Soutenance mémoire
Le cours d’eau non-domanial exclu du domaine public naturel
Auparavant désignés par le code rural comme les cours d’eaux ni navigables ni flottables, les cours d’eaux non-domaniaux ont acquis cette dénomination par la loi sur l’eau de 1964 qui leur a attribué le vocable de cours d’eau non-domanial, les définissant en creux par rapport aux cours d’eaux domaniaux.
A l’inverse, les cours d’eaux domaniaux sont les cours d’eau navigables et flottables qui appartiennent à l’Etat et dont la gestion est confiée à l’établissement public Voies Navigables de France. Ils constituent avec leurs ouvrages annexes le domaine public fluvial.
Le domaine public est constitué des biens qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public à condition qu’ils fassent l’objet d’un aménagement spécial.
Un cours d’eau navigable et flottable devient un axe de communication, Il est donc affecté à l’usage direct du public comme la voirie publique, fait l’objet d’une règlementation spéciale et comporte nécessairement un aménagement spécial par ses infrastructures (port, écluse, etc.) qui sont des accessoires indissociables.
Par exclusion du domaine public, tout cours d’eau qui n’est ni navigable ni flottable devient un cours d’eau non-domanial relevant du droit privé.
Cependant l’article L. 2111-12 du code général de la propriété des personnes publiques a étendu en 2006 la domanialité publique à d’autres cours d’eau que ceux navigables et flottables « pour un motif d’intérêt général relatif à l’alimentation en eau des voies navigables, aux besoins en eau de l’agriculture et de l’industrie, à l’alimentation des populations ou à la protection contre les inondations . Il reconnaît désormais la possibilité de classement de n’importe quel cours d’eau dans le domaine public, la frontière entre les deux devient perméable, et le critère navigable et flottable ne devient plus discriminant.
Les cours d’eaux non-domaniaux constituent tout le reste. Ils relèvent du régime de la propriété privée.
La distinction entraîne une différence de régime : le cours d’eau non-domanial ne bénéficie pas de la protection particulière attachée au domaine public. Cette protection indispensable du fait de son intérêt général permet au domaine public d’être protégé des dégradations par les tiers, des occupations sans titre et des aliénations.
Le cours d’eau non-domanial ne peut pas bénéficier de cette protection propre au domaine public. Les riverains propriétaires ont le droit dans une certaine mesure de créer des ouvrages situés dessus et de le transformer, ce qui peut entraîner des dégradations sur le cours d’eau et en aval de celui-ci.
Pour limiter la liberté d’usage et de disposition conférée par le droit de propriété aux riverains, les normes environnementales ont attribué aux cours d’eau un régime de protection propre assuré par la Police de l’eau. Ce régime s’applique à l’ensemble des cours d’eaux sans distinction de régime.
C’est pourquoi il existe tout de même des moyens coercitifs, via la police de l’eau dans le périmètre des servitudes administratives, pour contraindre le riverain à remplir ses obligations, ou du moins pour pallier sa défaillance.
Le propriétaire des berges de plein droit propriétaire du lit du cours d’eau
La reconnaissance de la propriété du lit du cours d’eau par les propriétaires riverains.
C’est le Code de l’environnement, créé le 18 octobre 2000, qui est venu codifier la propriété du cours d’eau en disposant que « Le lit des cours d’eau non domaniaux appartient aux propriétaires des deux rives. » (art. L.215-2 du code de l’environnement).
L’article précise aussi la détermination de la limite de propriété déjà appliquée par la pratique « Si les deux rives appartiennent à des propriétaires différents, chacun d’eux à la Cependant l’article L. 2111-12 du code général de la propriété des personnes publiques a étendu en 2006 la domanialité publique à d’autres cours d’eau que ceux navigables et flottables « pour un motif d’intérêt général relatif à l’alimentation en eau des voies navigables, aux besoins en eau de l’agriculture et de l’industrie, à l’alimentation des populations ou à la protection contre les inondations . Il reconnaît désormais la possibilité de classement de n’importe quel cours d’eau dans le domaine public, la frontière entre les deux devient perméable, et le critère navigable et flottable ne devient plus discriminant.
Les cours d’eaux non-domaniaux constituent tout le reste. Ils relèvent du régime de la propriété privée.
La distinction entraîne une différence de régime : le cours d’eau non-domanial ne bénéficie pas de la protection particulière attachée au domaine public. Cette protection indispensable du fait de son intérêt général permet au domaine public d’être protégé des dégradations par les tiers, des occupations sans titre et des aliénations.
Le cours d’eau non-domanial ne peut pas bénéficier de cette protection propre au domaine public. Les riverains propriétaires ont le droit dans une certaine mesure de créer des ouvrages situés dessus et de le transformer, ce qui peut entraîner des dégradations sur le cours d’eau et en aval de celui-ci.
Pour limiter la liberté d’usage et de disposition conférée par le droit de propriété aux riverains, les normes environnementales ont attribué aux cours d’eau un régime de protection propre assuré par la Police de l’eau. Ce régime s’applique à l’ensemble des cours d’eaux sans distinction de régime.
C’est pourquoi il existe tout de même des moyens coercitifs, via la police de l’eau dans le périmètre des servitudes administratives, pour contraindre le riverain à remplir ses obligations, ou du moins pour pallier sa défaillance.
Le propriétaire des berges de plein droit propriétaire du lit du cours d’eau
La reconnaissance de la propriété du lit du cours d’eau par les propriétaires riverains.
C’est le Code de l’environnement, créé le 18 octobre 2000, qui est venu codifier la propriété du cours d’eau en disposant que « Le lit des cours d’eau non domaniaux appartient aux propriétaires des deux rives. »
L’implantation irrégulière des ouvrages publics construits sur des propriétés privés
La création de l’ouvrage via un titre précaire : l’occupation temporaire
Lors de la création des réseaux d’eaux et d’assainissement, du recalibrage et de l’enterrement des cours d’eau pollués pour assainir des villes, lors de l’urbanisation et de la création de nouveaux lotissements raccordés au réseau, lors de l’artificialisation des berges, lors de la création de bassin de rétention, des ouvrages hydrauliques ont été installés sur des terrains privés souvent avec le consentement du propriétaire par une occupation temporaire par servitude des propriétés privées permise par la loi de 1892 relative aux travaux et ouvrages publics . Le problème, c’est que l’occupation des terrains par les ouvrages ne pouvant excéder cinq ans ; l’emprise de l’ouvrage doit être régularisée par constitution d’une servitude ou expropriation.
A défaut de titre de propriété, l’ouvrage constitue une emprise irrégulière et peut être détruit à la demande du propriétaire. Ce défaut de régularisation crée une grave insécurité juridique pour les ouvrages. Ces ouvrages formant un réseau interconnecté, ils sont essentiels à la continuité du service public sur l’ensemble du territoire. La destruction ou la condamnation d’une canalisation met en péril l’ensemble du service.
La disparition de la voie de fait administrative pour les ouvrages publics sur terrains privés
Auparavant, lorsque l’administration portait une « atteinte grave à la propriété ou à une liberté fondamentale » (TC, 19 nov. 2001, Mlle Mohamed) en construisant un ouvrage sur un fonds privé, la voie de fait était caractérisée.
Depuis 2013 la présence d’un ouvrage public sur une propriété privée ne constitue plus une voie de fait mais une emprise irrégulière qui ne peut donc plus conduire le juge judiciaire à se prononcer sur la destruction de l’ouvrage. Le conflit relève exclusivement de la compétence du juge administratif. C’est un arrêt du Tribunal des conflits du 17 juin 2013 qui a opéré ce revirement de jurisprudence en réservant la voie de fait à l’action administrative « portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction du droit de propriété » . En fait la saisine du juge judiciaire en matière d’atteinte au droit de propriété se cantonne désormais à l’expropriation, qui relève déjà de la compétence du juge judiciaire.
Le SIAH a été lourdement condamné à verser des centaines de milliers d’euros de dommages-intérêts à la SADIM pour avoir construit sans servitude un canal bétonné en lieu et place du cours d’eau sur un terrain agricole. La décision finale, un second pourvoi après renvoi , est intervenue en 2015, soit après le revirement de jurisprudence de 2013. Mais la Cour de Cassation n’a pas voulu changer sa position initiale, pour ne pas prononcer deux jugements contradictoires sur la même affaire . Le syndicat n’a donc pas pu bénéficier de la clémence du revirement de jurisprudence qui lui aurait certainement évité la condamnation à la destruction de l’ouvrage.
Il faut espérer qu’à l’avenir l’emprise irrégulière appréciée par les juges administratifs n’entrainera pas la destruction des ouvrages publics construits sans titre.
Acquérir la pleine maîtrise foncière du cours d’eau par le titre de propriété
Pour obtenir la maîtrise foncière, le plus pratique est de devenir propriétaire d’un fonds.
Le conflit d’usage est résorbé puisque tous les pouvoirs sont réunis dans une seule main, le gestionnaire devenant aussi le propriétaire. Les procédures s’accélèrent, les interventions techniques sont faites sans délai, et surtout la sécurité de l’ouvrage est garantie.
L’acquisition des droits réels immobiliers sur le cours d’eau
Les droits réels immobiliers sont issus de titres de propriété ayant fait l’objet d’une publicité foncière. De ce titre ils tirent leur force probante, et donc leur effectivité. Ils confèrent la maîtrise foncière directe, pleine et parfaite.
Acquérir la maîtrise foncière directe, c’est acquérir la sécurité juridique des ouvrages, le monopole d’usage, et donc l’efficacité d’action sur le site. Elle évite les frais de lourdes procédures d’autorisations qui affaiblissent et ralentissent la mission de service public.
Devenir propriétaire du lit majeur permet de garder la mobilité du cours d’eau, et d’éviter les ouvrages le busant ou le calibrant au risque de modifier l’hydromorphologie du lit et de nuire doublement à la continuité écologique et à la protection des inondations. La mobilité du lit mineur n’est plus un facteur d’incertitude pour les propriétaires riverains et les coûts d’acquisition sont amortis par l’absence d’aménagement futur de stabilisation des berges.
La maîtrise foncière pure, celle issue du droit de propriété sur le fonds, entraîne aussi des obligations. La collectivité n’a pas vocation à devenir administrateur de biens, elle doit donc limiter ses acquisitions à ce qui est strictement nécessaire et proportionnée à l’exécution de sa mission de gestion de l’eau.
Pour quel budget ?
Voici un exemple des tarifs constatés dans le Val d’Oise, en région parisienne, pour des terrains estimés par France Domaine ou le juge de l’expropriation, ou tirés de la base de données DVF.
Les zones naturelles : les terrains en zone N sont les moins onéreux (de 2€à 5€du m²pour les terrains bordant des zones urbaines), en revanche une règlementation plus lourde peut s’appliquer pour les zones N.
Les zones agricoles : les terres agricoles sont moins chères que des terrains à bâtir, ce sont des réserves foncières idéales. Elles coûtent de 4 à 8 € du m², mais il faut y ajouter l’indemnisation de l’exploitant agricole, propriétaire ou preneur à bail : indemnité de dépossession, indemnité de remploi, indemnité d’éviction et indemnité de perte de récolte…
Ces indemnisations peuvent vite faire doubler le prix. Un autre constat : les propriétaires terriens ont plus tendance à attaquer et à demander une revalorisation du montant, surtout qu’ils sont généralement bien implantés dans la région, propriétaires de nombreux terrains sur notre territoire, bien renseignés sur leur droit et les procédures. Pour changer un zonage agricole du PLU, il faut recueillir l’avis de la chambre d’agriculture.
Les espaces interstitiels en zone urbaine sont les espaces verts ou en friche dans le tissu urbain. Les parcelles longeant le cours d’eau peuvent accueillir un projet de réouverture de rivière en ville. Il s’agit aussi de repérer les ronds-points et les îlots de verdure entre immeuble où installer un ouvrage, ou d’aménager des parcs urbains dans lesquels seront créés un bassin de retenue (BR des coquelicots à Domont), des bassins communaux dont le SIAH récupère la gestion et la propriété (ex : BR ru des Fossettes à Domont). Ces espaces urbains peuvent être payés au prix fort.
Les berges de rivière : Les fonds de parcelle sont achetés beaucoup moins cher du m²que le terrain, par exemple les berges du Vignois à Gonesse en fonds de parcelles de maison individuelles ont été achetés 3€du m², sur une bande de 1m de large le long du cours d’eau.
En acquérant les fonds de parcelles bordant le cours d’eau, le SIAH peut les réaménager comme à Gonesse où le cours d’eau est dégagé et planté tout au long de la traversée de la ville, et même les faire ressortir de terre comme le montre la réouverture du Petit Rosne à Sarcelles, où l’acquisition du reste du linéaire est projetée pour le faire rejaillir dans des voies piétonnes déjà existantes sous lesquelles il est canalisé.
Les titres de propriété concédés : convention de gestion et servitude conventionnelle
Les conventions de gestion sont adaptées aux grandes surfaces, tandis que la servitude conventionnelle permet de régulariser les ouvrages sur de petites emprises.
Les conventions de gestion sont des accords conclus avec les propriétaires du terrain sur l’usage du fond. Elles permettent à la collectivité de devenir gestionnaire du terrain sans l’acquérir par un bail emphytéotique, ou encore d’obtenir l’engagement du propriétaire ou de l’exploitant du terrain sur le respect des prescriptions générales, notamment agroenvironnementales (limitation des phytosanitaires pour les agriculteurs par des clauses environnementales dans un bail rural).
Elles sont adaptées aux terrains en bord de cours d’eau, aux terres agricoles cultivées ou aux zones naturelles qui permettent de garder le lit majeur libre pour les inondations et l’espace de liberté de la rivière.
La servitude conventionnelle établie par convention passée avec le propriétaire est la meilleure façon de régulariser les ouvrages. La recherche d’un accord amiable est d‘ailleurs préconisée avant le lancement d’une procédure d’expropriation dans le périmètre d’une servitude d’utilité publique.
Créée par accord amiable avec le propriétaire, la servitude conventionnelle est soumise aux règles de droit privé, régies par le titre IV du livre II du code civil et codifiées aux articles 637 et suivants, qui laissent une plus grande marge de manœuvre aux parties et ne retirent pas ses Prérogatives de Puissance Publique au syndicat dans le cadre de sa mission. L’article 696 du code civil accorde avec la servitude au fonds dominant « tout ce qui est nécessaire pour en user », donc offre des pouvoirs étendus au gestionnaire public, tandis que l’article 701 du code civil limite les droits d’usage des propriétaires riverains en disposant que « le fonds servant ne peut rien faire qui tende à (en) diminuer l’usage (de la servitude) ».
La servitude conventionnelle, en tant qu’acte administratif, est aussi soumise au droit public et porte sur les objets visés par les servitudes d’utilité publique (SUP) développées plus loin. Simplement, leur mode d’établissement est différent, et une servitude conventionnelle peut avoir un objet plus large qu’une SUP légale en fonction de la volonté des parties. De même que pour la procédure d’expropriation, la recherche d’un accord amiable, donc d’une servitude conventionnelle, est toujours privilégiée tout au long de la procédure de mise en place de la servitude d’utilité publique
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Table des matières
I LA MAITRISE FONCIERE DIRECTE DU COURS D’EAU NON-DOMANIAL PAR LA PROPRIETE
I.1 LE COURS D’EAU NON-DOMANIAL : UN BIEN PRIVE MAIS D’INTERET GENERAL
I.1.1 Le cours d’eau non-domanial propriété des riverains
I.1.1.1 La nature juridique ambivalente du cours d’eau : un bien commun sur un fonds privé
I.1.1.2 Le cours d’eau non-domanial exclu du domaine public naturel
I.1.1.3 le propriétaire des berges de plein droit propriétaire du lit du cours d’eau
La reconnaissance de la propriété du lit du cours d’eau par les propriétaires riverains.
Une propriété par accession immobilière au bénéfice du riverain
la délimitation ambiguë de la propriété du cours d’eau : un bien non cadastré
I.1.2 Des conflits dans la maîtrise du cours d’eau entre gestionnaire public et propriétaire
privé
I.1.2.1 Des conflits nés des obligations communes exercées simultanément par le propriétaire et par l’administration sur le cours d’eau
a – les devoirs étendus du propriétaire riverain pour l’entretien du cours d’eau : de la simple restitution de l’eau à des obligations d’entretien
Obligation originelle : la restitution de l’eau
Obligation actuelle : l’entretien du cours d’eau
b – les compétences étendues des collectivités locales sur le cours d’eau avec la GEMAPI
Une compétence subsidiaire de la personne publique en cas de défaillance du propriétaire
Une compétence locale élargie avec la GEMAPI
Les enjeux de maîtrise foncière dans le cadre de la compétence GEMAPI
I.1.2.2 L’exécution de la mission de gestion des cours d’eau / l’effectivité de l’action administrative
compromise par les conflits de compétence
a – L’implantation irrégulière des ouvrages publics construits sur des propriétés privés
La création de l’ouvrage via un titre précaire : l’occupation temporaire
La disparition de la voie de fait administrative pour les ouvrages publics sur terrains privés
b – Des difficultés d’intervention sur les terrains privés sans titre de prorpiété
La nécessité d’accéder aux réseaux sans délai
La solution précaire de la DIG
Les conflits judiciaires nés de l’absence de titre
I.2 ACQUERIR LA PLEINE MAITRISE FONCIERE DU COURS D’EAU PAR LE TITRE DE PROPRIETE
I.2.1 L’acquisition des droits réels immobiliers sur le cours d’eau
I.2.1.1 Acquérir la pleine propriété
a – Pour quel type d’ouvrage ?
Le linéaire du cours d’eau
Les ouvrages hydrauliques liés au cours d’eau
Les réserves foncières pour les aménagements futurs
b- Pour quel budget ?
c- Comment acquérir ?
Le droit de préemption
La procédure d’expropriation :
I.2.1.2 L’alternative à la pleine propriété : les droits réels accessoires
a – Les titres de propriété concédés : convention de gestion et servitude conventionnelle
b – Les titres imposés : les servitudes d’utilité publique
La régularisation des ouvrages par les servitudes d’utilité publique
Les servitudes d’utilité publique sur le cours d’eau
I.2.2 Les devoirs du propriétaire immobilier : la gestion et la valorisation du patrimoine immobilier
I.2.2.1 La gestion et la valorisation du patrimoine immobilier
a- La gestion foncière administrative
L’authentification des titres de propriétés par l’administration
La réorganisation du parcellaire pour des emprises foncières cohérentes
Le classement en zone N ou en zonage « secteur humide » spécifique des PLU
b- La gestion matérielle et technique
Le concept de gestion patrimoniale des infrastructures – GPI
L’inspection des ouvrages
Les cahiers de vie des ouvrages hydrauliques : une nouvelle obligation légale
Classification cours d’eau/fossé et objectifs de régularisation
c – La gestion du patrimoine déléguée à des tiers par convention
I.2.2.2 Des biens gérés comme du domaine privé mais affectés à une mission de service public
II LA MAITRISE FONCIERE INDIRECTE DU BASSIN VERSANT PAR LES OUTILS
PARTAGES DE L’AMENAGEMENT
II.1 LA MAITRISE FONCIERE PAR LES OUTILS PUBLICS OPERATIONNELS
II.1.1 La maîtrise foncière imposée par les outils réglementaires
II.1.1.1 Les réglementations d’urbanisme comme outils de maîtrise foncière
II.1.1.2 La police de l’eau pour sanctionner le manquement aux obligations réglementaires
a – Police générale et police spéciale de l’eau : un exercice partagé
b – Les sanctions administratives ou pénales
II.1.2 La maîtrise foncière négociée par les outils conventionnels
II.1.2.1 Une maîtrise foncière négociée en amont des projets d’aménagements
a – La réorganisation du foncier
Valoriser par la réorganisation du foncier en zone urbaine : L’association foncière Urbaine pour la
réouverture de cours d’eau en centre-bourg
Valoriser par la réorganisation du foncier en zone rurale : l’Aménagement Foncier Agricole et Forestier (AFAF)
Valoriser par la parcellisation du domaine public : la parcelle PUG Propriétaire-Usage-Gouvernance
a – Les offres de compensation hydraulique et écologique
L’assistance à maîtrise d’ouvrage auprès des aménageurs pour réaliser leurs ouvrages de compensation les offres de compensation écologique : des projets publics financés par les aménageurs privés
La compensation sans perte de surface par la transparence hydraulique
II.1.2.2 Une maîtrise foncière négociée pour la gestion du patrimoine hydraulique
a – La gestion déléguée des réseaux et ouvrages communaux
b – Le contrat territorial, un programme d’actions pour une maîtrise opérationnelle
Les programmes d’actions pour la gestion de l’eau
Les autres programmes d’actions prenant en compte la gestion de l’eau
a- Convention avec acteurs locaux pour multiplier les usages
Les usages sur le cours d’eau
Les usages sur les ouvrages annexes
Les conventions limitant les usages des terres agricoles
II.2 LA MAITRISE FONCIERE ANTICIPEE
II.2.1 La Maîtrise foncière par la prospective : une démarche multi-acteurs pour anticiper
l’évolution du cours d’eau à l’échelle du bassin versant
II.2.1.1 La prospective et la Maîtrise foncière
II.1.2.2 L’intégration de la gestion de l’eau dans une gestion globale du territoire
II.2.1.3 La gestion locale de l’eau par bassin versant : une échelle d’étude cohérente
II.2.2 La mise en œuvre de la maîtrise foncière anticipée par les outils d’observation et de planification
II.2.2.1 La collecte et l’analyse des données : les outils d’observation
a – La collecte des données internes, au sein de la collectivité
b – La collecte des données externes des autres acteurs sur le territoire du bassin versant : la révolution numérique
L’accès aux données : une obligation légale
La consultation des données en ligne :
c – Les SIG : la maîtrise foncière du territoire par l’analyse cartographique des données
Les SIG : faire parler la donnée, en extraire une analyse
Analyser le territoire via les profils des propriétaires fonciers
Analyser le territoire par l’exhausitivité de son réseau hydrographique
Analyser le territoire grâce aux règlementations d’urbanisme
l’analyse des données collectées doit permettre d’identifier :
II.2.2.2 Les outils de Planification
a – La collaboration active à l’élaboration des outils de planification
Le schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux
Les Plans de gestion des risques d’inondation
Les Schémas directeurs d’assainissement
b – La consultation du gestionnaire dans l’élaboration des autres docs de planification
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
LISTE DES FIGURES
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