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Les Collectivités territoriales décentralisées (CTD)
L’article 1er de la Loi n°94-008 du 26 avril 1995 définit une Collectivité territoriale décentralisée (CTD) comme étant une portion du territoire national dans laquelle l’ensemble de ses habitants électeurs de nationalité malagasy dirige l’activité régionale et locale en vue de promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique et technologique de sa circonscription. Elle assure, avec le concours de l’État, l’aménagement du territoire, la protection de l’environnement, l’amélioration du cadre de vie ainsi que la préservation de son identité. Elle est dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Elle assure avec le concours de l’État la sécurité publique et l’administration.
Une collectivité territoriale est définie par trois critères qui sont la personnalité morale, la possession d’une compétence propre et le pouvoir de décision.
La Région :
Les Régions, à la fois Collectivités Territoriales Décentralisées et Circonscriptions Administratives ont été mises en place en 2004. La loi 2004-001 relative aux régions stipule dans son article 2 que : « les régions sont des collectivités publiques à vocations essentiellement économiques et sociales. Elles dirigent, dynamisent, coordonnent et harmonisent le développement économique et social de l’ensemble de leur ressort territorial et, assurent à ce titre, la planification, l’aménagement du territoire et la mise en œuvre de toutes les actions de développement ».
Au nombre de 22, les Régions regroupent l’ensemble des services déconcentrés de l’Etat et sont en charge de l’harmonisation et de la coordination du développement des communes dans leurs circonscriptions.
Le Chef de Région :
Personnalité élu selon les conditions et modalités fixés par la loi. Exceptionnellement, les Chefs de Régions sont encore actuellement nommés par le Chef de l’Etat12. Premier responsable de l’exécutif régional, le Chef de Région est le responsable de la stratégie et de la mise en œuvre de toutes les actions de développement économique et sociale de sa circonscription. Il représente dans sa localité, l’Etat, le Chef du Gouvernement et chacun des membres du gouvernement
Domaines de compétences :
Ses domaines de compétences sont l’identification des axes prioritaires de la Région, l’établissement du schéma régional d’aménagement du territoire ou SRAT (route, électrification, eau, assainissement…), l’établissement d’un programme cadre et ou Plan Régional de Développement ou PRD et d’autres compétences supplémentaires.
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Loi 2004-001 , complétée et précisée par le Décret n° 2004-859 du 17 septembre 2004 fixant les règles relatives à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions des Régions en application des dispositions transitoires de la loi n° 2004-001 du 17 juin 2004 relative aux Régions et par une circulaire du 4 janvier 2005.
La Commune :
Les Communes sont un des échelons territoriaux du découpage juridique de l’espace national. Elles jouent un rôle primordial dans la planification et dans l’aménagement du territoire.
Selon les textes13, les choses sont claires, la commune dispose d’une panoplie d’attributions théoriques, qui lui permet, toujours en théorie, de prendre en charge toutes les responsabilités qui lui incombent.
Le Maire :
Elu au suffrage universel direct dans sa circonscription, il peut prendre l’initiative d’étudier, de proposer ou de faire adopter, de diffuser et de faire appliquer les conventions (dina) dans le respect des lois et règlements. Il peut également faire entreprendre à la population des travaux d’intérêt communs et assure le plein droit de son rôle de premier responsable de la maîtrise d’ouvrage.
Le conseil
Le conseil est l’organe suprême et délibérant de la commune dont les compétences sont dévolues par la loi 94-008 du 26 Avril 1995.
Compétences de la commune
La constitution en son article 147 stipule que : « Les communes concourent au développement économique, sociale et culturel de leur ressort territorial. Les compétences de la communes tiennent compte essentiellement des principes constitutionnels et légaux ainsi que du principe de proximité, de promotion et de défense des habitants ».
La loi a transféré un certain nombre de compétences de l’Etat vers les collectivités locales14. Cependant, l’Etat continue de donner les « règles du jeu ». Chaque niveau de collectivité peut prendre des décisions dans certains domaines, tout en respectant les planifications des niveaux supérieurs. Par exemple, la commune est compétente pour les établissements d’enseignement primaire et maternel. C’est-à-dire qu’elle choisit si elle veut construire ou rénover des écoles. C’est elle qui décide qui va réaliser les travaux, paie les travaux, assure l’entretien et gère le personnel auxiliaire (gardien, ménage, etc.). La Région a les mêmes compétences pour les établissements du second cycle et les lycées régionaux. Bien sûr, toutes les décisions prises au niveau local doivent être en concertation avec l’Etat qui continue à nommer les enseignants, fixer les programmes, etc. Ce transfert de compétences donne aux communes la possibilité de gérer certaines ressources et d’en tirer un revenu financier. Toutefois, pour mener à bien toutes les tâches qui leur sont ainsi confiées, les communes ont besoin que l’Etat transfère d’autres moyens financiers, ainsi que des moyens humains et techniques. Les modalités de ce transfert ne sont pas encore clarifiées. Pour l’instant, il est prévu que l’Etat mette à disposition des communes les personnels de ses services déconcentrés. Ces derniers interviendront à leur demande.
En dehors des compétences transférées, les communes doivent assurer des missions comme l’Etat civil et la publication des textes de lois. Dans ces deux cas, le maire représente l’Etat à l’échelon communal. La commune doit aussi s’occuper de ses archives internes pour garder une trace de ses activités. En cas de changement d’équipe municipale, les nouveaux élus peuvent ainsi comprendre les décisions prises par leurs prédécesseurs.
Les communes ont certes des compétences et elles sont libres de décider et d’agir, mais elles doivent le faire dans le respect des lois. C’est pourquoi le préfet contrôle la légalité des décisions des communes. Dès que la décision est publiée et transmise au préfet, elle peut être mise en application. Si le préfet constate ensuite une illégalité, il demande à la commune d’annuler ou de modifier sa décision.
En général la compétence de la commune peut donc se décliner en compétences traditionnelles et décentralisées15.
Les compétences traditionnelles, en partie liées à la fonction de représentant de l’État dans la commune du maire, dont :
– les fonctions d’état civil : enregistrement des mariages, naissances et décès… ;
– les fonctions électorales : organisation des élections, révision des listes électorales… ;
– l’action sociale : gestion des garderies, crèches, foyers de personnes âgées ;
– l’enseignement : l’école primaire est communale, elle gère la construction, l’entretien et l’équipement des établissements ;
– l’entretien de la voirie communale ;
– l’aménagement : logement social, zones d’activités, assainissement, protection des sites… ;
– la protection de l’ordre public grâce aux pouvoirs de la police communale.
Les compétences décentralisées :
– l’urbanisme : c’est pour l’essentiel une compétence des communes. Celles-ci élaborent et approuvent les plans locaux d’urbanisme, ce qui permet au maire de délivrer des permis de construire au nom de la commune, et non plus au nom de l’État.
– l’enseignement : la commune a la charge des écoles publiques. Elle en est propriétaire et en assure la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le fonctionnement.
– l’action économique : le maire est le coordonnateur du développement de sa localité. A ce titre, il est membre d’office du comité local de développement.
– la santé : les communes peuvent exercer la responsabilité de la politique de résorption de l’insalubrité dans l’habitat, elles peuvent également, tout comme les autres collectivités territoriales, dans le cadre d’une convention conclue avec l’État exercer des activités en matière de vaccination, de lutte contre la tuberculose, la lèpre, le sida et les infections sexuellement transmissibles ;
– l’action sociale : la commune analyse les besoins sociaux de la population et intervient dans les demandes d’aides sociales (aide médicale…).
– la culture : la commune joue un rôle important à travers les bibliothèques communales, les musées, les conservatoires municipaux. Les communes peuvent aussi si elles en fait la demande se voir transférer la propriété de monuments classés ou inscrits, et des objets qu’ils renferment, appartenant à l’État ou au Centre des monuments nationaux.
En principe les communes, collectivités de base, doivent donc prendre en charge le développement économique et social, et fournir des services de proximité mais en réalité, les ressources tant humaines que matérielles et financières ne sont pas à proportion des compétences. Dans la pratique, les communes servent d’abord de relais administratif du pouvoir central. Elles assument (mais encore faut-il qu’elles disposent de l’équipement minimal nécessaire) des tâches appréciées des populations16 (d’où parfois le surnombre des secrétaires d’état civil au sein de certains communes); d’interface avec les services déconcentrés (ce rôle étant rempli avec plus ou moins d’efficacité selon les situations locales); de maintien de la sécurité public. En revanche et les propos sur ce point de nos interlocuteurs rejoignent les, constats d’autres observateurs17, les conflits fonciers demeurent une source majeure de difficultés devant lesquelles les communes restent impuissantes.
Quant à leur rôle d’acteurs du développement, elles semblent l’assumer de manière insuffisante. Elles restent souvent en retrait des processus de programmation, manquant d’une vision globale de leur propre développement. Elles en méconnaissent par trop un aspect fondamental: sa traduction budgétaire, tant en ce qui touche au respect de procédures essentielles, par ex. la tenue effective de comptes administratifs, qu’en ce qui concerne le réalisme des évaluations, se satisfaisant de l’équilibre formel d’un budget, tributaire qui plus est dans des proportions non négligeables des subventions de l’Etat. Enfin, faute d’un contrôle de régularité efficient, leur gestion financière est fréquemment entachée d’irrégularités.
C’est à travers l’exercice de ces compétences dévolues à la commune que la maitrise d’ouvrage se manifeste, concept que nous allons approfondir plus bas, mais pour mieux comprendre notre thème et pour bien le situer dans son contexte, nous allons voir maintenant les enjeux et défis à relever en matière de décentralisation afin d’identifier les obstacles qui se trouvent en amont de la mise en œuvre de la maitrise d’ouvrage communale.
Enjeux et défis à relever an matière de décentralisation
Défi de mise en œuvre d’un consensus
D’abord, il y a le défi de la mise en œuvre d’un consensus. Nous devons d’abord analyser et comprendre les parties prenantes et les acteurs ainsi que les intérêts qu’ils représentent dans le processus de décentralisation. Les parties prenantes et les acteurs sont nombreux et leurs intérêts sont rarement les mêmes. Premièrement, l’aide politique du gouvernement central doit avoir la volonté politique de s’engager dans un exercice de partage du pouvoir et d’autorité. Sans une vraie volonté politique, la décentralisation ne peut pas réussir. Deuxièmement, la bureaucratie du gouvernement central (Les fonctionnaires) doit avoir la volonté de faciliter le processus de transfert du pouvoir, de l’autorité, des fonctions, des responsabilités et des ressources requises. Sans volonté bureaucratique, il y a plusieurs pierres d’achoppement sur le chemin de la décentralisation. Troisièmement, la société à la base, surtout le leadership communautaire, quelque organisée soit-elle, doit pouvoir volontairement recevoir et faire usage du pouvoir et de l’autorité nécessaires pour le développement socio-économique du peuple. En l’absence d’une volonté et d’une capacité civiques, les fonctions transférées par le biais de la décentralisation ne peuvent être assurées efficacement, au quel cas les ressources transférées seront perdues. En outre, les dirigeants locaux risquent de se comporter comme des dictateurs locaux et mettre ainsi en péril la démocratie participative ou représentative que la décentralisation est censée appliquer. Enfin, étant donné que nous faisons partie des pays pauvres et dépendant principalement des aides des donateurs pour la mise en œuvre de la décentralisation, les donateurs et partenaires au développement doivent avoir la volonté de soutenir la décentralisation.
Confusion incompréhension sur le rôle des acteurs dans l’exécution du plan de mise en œuvre des politiques
Dans chaque politique il est souvent prévu un plan de mise en œuvre et les acteurs qui vont la réaliser. Notre stage nous a permis de comprendre la confusion qui existe sur le rôle de chacun dans la mise en œuvre de la politique de décentralisation et de déconcentration18. Tout le monde connait la politique et ce qu’elle contient en matière de défis et d’axes stratégiques mais quand à l’état d’avancement réel, personne n’est au courant alors que dans le plan de mise en œuvre il est prévu qu’elles font toute partie des acteurs clés.
Le problème peut venir de la situation de conjoncture dans laquelle nous nous trouvons actuellement. En effet, il y a un changement sans cesse dans l’organisation et les responsables dans les Ministères qui font que les personnels se trouvent dans une situation d’incompréhension et de confusion totale, quand à leur attributions et rôles.
La mutation sans cesse des structures ministérielles, la fusion ou la division des ministères et des directions provoquent chez certains responsables un sentiment de confusion et de non appartenance qui crée un comportement d’irresponsabilité et d’inconscience professionnelle. La mise en œuvre des politiques reste donc seulement dans des feuilles de routes des strates supérieures sans réel adhésion des exécutants se trouvant au bas de l’échelle de l’organisation.
Défis de cultiver la confiance mutuelle entre le dirigeant et le peuple.
En matière de décentralisation, nous avons identifié le défi de cultiver la confiance mutuelle entre les dirigeants et le peuple. A la base d’une gouvernance décentralisée réussie, il y a une bonne dose de confiance, c’est la confiance réciproque qui unit le peuple aux dirigeants politiques et techniques. En vue de promouvoir et d’encourager la participation du peuple19 il faut des dirigeants ayant confiance au peuple et un peuple ayant confiance aux dirigeants surtout au gouvernement aux niveaux tant local que national. Savoir comment cultiver cette confiance mutuelle si utile est un grand défi. Très souvent en effet, une confiance inadéquate est responsable de la plupart d’échecs en matière de politiques de décentralisation.
Défi de la conception d’un système de gouvernance décentralisé basé sur les institutions de leadership local
Ensuite il y- a le défi de la conception d’un système de gouvernance décentralisé basé sur les institutions de leadership local en présence dont il tient compte. Dans la conception des politiques et stratégies de décentralisation, nous devons réaliser que même lorsque nous n’avons pas encore décentralisé, qu’il existe une forme de leadership dans la communauté locale. Dans certaines communautés par exemple, il y a des dirigeants traditionnels qui sont digne d’être considérer20. Nous devons concevoir des systèmes de gouvernance décentralisés basés sur les institutions et structures de leadership qui existent déjà dans les communautés, surtout si de telles institutions sont positives. Une recherche plus approfondie est nécessaire pour comprendre la structure sociale des communautés au niveau local pour savoir quel type de leadership peut permettre à de telles communautés de réaliser une action positive de développement.
Défi relatif à la capacité locale dans la mise en œuvre de la décentralisation.
Il y a encore le défi relatif à la capacité qui est souvent un débat sur la question de savoir si les politiques de la décentralisation doivent attendre les capacités locales adéquates avant d’être mises en œuvre. Ce débat n’est pas nécessairement sans objet mais il manque souvent son objectif de répondre à la question de savoir qui sont les acteurs de la gouvernance locale et par conséquent quelles capacités doivent être développées. L’argument souvent présenté est que les représentants de la population locale ne disposent pas de la capacité requise pour gérer les collectivités territoriales décentralisées. Par conséquent, les fonctions, les responsabilités et les ressources ne doivent pas leur être dévolu. Dans la plupart des cas, un tel argument s’oppose à la décentralisation. Il est vrai que dans la majorité, à Madagascar nous avons de multiples faiblesses surtout en matière de capacités comme la faiblesse du secteur public, de la société civile et du secteur privé. Cependant, dans le cadre de l’argument relatif à la décentralisation, celui ci revêt un caractère colonial. Etant donné que le processus de développement est un processus de renforcement des capacités, un pays ne peut se permettre d’attendre le développement des capacités de la gouvernance locale. Vers la fin des années 50, lorsque l’Afrique a commencé à demander l’émancipation politique, les puissances coloniales de cette époque répondaient rapidement que les Africains n’avaient pas les capacités requises pour s’autogouverner. La réponse des Africains était à l’unanimité qu’ils avaient le droit d’être maîtres de leur destin. « De quel droit vous les Britanniques pouvez-vous décider que nous les Africains sommes capables ou non de nous autodéterminer ? », se demandait l’un des personnages du célèbre roman de Peter Abrahams intitulé Une couronne pour Udomo21 Il ne faudrait pas que les mêmes dirigeants africains, Madagascar y compris, rejettent la gouvernance locale22 décentralisée en disant à leurs compatriotes que ces derniers ne disposent pas des capacités pour s’autogouverner. Il s’agirait là d’une colonisation interne. Le développement est un processus de mouvement progressif et qualitatif allant de l’inaptitude à l’aptitude, de l’incapacité à la capacité. De façon conceptuelle, Il est par conséquent normal de commencer par une capacité de gouvernance locale faible pour évoluer vers une capacité de gouvernance forte. Sans cette prédisposition, la décentralisation risque de ne jamais être initiée dans la plupart des pays pauvres.
Nous pouvons utiliser l’analogie du renforcement des capacités d’une équipe de football. Il est impossible de renforcer les capacités d’une équipe si celle-ci n’est pas constituée au préalable. Il n’est jamais possible de renforcer les capacités des collectivités territoriales décentralisées en l’absence de la mise en place des structures de gouvernance locale dans le cadre d’une politique évidente qui prévoit, entre autres, le renforcement des capacités de gouvernance locale. Comment peut-on renforcer les capacités d’une commune, d’un comité exécutif local, d’une organisation non gouvernementale de développement communautaire local, d’un comité de planification de développement local etc, en l’absence de constitution préalable de telles structures ? Le renforcement des capacités sociopolitiques et économiques et des capacités des dirigeants commence par la mise en place d’une gouvernance locale institutionnelle qui justifie les programmes de renforcement des capacités locales.
Défis relatifs au financement des collectivités territoriales décentralisées
Enfin il y a les défis relatifs au financement des collectivités territoriales décentralisées.
Tous les aspects de la capacité de financement de la décentralisation dont la prestation décentralisée des services (tels que la santé, l’éducation, la vulgarisation agricole, les routes de raccordement, l’eau et la salubrité, etc.) font en effet partie des capacités. Lorsqu’il s’agit de financer la prestation des services, nous nous trouvons dans une situation de difficultés où les questions relatives à la constitution des fonds, à leur collecte et à la manière de les gérer ainsi que la gestion de l’aide extérieure pour le développement économique sont confondues.
Compte tenu de leurs revenus extrêmement bas, le tout premier défi consiste à encourager les pauvres à participer au financement des services dont ils ont besoin. La plupart de la population sont pressées de contester pour exiger leur participation mais quand on atteint l’étape de la participation au financement ils veulent que certains donateurs ou les services centraux payent la note. Pour sa part, les services centraux obtiennent de l’argent par le biais des impôts payés. Mais quelle que soit l’efficacité d’un système d’imposition, s’il frappe une population pauvre, il ne produira que de pauvres revenus. Il s’agit ici de la limite au-delà de laquelle une personne qui a faim ne peut traire une vache affamée. Le problème fondamental avec la plupart des sociétés comme la notre est qu’elles souffrent d’une double faiblesse. Leurs services centraux et leurs collectivités territoriales décentralisées sont faibles alors qu’en même temps leurs secteurs privés et leurs sociétés civiles sont également faibles. Cette double faiblesse ne concerne pas seulement les réseaux de ressources, de personnes, de matériel et financier mais aussi des institutions, des systèmes, d’information etc.
Mais la faiblesse financière est aggravée par la vision que les gens ont de la décentralisation. Si la décentralisation (des collectivités locales) est perçue du point de vue des dépenses comme une saignée sur le budget des services centraux, elle aura l’air d’une entreprise très chère et souvent non justifiable compte tenu de la modestie des revenus du pays. Cependant, si elle est conçue comme une stratégie de renforcement des communautés locales leur permettant de sortir de la pauvreté, elle devient alors une stratégie de constitution de fonds et de mobilisation de ressources en vue du développement et non une saignée sur le budget des services centraux.
Après une analyse approfondie du processus de décentralisation, nous allons maintenant étudier ce qu’est la maitrise d’ouvrage. Le chapitre suivant va avancer dans une analyse en partant de la théorie vers la pratique jusqu’à l’identification des problèmes de sa mise en œuvre.
LE CONCEPT DE MAITRISE D’OUVRAGE COMMUNALE
Comme nous l’avons énoncé plus haut : la Maitrise d’ouvrage communale se manifeste à travers les compétences de la Commune. Mais pour apporter plus de clarté à notre analyse, avant de parler de la maitrise d’ouvrage communale proprement dit, nous allons d’abord définir ce qu’est la maitrise d’ouvrage d’une manière général puis catégoriser les acteurs clés dans sa réalisation. Dans cette généralité, une liaison sera faite en permanence avec la Commune pour conceptualiser notre approche.
La maitrise d’ouvrage
Définitions
« On appelle Maîtrise d’Ouvrage le mécanisme par lequel l’entité porteuse du besoin, définit le programme de l’opération, l’objectif du projet, les moyens à mettre en œuvre et le calendrier (le budget, les ressources humaines) pour la réalisation de ce projet. Le résultat attendu du projet étant la réalisation d’un produit, appelé ouvrage »23.
La maîtrise d’ouvrage sous entent la maîtrise de l’idée de base du projet, et représente à ce titre les utilisateurs finaux à qui l’ouvrage est destiné.
Dans cette optique, le maître d’ouvrage est un acteur à part entière de son propre développement et non un simple bénéficiaire du projet, il conçoit, planifie, gère et garantit lapérennisation des résultats.
1-2 Les acteurs clés de la maitrise d’ouvrage
Le Maître d’ouvrage
Le maître d’ouvrage, est la personne qui, dans le cadre d’un contrat pour la réalisation d’ouvrage et de marchés publics, commande, paie, reçoit et met en service l’ouvrage réalisé.
C’est la personne physique ou morale, pour le compte de qui les travaux ou ouvrages sont exécutés.
La loi n° 99-023 du 19 Aout 1999 règlementant la maitrise d’ouvrage public et la maitrise d’œuvre privée pour des travaux d’intérêt général stipule en son Article 2 que « Il appartient au Maître de l’Ouvrage, après s’être assuré de la faisabilité et de l’opportunité de l’opération envisagée, d’en déterminer la localisation, d’en définir le programme, d’en arrêter l’enveloppe financière prévisionnelle, d’en assurer le financement, de choisir le processus selon lequel l’ouvrage sera réalisé et de conclure avec les Maîtres d’Ouvrages Délégués, les Maîtres d’Œuvres et les entrepreneurs qu’ils choisissent, dans le cadre des lois et règlement en vigueur, les contrats ayant pour objet les études et/ ou l’exécution des travaux ».
Ainsi, le maître d’ouvrage est responsable de l’expression fonctionnelle des besoins mais n’a pas forcément les compétences techniques liées à la réalisation de l’ouvrage. Dans ce cas il doit donc faire appel à d’autres compétences pour l’assister comme :
Le Maître d’Ouvrage Assistant
Le maître d’ouvrage assistant est un partenaire technique de la commune, prestataire de services en conseil, études, contrôle, etc., en rapport direct avec la maîtrise d’ouvrage et au bénéfice direct et quotidien du maître d’ouvrage.
Dans le mode opératoire qui fait appel au maître d’ouvrage assistant, la commune exerce la totalité de sa fonction de maître d’ouvrage et se fait assister par des partenaires techniquement compétents, pour réaliser les tâches de conception des ouvrages, de coordination et de suivi des travaux, etc.
Le Maître d’Ouvrage Délégué
Le maître d’ouvrage délégué est un professionnel, prestataire technique dans le cadre de la maîtrise d’ouvrage, à qui le maître d’ouvrage donne mandat pour exercer à sa place et pour son compte l’ensemble de ses fonctions.
Dans le mode opératoire faisant appel à l’intervention du maître d’ouvrage délégué, le maître d’ouvrage reste celui qui initie le processus de réalisation de l’ouvrage. Mais il délègue juste la conduite des opérations et certains de ses pouvoirs au maitre d’ouvrage délégué.
Le Maître d’œuvre
Le maître d’œuvre est la personne physique ou morale qui, pour ses compétences techniques, est chargé par le Maître d’ouvrage (ou par la personne responsable du marché) d’élaborer le dossier technique d’un projet (études techniques), ou de diriger et contrôler l’exécution technique des travaux.
Si le Maître d’œuvre est une personne morale, il désigne une personne physique pour le représenter dans le cadre du suivi et du contrôle des travaux.
Bref, l’exercice de la maîtrise d’ouvrage dépend alors des compétences du Maître d’ouvrage et dans la pratique nous pouvons ainsi distinguer trois mécanismes :
a) la maîtrise d’ouvrage directe qui est un mécanisme utilisé par les communes qui disposent de moyens humains et techniques nécessaires pour l’exécution de leurs programmes ;
b) la maîtrise d’ouvrage déléguée qui consiste à déléguer à une personne physique ou morale la direction administrative et technique de l’exécution de son propre projet ; ce dernier exercera à la place du maître d’ouvrage, mais pour son compte la fonction de maître d’ouvrage ;
c) la maîtrise d’ouvrage assistée qui consiste à bénéficier de l’assistance technique d’une personne physique ou morale dans l’exécution des projets ; ce dernier travail au quotidien en rapport direct avec le maître d’ouvrage et au bénéfice de ce dernier.
La technique de la délégation de compétence par les communes au bénéfice de personnes privées (entreprise, société, association, …) ou de personnes publiques (établissement public local, ou régie, …) connaît une large pratique. Ces pratiques permettent à une collectivité locale, ici la commune, de demander à un opérateur (privé ou public), lié avec elle par un contrat de partenariat de conduire une opération de réalisation d’ouvrage en désignant un maître d’ouvrage secondaire (établissement public d’état ou autre) pour l’appuyer ainsi qu’à gérer un service local marchand ;
A l’évidence, ces procédures ne peuvent se traduire par une sorte d’effacement ou de dépérissement de la commune qui se considérerait comme déchargée de ces tâches
L’essentiel pour la maîtrise d’ouvrage, c’est de pouvoir disposer de moyens d’assumer les services et non nécessairement de l’assurer.
Types de maitrise d’ouvrage
Nous pouvons distinguer la maîtrise d’ouvrage par l’entité responsable de son exécution.
La maîtrise d’ouvrage communautaire :
Ici nous faisons allusion à la « … capacité de la communauté d’initier seul son propre développement. D’exprimer une demande, de définir les objectifs des actions, à choisir les compétences nécessaires pour la réalisation de son projet, de négocier le budget, le calendrier et d’assurer le suivi et l’exécution du projet. L’évaluation et la validation des résultats obtenus sont également sous sa direction »24.
Nous appelons par communauté ici, les associations (paysannes, usagers, parents d’élèves…), les coopératives, groupements, etc…
La maîtrise d’ouvrage communale (MOC):
La MOC concerne la capacité de la commune à élaborer et à adopter son plan de développement, de contrôler son exécution, de décider du mode de réalisation de l’infrastructure, d’organiser la consultation des prestataires de services, de mettre en place le dispositif pour suivre l’exécution des travaux, de payer les décomptes et factures des prestataires (ou les viser pour autoriser le paiement), de donner des instructions par rapport aux prestations faites, de réceptionner les travaux exécutés, d’ordonner la levée des réserves, d’accompagner la mise en place du dispositif d’exploitation de l’infrastructure, de contrôler l’efficacité du dispositif de gestion, etc..
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Table des matières
E DES ABREVOATIONS
INTRODUCTION
Première partie : LA MAITRISE D’OUVRAGE : UNE COMPOSANTE CLE DE LA DECENTRALISATION
Chapitre I : LE CONCEPT DE DECENTRALISATION
1- Décentralisation
1.1- Définition
1.2- Les objectifs de la décentralisation
1.3-Principe de subsidiarité
2-Les Collectivités territoriales décentralisées (CTD)
2.1- La Région
2.2- La Commune
2.3-Compétences de la commune
3-Enjeux et défis à relever an matière de décentralisation
3.1- Défis de mise en œuvre d’un consensus
3 .2- Confusion incompréhension sur le rôle des acteurs dans l’exécution du plan de mise en œuvre des politiques
3.3- Défis de cultiver la confiance mutuelle entre le dirigeant et le peuple
3.4- Défi de la conception d’un système de gouvernance décentralisé basé sur les institutions de leadership local
3.5- Défi relatif à la capacité locale dans la mise en œuvre de la décentralisation
3.6- Défis relatifs au financement des collectivités territoriales décentralisées
Chapitre II : LE CONCEPT DE MAITRISE D’OUVRAGE COMMUNALE
1- La maitrise d’ouvrage
1.1- Définitions
1.2- Les acteurs clés de la maitrise d’ouvrage
1.3- Types de maitrise d’ouvrage
2- La maitrise d’ouvrage communale
2.1- Etapes de la MOC
2.2- La planification communale
3- Les outils de planification
3.1- Le budget
3.2- Le Plan communale de développement
3.3- Plan d’Urbanisme
4-Challenges en matière de MOC
Chapitre III : CONTRAINTES ET PROBLEMES DE LA COMMUNE DANS L’EXERCICE DE LA MAITRISE D’OUVRAGE
1-En matière de mobilisation des ressources locales
2-En matière de planification communale
3-En matière de compétence de la commune
Deuxième partie : APPUI A LA MAITRISE D’OUVRAGE : ACTEURS, ENJEUX ET DEMARCHES
Chapitre I : LES APPUIS A LA MAITRISE D’OUVRAGE
1-Les appuis techniques
1.1-La formation initiale
1.2-Le renforcement de capacités
1.3-L’accompagnement
2-Les appuis financiers
Chapitre II : LES ACTEURS CLES DANS L’APPUI A LA MOC
1-Présentation du MATD
1.1-La Direction de la formation, de perfectionnement, de recyclage des responsables territoriaux (DFPRRT)
1.2-La Direction d’Appui Technique aux collectivités territoriales décentralisées
1.3-Outils d’appuis développés à l’initiative du MATD
2-Le CAC et le FDL
2.1- Les Centres d’Appui aux Communes (CAC)
2.2- Le FDL
3- Programmes et projets de développement en appui à la maitrise d’ouvrage communale
3.1- Présentation succincte du FID, ACORDS et SAHA
3.2- Eléments à capitaliser
Chapitre III : CONTRAINTES ET PERSPECTIVES EN MATIERE D’APPUI A LA MAITRISE D’OUVRAGE
1-Inégalité d’accès en matière d’appui des communes
2-Approches trop diversifiées
3-Les outils d’appuis aux communes
Troisième partie : CONTRIBUTION DE LA MAITRISE D’OUVRAGE COMMUNALE DANS LE DEVELOPPEMENT LOCAL
Chapitre I : LE DEVELOPPEMENT LOCAL
1-Historique
2-Définitions du développement local
2.1- La notion de développement
2.2- La notion de local
2.3-Le développement local
3-Principes de bases du développement local
4-Développement local et décentralisation
Chapitre II : IMPORTANCE DE LA MAITRISE D’OUVRAGE COMMUNALE DANS LE DEVELOPPEMENT LOCAL
1-Place de la Commune dans le développement local
2-Importance de la maitrise d’ouvrage communale
3-Cas d’une maitrise d’ouvrage réussie : Commune Urbaine de Mahajanga
Chapitre III : RECOMMANDATIONS GENERALES ET PERSPECTIVES D’AVENIR
1-Valoriser les structures constituant le dispositif institutionnel d’appui auprès des communes (STD)
1.1-Présentation de l’approche
1.2- Les différentes catégories d’acteurs à impliquer
2-Harmonisation et standardisation des appuis aux communes
2.1- Harmonisation des outils
2.2- Standardisation des approches
3- Renforcement de capacité des entreprises et cabinets d’études
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
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