Soutenance mémoire
LA MODIFICATION ACCEPTÉE OU IMPOSÉE DU CAHIER DES CHARGES PAR L’AUTORITÉ ADMINISTRATIVE
Par opposition aux mécanismes législatifs permettant de modifier certaines règles de manière automatique, de plein droit au terme du délai d’acquisition de la prescription fixée par la loi, ceux prévus aux articles L. 442-10 et L. 442-11 du code de l’urbanisme peuvent être mis en œuvre à tout moment, pourvu que les conditions requises pour déclencher valablement la procédure soient remplies.
Présentant des points communs et des spécificités, ces dispositifs peuvent dans certains cas être mobilisés par l’autorité administrative localement compétente en matière d’urbanisme, mais aussi par les colotis sous réserve du respect des règles de majorité définies par les textes.
Suivant l’ordre dans lequel ces dispositions se présentent, il conviendra d’examiner la modification du cahier des charges consacrée à l’article L. 442-10 du code de l’urbanisme, laquelle suppose pour l’autorité compétente de consulter préalablement les colotis et de recueillir leur accord sur le projet de modification (CHAPITRE I), puis celle codifiée à l’article L. 442-11 du même code, qui consiste pour la personne publique à imposer, d’autorité, la modification des documents du lotissement (CHAPITRE II).
Le pouvoir d’initiative et de mise en œuvre de la procédure
Tandis que l’initiative de modifier les règles applicables au visa de l’article L. 442-10 est partagée entre une majorité de colotis et l’administration (A), le pouvoir de mettre en œuvre cette procédure est confié exclusivement à la personne publique (B).
Le partage du pouvoir d’initiative et le consentement préalable d’une majorité de colotis
Dans le cadre de ces dispositions, la modification des documents du lotissement peut être impulsée par la seule initiative des colotis, qui saisissent l’autorité de leur demande de mo dification, mais aussi par la personne publique directement, qui dans ce cas doit recueillir préalablement l’accord des propriétaires sur la modification apportée aux documents.
Cette approbation préalable de la modification de la règle par les colotis, lorsque c’est la personne publique qui est à l’initiative de la procédure, révèle la volonté de la loi de conférer certaines garanties « démocratiques » à la procédure : les colotis, principaux concernés par la règle de droit sujette à modification, sont dans tous les cas informés des modifications qui seront envisagées puisque étant, soit directement à l’origine de cette évolution de la règle, soit consultés par l’autorité compétente, auteur du projet de modification, aux fins d’obtenir leur approbation.
Cette formalité procédurale est importante en l’occurrence, en ce qu’elle confère une certaine efficacité au dispositif en permettant à l’administration d’obtenir des colotis leur adhésion à la règle modifiée et au contenu même de la modification.
Le pouvoir discrétionnaire de l’administration dans la mise en œuvre de la procédure
Reste qu’en renvoyant dans tous les cas à l’autorité compétente le soin de « prononcer la modification de toute ou partie des documents du lotissement », l’article L. 442-10 confère à la personne publique un rôle central dans la mise en œuvre du dispositif : celle-ci dispose d’une certaine latitude, trouvant sa limite dans le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation opéré par le juge administratif, pour faire usage ou non des prérogatives que lui reconnait ce texte.
L’expression selon laquelle « l’autorité compétente peut prononcer la modification » révèle que la personne publique dispose d’une marge d’appréciation considérable dans le fait d’actionner ou non cette procédure. Ce que confirme la doctrine : « Le nouveau texte maintient que la volonté majoritaire est, à elle seule, insuffisante puisque la modification du dossier de lotissement nécessite une autorisation administrative préalable et que l’autorité compétente dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour apprécier le bien-fondé de la demande des colotis ».
Conséquence directe de l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire de l’administration, les colotisne disposent en définitive d’aucune voie de droit leur permettant de contraindre la personne publique à modifier le document du lotissement sur la base de ce texte, soit en lui soumettant un projet d’amendement ou de révision totale du texte qu’ils auraient rédigé et soumis aux règles de majorité de l’article L. 442-10, soit en s’en remettant à la plume de l’autorité compétente, laquelle in fine procédera matériellement à cette modification.
Dans ce prolongement, n’étant pas tenue de faire droit à la demande des colotis tendant à faire application de ces dispositions, l’administration pourrait a priori opposer une décision de rejet à ladite demande. Logiquement, la décision de refus née de l’éventuel recours gracieux ne devrait pouvoir être censurée par le juge administratif – sous réserve évidemment que celui-ci soit saisi par un ou plusieurs des colotis dont le recours administratif a été rejeté – au seul motif que l’administration aurait refusé de modifier les documents du lotissement.
Ce, quand bien même la modification aurait pour effet de rendre « plus compatible » les règles applicables au sein du lotissement avec la réglementation d’urbanisme, l’exigence de compatibilité avec le plan local d’urbanisme étant par ailleurs une condition de fond à remplir pour que la modification effectuée sur ce fondement soit conforme à l’article L. 442-10 alinéa 1 : « Cette modification doit être compatible avec la réglementation d’urbanisme applicable. »
Au demeurant, cette exigence de compatibilité de la norme modifiée avec la règle locale d’urbanisme confirme que l’évolution des documents du lotissement, telle qu’envisagée et encouragée par les pouvoirs publics, tend à assujettir ces actes au droit commun, et ainsi à faire perdre à ces ensembles leurs règles spécifiques en matière d’urbanisme, ou ayant à tout le moins une portée urbanistique.
Il est vrai que l’hypothèse dans laquelle l’administration refuserait de faire droit à la demande des colotis de modifier leur cahier des charges approuvé – ou les clauses de nature réglementaire si ledit cahier n’a pas été approuvé – parait difficile à rencontrer en pratique. C’est en effet l’autorité administrative qui a un intérêt à permettre à ces ensembles d’évoluer en adéquation avec le reste de la collectivité, afin de pouvoir exploiter le potentiel de constructibilité que recèlent certains lotissements, jusqu’alors régis par des règles relativement et parfois délibérément restrictives en termes de droits à construire. Dans ces conditions, il est difficile d’imaginer que l’autorité investie du pouvoir de modifier ces documents refuse de faire usage de cette prérogative si elle venait à être saisie d’une demande des colotis en ce sens.
Étant précisé que selon la jurisprudence, la décision de modifier des documents du lotissement a la nature d’un acte administratif.
Par voie de conséquence, la décision par laquelle l’administration refuserait de faire application de ces dispositions aurait également la nature d’un acte administratif, faisant nécessairement grief aux colotis et susceptible de recours en tant que tel. « Par ailleurs, l’acte modificatif revêt le caractère d’un acte réglementaire et n’est donc pas constitutif de « droits acquis » au profit des colotis. Sous réserve du respect des procédures imposées par l’article L. 442-10 du Code de l’urbanisme, il est lui-même sujet à des modifications, sans que les colotis, en particulier celui qui a pu en être à l’origine et le principal bénéficiaire, puissent invoquer un droit à son maintien juridiquement protégé. ».
En tout état de cause, en cas de blocage opposé par l’administration pour modifier les documents du lotissement, les propriétaires auraient toujours la faculté de modifier eux-mêmes le cahier des charges ou le règlement, selon les conditions fixées le cas échéant dans le document en question et à défaut de stipulation en ce sens, en votant à l’unanimité des colotis pour que cette modification intervienne.
Enfin, il convient d’indiquer que cette procédure permettant de modifier les documents du lotissement à la demande, ou sur acceptation, des colotis ne résulte pas de la loi ALUR. Le dispo sitif existait avant la réforme opérée par l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 et était alors codifié à l’article L. 315-3 du code de l’urbanisme.
Reste cependant que la loi ALUR a apporté d’importantes modifications à l’article L. 442-10 dans sa version en vigueur du 1er octobre 2007 au 27 mars 2014, date d’entrée en vigueur de ladite loi, principalement dans le but de faciliter le recours à cette procédure pour les colotis et d’étendre son champ d’application
Un recours facilité à la procédure de modification
La loi ALUR a contribué à faciliter la mise en œuvre de l’article L. 442-10 au profit des colotis notamment, afin que ceux-ci se saisissent de ces dispositions pour faire évoluer la réglementation d’urbanisme applicable au sein de leur lotissement. Cela s’est traduit par un abaissement de la majorité requise au sein de l’assemblée des propriétaires pour déclencher la procédure ( A) et par une redéfinition – et clarification – de son champ d’application (B).
Un abaissement de la majorité requise des colotis pour déclencher la procédure
La première nouveauté issue de la loi ALUR consiste en l’abaissement des règles de majorité requise pour permettre aux colotis de faire modifier tout ou partie des documents par l’administration.
Désormais, l’accord de la moitié des propriétaires détenant ensemble les deux tiers au moins de la superficie du lotissement, ou l’inverse, suffit pour actionner la procédure, aux lieu et place de la majorité des deux tiers des colotis représentant les trois quarts de la superficie du lotissement ou inversement.
Reste que le législateur « n’a pas pour autant précisé les modalités de calcul de ces majorités, ce qui aurait permis de résorber le conflit de jurisprudence existant entre le Conseil d’Etat, pour lequel les majorités de propriétaires se calculent par le nombre de propriétaires consentants, quel que soit ne nombre de lots appartenant à chacun d’eux, et la Cour de cassation, qui attribue à chaque propriétaire un nombre de voix égal à celui des lots qu’il possède ».
Cet abaissement de la majorité requise pour actionner cette procédure traduit, l i à encore, la volonté des pouvoirs publics de faciliter la mutabilité des dispositions contenues dans les documents mentionnés à l’article L. 442-10. L’étude d’impact du projet de loi ALUR confirme – à la section 6 « Mobiliser les terrains issus du lotissement » du chapitre IV du titre IV « Moderniser l’urbanisme dans une perspective de transition écologique des territoires » – que la majorité qualifiée requise par l’article L. 442-10 dans sa version alors en vigueur constitue un véritable « problème à résoudre » : « Ces conditions de majorité qualifiée s’avèrent difficiles à remplir. »
C’est donc pour résoudre cette difficulté que la loi ALUR assouplit les conditions de majorité, « afin de faciliter la densification des quartiers de lotissement » comme indiqué dans l’étude d’impact. Bien que ces règles aient été revues à la baisse dans le souci de faciliter l’usage de cette procédure, la conjonction des deux critères de majorité qualifiées – le nombre de colotis et leurs droits sur la superficie totale du lotissement – conduit à ce que les modifications proposées ou acceptées le soient par une majorité significative de propriétaires.
En cela, l’abaissement des règles de majorité doit respecter un principe d’équilibre, que tentent de préserver les pouvoirs publics comme indiqué dans l’étude d’impact du projet de loi ALUR, entre intérêts qui peuvent s’opposer : « respect de la volonté collective qui se sont unis dans une communauté de destins en acquérant leur lot ; les intérêts particuliers de certains colotis qui souhaitent valoriser leur terrain en en cédant une partie ; l’intérêt général qui réside en la densification du tissu urbain existant, notamment en vue de la construction et de la rénovation de logements ».
Un champ d’application clarifié et redéfini par le législateur
La deuxième « nouveauté » apportée par la loi ALUR a trait au champ d’application de la procédure de modification de l’article L. 442-10. Dans sa version précédente, le texte donnait une liste non exhaustive des documents pouvant donner lieu à modification par l’autorité compétente, parmi lesquels le règlement et le cahier des charges, sans que soit distingué le cahier des charges purement contractuel de celui approuvé par l’autorité administrative.
N’ayant pas lieu de distinguer là où le texte ne distingue pas, il était permis de considérer que les cahiers des charges même exclusivement contractuels pouvaient être modifiés par le biais de cette disposition. Avec la loi ALUR, la liste des documents concernés par cette modification n’est toujours pas limitative.
En revanche, le législateur y précise que les cahiers des charges non approuvés sont également susceptibles d’entrer dans le champ d’application de cette procédure, mais uniquement pour les clauses de nature réglementaire. Il en résulte que toutes les clauses dépourvues de caractère réglementaire ne peuvent être modifiées à la demande ou sur acceptation des coloti s sur le fondement de ce texte. Il y a là une volonté nette de la loi de clarifier le texte en délimitant plus précisément le champ d’application des règles sujettes à évolution, et par la même occasion d’asseoir le principe voulu par les pouvoirs publics d’inclure expressément les ca hiers des charges non approuvés au cœur du dispositif.
Car en ajoutant expressément que les cahiers des charges non approuvés sont couverts par cette procédure, le législateur entend par la même occasion lever une incertitude trouvant sa cause dans plusieurs solutions rendues par les juges du fond et par la Cour de cassation : « La cour administrative d’appel de Nancy avait en revanche jugé que les procédures de modification des documents du lotissement définies par le Code de l’urbanisme ne pouvaient plus s’appliquer à partir du jour où les règles particulières du lotissement étaient devenues caduques. Par ailleurs, si un arrêt de la
Cour de cassation de 2004 paraissait reconnaître qu’un cahier des charges à valeur contractuelle puisse être modifié selon les règles fixées par le Code de l’urbanisme, la Haute juridiction avait, postérieurement, estimé que la condition d’unanimité définie par ce document devait l’emporter. »
Ainsi, le fait que le cahier des charges soit redevenu totalement contractuel à l’expiration du délai de dix ans à compter de la délivrance de l’autorisation de lotir, conformément aux dispositions de l’article L. 442-9, priverait l’autorité administrative de la possibilité de modifier les clauses de ces documents contractuels. « A s’en tenir à cette position, un cahier des charges non approuvé par l’autorité administrative compétente ne pouvait être modifié dans les conditions de majorité fixées à l’article L. 442-10. Ainsi, le cahier des charges ne pouvait évoluer que dans les conditions de majorité fixées par le document contractuel et à défaut de stipulation expresse sur les modalités d’évolution, à l’unanimité des colotis ».
La précision apportée par la loi ALUR, en soumettant les clauses réglementaires des cahiers des charges non approuvés à la modification de l’article L. 442-10, a le mérite de clarifier l’état du droit et d’affirmer la compétence de la personne publique pour modifier les clauses réglementaires, exorbitantes de droit commun, d’un contrat privé. À l’inverse, les clauses à caractère purement contractuel d’un cahier des charges non approuvé ne peuvent être modifiées.
Bien que cette intrusion de la personne publique dans le champ des règles de droit privé nécessite de recueillir le consentement d’une majorité significative de colotis – les deux tiers des propriétaires détenant ensemble la moitié de la superficie d’un lotissement ou inversement – il n’en demeure pas moins que la loi organise une procédure permettant à l’administration de modifier unilatéralement un contrat de droit privé.
La première interrogation que soulève le dispositif consacré à l’article L. 442-10 tient alors au principe même de la soumission de stipulations contractuelles, nées de la seule volonté des parties de droit privé, à leur possible modification par l’administration. Cette interrogation se posera dans des termes relativement similaires pour la modification des documents du lotissement fondée sur l’article L. 442-11 du code de l’urbanisme.
UN DISPOSITIF SUJET À INTERROGATION DANS LE PRINCIPE ET L’ÉTENDUE MÊME DE SON APPLICATION
Le régime consacré à l’article L. 442-10 traduit l’existence d’une différence de traitement entre, d’un côté, les cahiers des charges approuvés par l’administration, de l’autre, ceux n’ayant pas fait l’objet d’une telle approbation, soit que leur production était simplement facultative soit parce que les textes n’exigeaient pas/plus de joindre ce document contractuel au dossier d’autorisation de lotir ( § 1).
À cette différence de règles fondée sur la nature du cahier des charges, socle des règles d’urbanisme ou a minima des clauses de nature réglementaire, s’ajoute le fait que le dispositif prévu par le législateur est à efficacité variable, les parties communes des lotissements étant exclues du champ d’application de ce dispositif, tandis que la notion de clause de nature réglementaire n’est pas explicitée par les textes (§ 2).
Une différence de traitement entre cahier des charges approuvé et non approuvé
La mise en œuvre de l’article L. 442-10 suppose de vérifier si le cahier des charges, objet de la modification, a été ou non approuvé par l’administration. La méthode retenue par le législateur n’est pas sans présenter certaines limites (A). Ce d’autant plus que la notion de “clause de nature réglementaire” figurant à l’aliéna 1er n’a pas été définie et s’avère difficile à appréhender (B).
Une distinction discutable selon le caractère approuvé ou non du cahier des charges
En vertu de l’article L. 442-10, l’approbation ou non du cahier des charges est un élément qu’il convient de vérifier pour déterminer l’étendue possible de la modification sur le document du lotissement. En effet, la loi conduit à distinguer, au sein des cahiers des charges non approuvés, les clauses de nature pleinement contractuelle et celles d’ordre réglementaire, ces dernières étant seules susceptibles de donner lieu à modification par l’autorité administrative.
Toutefois un tel critère de distinction, pour déterminer dans quel cas il convient d’identifier les clauses de nature réglementaire, apparait à tout le moins discutable. En effet, il est bien évident que pour tout lotissement donné, la modification par l’autorité administrative des règles spécifiques à cet ensemble doit s’appliquer aux clauses ayant a minima une portée réglementaire, c’est-à-dire celles dotées d’un contenu équivalent à un règlement, pourvu en ce sens de dispositions normatives, prescriptives.
En réalité, cette considération tenant à la nature intrinsèque de la clause – par l’analyse de son contenu – doit primer sur la nature, approuvée ou non par la personne publique, du cahier des charges. Le champ de la modification fondée sur l’article L. 442-10 devrait être défini, en priorité, au regard du contenu de la règle et non des conditions de sa formation ou de son appr obation par l’autorité administrative. En effet, compte-tenu de leur rédaction, les dispositions en vigueur peuvent laisser supposer, par une interprétation strictement littérale du texte, que toutes les clauses des cahiers des charges approuvés par l’administration peuvent être modifiées sur le fondement de l’article L. 442-10, ce quand bien même les règles en question seraient dépourvues – de par leur objet ou leur finalité – de toute nature réglementaire.
L’on peut ainsi se demander si le double degré de contrôle imposé par ce texte – distinguer les cahiers approuvés de ceux non approuvés puis examiner au sein de cette dernière catégorie les stipulations contractuelles ayant une portée réglementaire – s’avère véritablement pertinent par rapport à l’objectif poursuivi par la loi ; la primauté devant être accordée dans tous les cas à l’examen de la nature même de la clause, donc son énoncé prescriptif, peu importe que le socle de la norme ait lui été approuvé ou non par la personne publique.
L’absence de définition de la clause de nature réglementaire et sa difficile appréhension
Une autre difficulté, plus sérieuse encore que celle portant sur la raison d’être de la distinction opérée par l’article L. 442-10 entre le cahier des charges approuvé et celui non approuvé, resurgit à la seule lecture de ces dispositions. Elle a trait à la définition même de la « clause de nature réglementaire », que l’on retrouve d’ailleurs à l’article L. 442-9 au sujet de la caducité décennale des dispositions contenues dans les cahiers des charges non approuvés, certaines d’entre elles étant même soumises en théorie à une caducité quinquennale depuis l’intervention de la loi ALUR.
En effet, ni la loi ni le règlement n’ont entendu définir ce que recouvrait exactement cette notion et sa différence avec la clause de nature non réglementaire « ayant pour objet ou pour effet d’interdire ou de restreindre le droit de construire ou encore d’affecter l’usage ou la destination de l’immeuble », visée à l’article L. 442-9. « La distinction est loin d’être évidente, la bascule de l’une à l’autre des catégories pouvant se faire aisément ! La détermination de la nature de ces règles sera d’autant moins aisée que le cinquième alinéa de l’article L. 442-9 vient ajouter à la confusion en qualifiant de « non réglementaires » des dispositions « ayant pour objet ou pour effet d’interdire ou de restreindre le droit construire ou encore d’affecter l’usage ou la destination de l’immeuble » pour en organiser la disparition dans les cahiers des charges non approuvés qui n’ont pas été publiés. »
Une compétence exclusive de la personne publique
L’article L. 442-11 confère à l’autorité administrative un pouvoir discrétionnaire total dans la mise en œuvre de cette procédure, à l’instar de la modification de la règle après accord préalable de la majorité qualifiée des colotis : « l’autorité compétente peut (…) modifier tout ou partie des documents du lotissement ».
Il en résulte que, en matière de modification administrative du cahier des charges, que celle-ci soit le fruit d’une acceptation des colotis ou d’une mise en concordance imposée par l’administration avec le document local d’urbanisme, cette dernière ne peut se voir contraindre – en ce compris par une majorité de colotis désireux de faire évoluer les règles applicables au sein de leur lotissement – à modifier les documents du lotissement.
C’est en effet elle seule qui apprécie la nécessité ou l’opportunité de mettre en œuvre ces dispositions sous réserve que la modification permette bien – lorsqu’elle intervient dans le cadre de l’article L. 442-11 – de mettre en concordance les documents avec la réglementation locale d’urbanisme. L’étendue du champ d’action reconnu à l’administration est particulièrement vaste, puisque l’autorité compétente peut modifier « tout ou partie des documents du lotissement, et notamment le règlement et le cahier des charges, qu’il soit approuvé ou non approuvé ».
Enfin et à l’instar du texte qui le précède, l’article L. 442-11 confie à l’autorité compétente le soin de mettre en œuvre la modification du document dont elle est à l’origine.
Un cadre et une finalité précisés : la mise en concordance avec la règle locale d’urbanisme
La mise en œuvre de ces dispositions suppose d’une part, que le document d’urbanisme ait été approuvé par la collectivité postérieurement à la délivrance d’un permis d’aménager un lotissement ou à la décision de non-opposition à une déclaration préalable et d’autre part, que certaines dispositions du document local entrent en conflit avec celles contenues dans les cahiers des charges ou règlements applicables au sein des lotissements.
Il faut donc qu’existe un conflit de normes entre le document local d’urbanisme, au regard duquel sera mis en concordance le cahier des charges ou le règlement du lotissement. C’est uniquement dans de telles circonstances que la loi autorise l’autorité administrative à modifier le contenu des cahiers des charges, approuvés ou non, sur le fondement de l’article L. 442-11, afin de le mettre en « conformité » avec la réglementation d’urbanisme de droit commun, quand bien même cette dernière n’était pas opposable à la date du permis d’aménager (et pour cause, elle n’existait pas à ce moment-là).
La modification effectuée en application de l’article L. 442-11 est relativement encadrée dans sa finalité par le texte, puisqu’il s’agit de mettre en concordance le document spécial avec le document général. Ceci suppose donc qu’existe un conflit de normes dans l’application des deux documents, l’un applicable spécifiquement au périmètre du lotissement, l’autre couvrant l’ensemble du territoire de la collectivité.
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Table des matières
INTRODUCTION
PARTIE I. LA MODIFICATION ACCEPTÉE OU IMPOSÉE DU CAHIER DES CHARGES PAR L’AUTORITÉ ADMINISTRATIVE
CHAPITRE I. LA MODIFICATION DU CAHIER DES CHARGES ACCEPTÉE OU DEMANDÉE PAR LES COLOTIS
Section I. La prépondérance de l’autorité administrative dans la mise en œuvre du dispositif
Section II. Un dispositif sujet à interrogation dans le principe et l’étendue même de son application
CHAPITRE II. LA MODIFICATION IMPOSÉE DES DOCUMENTS DU LOTISSEMENT PAR LA MISE EN CONCORDANCE AVEC LE DOCUMENT LOCAL D’URBANISME
Section I. Une compétence exclusive de la personne publique assortie de garanties au profit des colotis
Section II. Un régime et un champ d’application mieux définis mais sujets à interrogations
PARTIE II. LA MODIFICATION DES RÈGLES D’URBANISME APPLICABLES PAR L’ÉCOULEMENT DU TEMPS
CHAPITRE I. LA CRISTALLISATION QUINQUENNALE DES RÈGLES D’URBANISME
Section I. Un large domaine d’application justifié par l’exigence de sécurité juridique
Section II. Le régime de la cristallisation
CHAPITRE II. LES CADUCITÉS INSTITUÉES PAR D’AUTRES TEXTES
Section I. Un champ d’application élargi et des conditions d’application peu exigeantes
Section II. L’impact réel des mécanismes de caducité sur les cahiers des charges
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES MATIÈRES
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