministère de la Ville à la suite de la mort d’un jeune homme à Vaulx-en-Velin , une procédure unique se généralise : ce sont les contrats de ville, signés entre l’État et les collectivités territoriales. Rapidement, cette volonté de simplification et de généralisation se voit cependant contrecarrée par la création de nouveaux dispositifs. En effet, par le Pacte de Relance pour la Ville en 1996, une géographie prioritaire est définie au travers de zones urbaines sensibles (Zus), de zones de redynamisation urbaine (ZRU) et de zones franches urbaines (ZFU) , puis en 1999, le comité interministériel des villes (CIV) lance un programme national de renouvellement urbain (PNRU) avec les grands projets de ville (GPV), notamment destinés à la restructuration du bâti, à la requalification des espaces extérieurs et aux interventions sur le foncier, et les opérations de renouvellement urbain (ORU).
La loi de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003, dite loi Borloo, marque une étape significative dans la politique de la ville. En effet, même si la loi s’inscrit dans une certaine continuité de la politique de renouvellement urbain amorcée en 1999, elle rompt néanmoins avec des principes qui avaient guidés la politique de la ville depuis ses débuts . Cette politique vise à agir sur le peuplement des quartiers tout en y impulsant une mutation urbaine forte des quartiers. Le programme national de rénovation urbaine (PNRU) mis en place au travers de cette loi doit permettre le « rétablissement des conditions d’habitat décent dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, leur désenclavement et le développement des activités et des services . Plus précisément, un des objectifs du PNRU est de « redonner de l’attractivité résidentielle aux quartiers concernés par les opérations afin d’y développer une mixité sociale » , terme portant à débat sur lequel nous reviendrons plus en détails dans la prochaine partie. Au-delà des objectifs poursuivis, l’organisation de la politique de la ville est également bouleversée. L’Agence nationale de rénovation urbaine (Anru), nouvellement créée, concentre les moyens de l’État et fonctionne sous la forme d’un guichet unique. Certains voient au travers de cette nouvelle architecture organisationnelle, la recentralisation par le pouvoir étatique au travers d’un système d’agences, d’autres une progressive séparation de la question urbaine, gérée par l’Anru, de la question sociale, gérée elle par l’Agence nationale de la cohésion sociale et de l’égalité des chances (Acsé) au travers des nouveaux Contrats urbains de cohésion sociale (Cucs). Concernant le bilan de la rénovation urbaine , il est brièvement possible de dire que l’Anru a eu une action positive sur le cadre de vie des habitants des grands ensembles en intervenant avec force sur la morphologie urbaine et architecturale des quartiers. Des réhabilitations d’envergure ont été effectuées, de même que des espaces publics et des équipements ont connu une amélioration significative. La diversification de l’habitat se produit dans nombre de quartiers, même si l’offre sociale reste bien souvent majoritaire. Enfin, et cela constitue son échec patent, le PNRU n’a pas réussi à réduire les disparités socio-économiques entre les Zus et les autres quartiers.
Pour conclure, le bilan de la politique de la ville est mitigé : « alors que jamais les intervenants locaux n’ont été aussi présents, les habitants en proie à des difficultés sociales se sentent paradoxalement abandonnés. Tel est le constat qui s’impose avec brutalité et qui s’observe dans nombre des quartiers » . Il est difficile de fournir un bilan univoque de la politique de la ville au vu de sa complexité et de la multiplicité des dispositifs qui la composent. En outre, elle n’est pas mise en œuvre de façon similaire dans tous les territoires.
Cependant, nombre de critiques portent sur l’illisibilité de cette politique, le « saupoudrage » dont elle ferait l’objet et surtout son inefficacité à réduire durablement les écarts socioéconomiques entre les territoires, comme en témoignent les chiffres présentés précédemment.
L’effort de la rénovation urbaine aurait été mal articulé avec le volet social de la politique de la ville tandis que les crédits spécifiques seraient répartis de façon insatisfaisante entre les zones prioritaires . Néanmoins, au vu de la difficulté d’évaluer une telle politique publiques, il est malgré tout possible de noter que l’« on est imegénéralement que, sans son application, la situation aurait été pire ».
Une nouvelle réforme de la politique de la ville a ainsi été engagée depuis 2012 afin d’instaurer de nouveaux contrats de ville pour « renforcer la mobilisation du droit commun, de faire jouer l’effort de solidarité et la logique d’agglomération par un portage intercommunal et mieux articuler les problématiques sociales et urbaines » . La reconfiguration de la politique de la ville vise principalement à concentrer les moyens sur les territoires qui en ont le plus besoin en réduisant la géographie prioritaire . La ville de Grenoble fait partie des communes, appelées territoires cible, qui resteront concernées par les nouveaux contrats de ville, selon la liste dévoilée par Najat Vallaud-Belkacem, Ministre des droits des femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports, en juin 2014 à l’occasion de l’ouverture des Journées nationales d’échanges de la rénovation urbaine . Dans les évolutions de la politique de la ville, et même dans l’actuelle réforme, la question de la mixité sociale est régulièrement promue et mise en avant.
Les débats relatifs à la mixité sociale
La mixité sociale, dont nous avons parlé rapidement à propos du programme national de rénovation urbaine, est une notion qui nous intéresse particulièrement dans notre étude et sur laquelle nous allons nous pencher plus longuement. En effet, tant célébré que honni, ce concept est aujourd’hui au centre d’une partie des politiques urbaines concernant les quartiers sensibles et révélateur de nombreux enjeux dans ces territoires à la fois en termes de vivre ensemble, d’attractivité ou encore de manières d’habiter un quartier.
La mixité : une utopie sociale ?
La mixité sociale est une notion relativement floue bien que très souvent utilisée par les décideurs politiques, pouvant « signifier à la fois tout et son contraire » . Il n’existe pas de consensus sur une définition précise de ce terme , qui est utilisé à tous les niveaux de l’action publique, tant national que local, mais également par-delà les clivages politiques et tout autant par ses détracteurs que par ses défenseurs.
La notion de mixité sociale renvoie tout d’abord à un idéal, à la « ville bonne » , à une ville où les relations sociales entre les personnes seraient fluides, où les différents groupes sociaux se croiseraient et échangeraient sans conflit et en harmonie. De fait, il paraît donc difficile d’être « contre » la mixité sociale, d’être contre une ville ouverte et accessible à tous, où les individus se déplacent libres et égaux, d’être contre une vie de voisinage apaisée. En effet, « la mixité sociale est une nécessité absolue, au nom d’un principe fondamental, l’égalité de tous » , la mixité sociale s’apparenterait donc au refus de la ségrégation, au « rejet de l’Apartheid ».
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Table des matières
Introduction
Première partie : Les quartiers prioritaires, entre inertie et mutations
Chapitre 1 : Les quartiers sensibles et leur prise en compte par les pouvoirs publics
I-Que sont les quartiers sensibles ?
II-La politique de la ville : d’une politique innovante à des critiques et des évolutions
III-Les débats relatifs à la mixité sociale
Chapitre 2 : Les représentations et les modes d’habiter en question
I-Représentations sociales et lieux de vie
II-Vivre dans un quartier et dans la ville
Chapitre 3 : La Zac Teisseire-Jeux Olympiques et le quartier de Teisseire
I-Un quartier grenoblois en renouvellement urbain : le quartier Teisseire
II-La focalisation sur le nouveau secteur de la Zac Teisseire-Jeux Olympiques
Deuxième partie : La Zac Teisseire-JO : de la satisfaction à la distinction
Chapitre 1 : Une satisfaction généralisée du cadre de vie et du logement
I-Des profils homogènes : de jeunes primo-accédants dans un quartier relativement inconnu
II-Une appréciation globalement positive du nouveau lieu de résidence
III-Une satisfaction à mettre en lien avec la trajectoire résidentielle
Chapitre 2 : La Zac et Teisseire, une relation de distinction ?
I-Une localisation floue, multiple et forte d’implication
II-Des représentations ambivalentes des quartiers aux alentours
III-Un processus de distanciation plus ou moins volontaire
Chapitre 3 : Des usages et des pratiques du quartier assez modérés
I-Des usages modérés du quartier… mais comme partout ? L’utilisation limitée des équipements et des sorties tournées vers le centre ville
II-Le clivage sur la question scolaire
III-Dans le quartier, des relations sociales limitées ou entre pairs
Conclusion
Bibliographie
Liste des sigles
Table des annexes
Table des matières
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