Soutenance mémoire
ÉTUDE ET ANALYSE
LES RAPPORTS ENTRE L’ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES A TRAVERS LE SERVICE DES AFFAIRES JURIDIQUES DE LA DDTM
Afin de comprendre pourquoi j’ai retenu ce sujet en l’axant davantage sur l’urbanisme,il convient de faire un saut en arrière et de s’interroger sur l’origine de la DDTM et de sa relation avec les collectivités territoriales.
D’un côté, nous avons assisté ces dernières années à diverses réformes, qui ont constitué, de 1982, avec les lois Defferre, à 2015 avec la loi NoTRE6 , les actes 1, II et III, de la décentralisation. Ces dernières ont conduit à une reconnaissance des collectivités territoriales. Désormais, elles ne sont plus soumises à la tutelle administrative mais sous l’égide du principe de libre administration, dont découle leur autonomie financière 7. Tout ceci s’est petit à petit accompagné d’un transfert de compétences de l’État envers ces dernières, dont l’une des premières fut en matière d’urbanisme. Ainsi, apparaît déjà une première redéfinition des rapports entre État et collectivités, actée dès le 6 février 1992 par la loi sur l’administration territoriale de la République, en ce qu’elle dispose « l’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’État »8. Ce qui constitue une première modification dans l’administration territoriale de l’État suite aux étapes de la décentralisation.
D’un autre côté, et en conséquence inévitable, a émergé en 2007 la réforme de l’administration territoriale de L’État (RéATE), dans le cadre plus large de la Réforme Générale des Politiques Publiques (RGPP). Cette dernière poursuivait trois principaux objectifs : améliorer la qualité du service rendu aux usagers, tout en réduisant les dépenses publiques, tout ceci guidée par un mot clé, la modernisation. Elle visait une meilleure lisibilité de l’action de l’État, à travers des divers transferts ou partages de ses compétences au profit des collectivités.
On cherche petit à petit à tendre vers une meilleure affirmation du rôle de l’Etat et de l’administration déconcentrée.
C’est dans ce contexte que les directions départementales interministérielles chargées des territoires (DDT), de la cohésion sociale (DDCS), et de la protection des populations (DDPP), placées sous l’autorité du préfet, ont fait place aux directions départementales ministérielles. Ainsi, et dans un premier temps, au 1er janvier 2007, des réformes successives ont conduit à la fusion des directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF) et des directions départementales de l’équipement (DDE) en directions départementales de l’équipement et de l’agriculture (DDEA). Ce qui s’est opéré au 1er janvier 2009 dans le Var.
Dans un second temps, au 1er janvier 2010, les DDEA et les directions départementales des affaires maritimes (DDAM) ont fusionné pour former la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM).
Nous sommes ainsi passé de 10 à 2 ou 3 directions départementales interministérielles au niveau départemental sous l’autorité du préfet de département. Ce dernier devient le niveau territorial pour la mise en oeuvre des politiques publiques . Nous voyons d’ores et déjà que cet aspect aura des répercussions sur les relations entretenues entre la DDTM et les collectivités qui auront aussi à appliquer les politiques publiques touchant à leur territoire.
Ce n’est sans compter, qu’à tout ceci s’ajoute en 2012 le lancement du programme de modernisation del’ action publique (MAP), se substituant à la RGPP. Son ambition tient en deux axes : rendre l’action publique plus efficiente, réduction des dépenses publiques.
C’est sur ce dernier point qu’il convient d’apporter quelques précisions. En effet cette réduction des dépenses publiques sera entendue comme, par exemple, la baisse des effectifs au sein des services de l’État, par la règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux.
En raison de ces réformes menées progressivement, touchant tant aux collectivités qu’aux services déconcentrés, depuis 1982 à aujourd’hui, nous sommes en mesure de comprendre l’enchevêtrement, et parfois les concours de corn pétences, que sont amenées à gérer ces acteurs de l’organisation administrative de notre système.
Ce qui, en conséquence, aura un impact sur leurs relations. C’est pourquoi, lorsque j’ai effectué mon stage, il m’a paru pertinent d’analyser et de comprendre, les relations que peuvent entretenir les collectivités locales avec les services déconcentrés de l’État à travers la DDTM. Puisqu’à mon sens, elles découlent en partie de cette transformation de notre organisation territoriale.
Par ailleurs, il faut prendre en compte le lieu de mon stage : la DDTM en tant que représentant des services de l’État dans le Var. Département aux enjeux multiples tant par sa position géographique, que par les caractéristiques qui en découlent : la gestion de son espace constitue une de ses problématiques majeures. À savoir, que ce département réunit une multitude de facteurs : la loi littoral, la loi montagne, des espaces boisés, du domaine public maritime, des risques présents tels que les risques feu de forêts, inondations, mouvements de terrain, … un climat attractif. Tout ceci conduit à une pression foncière avec peu d’espaces constructibles. Ct: qui conduit à une pratique récurrente des constructions illégales. Ainsi le contentieux de l’urbanisme, particulièrement le pan pénal représente une conséquence de tous ces caractéristiques mêlées aux facteurs présents.
Ainsi lorsque j’ai retenu la thématique de mon rapport, je n’ai pu que prendre en compte cette problématique inhérente au Var, ce qui m’a conduite à de maintes reprises au droit de l’urbanisme et particulièrement au droit et aux politiques pénales de l’urbanisme.
Le service des affaires juridiques de la DDTM et les collectivités territoriales : une relation ambivalente, entre coopération et rapports de force
Après avoir mis en exergue les rapports de coopération entre ces deux acteurs principaux afin de gérer au mieux cet espace complexe (section 1 ), nous nous attacherons à analyser la prédominance de l’État lorsque les intérêts enjeu divergent (section 2).
Une coopération s’inscrivant dans une relation de conseil et de gestion de l’espace
Dans un premier temps, cette coopération aura pour but la prévention contre d’éventuels contentieux, en prenant en compte les connaissances de chacun dans le domaine concerné (paragraphe 1); mais cette relation s’inscrira aussi et tout simplement dans une protection plus performante du territoire en ce qui concerne des domaines spécifiques (paragraphe 2).
Un rôle de conseil : une sécurisation des actes en amont
C’est à travers deux thématiques que nous illustrerons cette relation de conseil : en urbanisme et en matière de PPRIF. A cette fin, le terme « sécurisation » prendra tantôt un sens juridique, en ce qu’elle va consister en la volonté de consolider ses connaissances, dans l’élaboration d’actes juridiques, et dans un souci de parer à d’éventuels contentieux, tantôt elle sera abordée en son sens propre, c’est dire l’action de rendre plus sûr, plus stable 1°.
Pour prévenir d’éventuels contentieux, et compte tenu des caractéristiques particulières du Var, les services de l’État continuent de fournir un appui aux collectivités territoriales en matière d’urbanisme (A).
Ce n’est pas sans compter que, lorsque le préfet prescrit l’élaboration d’un PPRIF, il y associe les communes qui le souhaitent, puisque ce document s’appliquera sur leur territoire dans un souci de sécurité publique (B).
L’ingénierie publique fournie par l’État : l’illustration en matière d’urbanisme
Cette coopération, qui existe entre les services de l’État et les collectivités territoriales, peut paraître surprenante en matière d’urbanisme depuis que la décentralisation ait été déclenchée, avant d’être consacrée par la Constitution.
En effet, comme nous avons pu l’expliquer auparavant, les diverses réformes qui ont eu lieu ces dernières années tendaient plutôt vers une délégation des compétences de l’État vers les collectivités territoriales, dont l’une des premières fut l’urbanisme.
Parallèlement les réformes de l’administration territoriale ont conduit petit à petit à un recul de l’État par rapport à ces dernières, notamment pour se recentrer sur la mise en oeuvre des politiques nationales à l’échelon local et dans un souci de réduction des dépenses publiques. Ce qui s’est incarné par la suppression de l’ ATESAT à compter du 1er janvier 2014 11 , rendue effective par l’article 134 de la loi ALUR du 24 mars 2014, en ce qui concerne l’instruction des autorisations d’urbanisme. Cependant une transition a été mise en place afin de la rendre effective au 1er juillet 2015 12.
Auparavant. les maires et les établissements publics pouvaient bénéficier gratu item nt des services déconcentrés de l’État pour l’instruction de leurs autorisations d urbanisme lorsqu’il s’agissait d’une commune de moins de 10 000 habitants ou d’un EPCI qui regroupait des communes dont la population totale restait inférieure à 20 000 habitants.
Désormais cette assistance technique de l’État ne subsistera qu’auprès des communes compétentes appartenant à un EPCI qui compte moins de 10 000 habitants ou aux EPCI compétents de moins de 10 000 habitants.
Lors de cette période de transition, les agents des services déconcentrés de l’Etat devaient mettre un oeuvre un système de formation, d’accompagnement des collectivités concernées par ce recul de l’État.
Ainsi dans ce domaine, l’État, apporte toujours une aide à certaines communes qui n’ont pas de service d’instruction, ni les moyens humains et financiers. Concrètement dans le Var, avant la loi ALUR, 60% des communes faisaient appel aux services de l’Etat pour l’instruction de leurs autorisations d’urbanisme. Désormais seules les communes répondant aux critères établis bénéficient de cette aide par le Service Territorial Ouest Var à Brignoles.
Mais il s’agira aussi des communes qui n’ont jamais eu de compétence en matière d’urbanisme parce qu’elles n’ont pas de documents dans ce domaine, s’applique alors le RNU. Ici encore ce sont les services dél:om.:l:nln:s de l’État qui se chargeront de l’instruction.
Par ailleurs, rien n’empêche les autres communes de demander, ponctuellement, des conseils aux agents de l’État, avant de délivrer une autorisation d’urbanisme d’un enjeu particulier ou qui soulève un doute.
D’un autre côté, et avant toute chose, il ne faut pas oublier que les services déconcentrés de l’État sont associés à l’élaboration ou à la révision des documents d’urbanisme dont les communes ont compétence. Si l’on prend l’exemple de l’élaboration d’un PLU, elle comprend plusieurs grandes phases telles que sa conception qui comprend des consultations, son adoption, une enquête publique avant son approbation.
Lors de sa conception, les services déconcentrés de l’État peuvent être associés, soit à la demande du maire, soit à la demande du préfet. Dans tous les cas des agents de la DDTM émettent un avis qui sera joint au projet de PLU arrêté et soumis à enquête publique. Cet avis pourra être pris en compte ou non par d’éventuels modifications du projet de PLU. Une fois les avis et observations faites, le PLU est arrêté par une délibération du conseil municipal, qui peut éventuellement et d’ores et déjà prévoir la date à laquelle il deviendra exécutoire. Il sera ensuite soumis au contrôle de légalité.
Ainsi que ce soit dans le cadre de l’élaboration des documents d’urbanisme en tant « qu’associé » ou dans le cadre de l’instruction des autorisations d’urbanisme, les services de l’État et les collectivités territoriales parviennent à collaborer d’une certaine manière. Même si l’urbanisme, en théorie, reste de la compétence des communes, certaines ne l’ont pas, et d’une manière globale, l’État continue à apporter un appui, une aide, des conseils.
En outre, de tout ceci découle un autre aspect plus attractif pourrait-on dire, en ce qu’il concerne la fiscalité. Puisque seuls les services de L’État sont compétents pour établir, liquider les taxes d’urbanisme 13 et émettre les titres de perception. Or cette phase ne peut s’opérer sans la transmission, des autorisations d’urbanisme délivrées par ces communes et les éléments nécessaires au calcul, aux services déconcentrés de l’État. Il en est de même pour les constructions illégales, soumises elles aussi à ce régime de fiscalité sans compter l’ajout d’une pénalité de par leur nature. Cette situation illustre bien, là encore, la relation de coopération État, collectivités en matière d’urbanisme. Si les communes, après avoir délivré les autorisations d’urbanisme ou après avoir dressé un procès-verbal d’infraction, procèdent à la transmission de tous ces éléments aux services de l’État, alors les rouages de la procédure s’enclenchent mécaniquement et chacun s’y retrouve. Ainsi le risque de contentieux est moindre si tout se passe pour le mieux, par exemple si la commune fournit bien tous les éléments aux services de l’État, ces derniers organiseront dans de bonnes conditions l’établissement et la liquidation des taxes d’urbanisme. Toutefois si un maillon de la chaîne faille, au bout, nous aurons des taxes non établies, ou mal établies.
Enfin, c’est sans perdre de vue l’avenir de l’administration territoriale, qui s’inscrit dans une perspective de baisse des effectifs et des moyens financiers. Pour anticiper cette situation, les agents de la DDTM veulent sensibiliser petit à petit les agents territoriaux à travers des formations dispensées, le plus souvent, au CNFPT, ou en Outre-mer. Il s’agirait ainsi d’appréhender au für à mesure la relève par la sensibilisation et l’accompagnement de ces communes afin qu’elles gagnent en autonomie.
A ce propos, ces rapports peuvent s’observer à travers, cette fois, l’élaboration par l’État d’un document qui aura vocation à s’appliquer sur le territoire de ces communes. C’est ainsi au travers l’élaboration des PPRIF, que nous nous aurons vocation à analyser la place des collectivités territoriales.
L’élaboration des PPRIF : le recours au principe de subsidiarité à travers la concertation
Dans le Var, nous pouvons répertorier une diversité de risques naturels : inondations, mouvements de terrain, risques sismiques ou encore risques feux de forêts. Cela s’explique d’une part, par les caractéristiques géographiques, on ne compte pas moins de 7 massifs dans le Var et au climat méditerranéen, des étés chauds et secs pouvant s’accompagner de vents violents. Tous ces phénomènes sont connus et prévisibles. Toutefois le risque feu de forêts demeure l’un des plus médiatisé et qui conduit à des contentieux particuliers.
Ce n’est pas sans hasard que j’ai choisi d’illustrer une partie de mon sujet à travers les PPRIF. En effet, cet été a été ponctué par plusieurs incendies notamment dans le Var : à Bormes-lesMimosas, Artigues, ou encore à la Croix Valmer. Au total il est fait état de plusieurs milliers d’hectares brûlés selon les divers articles de presse.
Selon Haroun Tazieff, nommé commissaire à l’étude et à la prévention des catastrophes naturelles en 1981, secrétaire d’État à la prévention des risques technologiques et naturels majeurs de 1984 à 1986, « On ne supprime pas les catastrophes naturelles, on s’adapte intelligemment à elles … »
C’est dans ce cadre que s’inscrit à mon sens les PPR. Ils ont été institués par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Il s’insère dans le cadre de la loi du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs. Je dois avouer qu’en tant que citoyenne, et habitante du Var, je n’avais auparavant jamais entendu parler de ces PPR. Il en existe un pour chaque type de risque répertorié en tant que tel, par exemple pour le risque feux de forêts, on parlera des PPRIF.
Il convient dans un premier temps de comprendre ce que contient ces plans et leur vocation, avant de se pencher sur la place des collectivités territoriales dans ce document.
Concernant le Var, il y eu un réel bouleversement suite aux violents incendies de 2003 : 73 000 hectares brûlés, une dizaine de morts et plusieurs dizaines de blessés. Face au bilan matériel, humain, et environnemental, le préfet du Var a prescrit dès octobre 2003 dans 17 communes jugées les plus exposées, un PPRTF.
Il a pour but, dans chaque commune concernée, de prendre en compte le risque feu de forêts en maîtrisant l’urbanisation ou du moins en prescrivant des mesures particulières à cette fin. Ainsi chaque PPRIF est arrêté par un représentant de l’Etat qui va garantir la sécurité des personnes et des biens. Toutefois, même si le préfet a l’initiative de l’engagement de la procédure d’élaboration des PPRIF, il prend alors un arrêté le prescrivant, il s’agit d’une procédure de concertation avec la
maine.
En effet, il faut d’ores et déjà distinguer deux applications possibles des PPRIF.
La première étant l’application réglementaire. Dans ce premier cas de figure, le préfet prend un arrêté pour prescrire l’élaboration du PP RIF, il élabore ensuite le dossier en concertation avec la mairie et en consultant les services techniques, les organismes, compétents en la matière, par exemple le SDIS. Une fois le dossier complet, le préfet consulte pour avis la mairie et les services intéressé . Le projet est soumis à une enquête publique avant d’être approuvé par un arrêté préfectoral et de faire l’objet de mesures de publicité et d’information.
Dans le second cas, l’application anticipée, les mesures prises ont pour but d’être directement opposable, dans ces cas la mairie est consultée par la suite pour formuler des observations avant que le projet soit approuvé par un arrêté préfectoral, s’ensuivent les mesures de publicité et d’information. Ici l’enquête publique n’a pas lieu en raison de l’urgence à agir.
Une fois le PPRIF approuvé, il constitue une servitude d’utilité publique qui doit être annexé au PLU pour qu’il puisse être pris en compte.
Ainsi nous pouvons voir que malgré son caractère unilatéral, derrière son élaboration, les mairies ne sont pas mises à l’écart et leurs avis, observations peuvent être prises en compte.
Ce qui peut rendre son opposabilité davantage acceptable puisqu’il s’agit d’un document qui s’impose aux communes. Le PPRIF comprend une note de présentation, un ou plusieurs documents graphiques et un règlement. Ce dernier se compose de mesures d’interdictions et de prescriptions applicables à chaque zonage, puis de mesures de prévention et de protection. Nous voyons dès lors l’impact sur la délivrance des autorisations d’urbanisme, ce qui va souvent conduire à une source de contentieux.
En associant les collectivités territoriales à son élaboration, l’État prend ainsi en compte d’une certaine manière qu’elles sont plus aptes à connaître les risques présents sur leur territoire, les catastrophes précédentes (incendies antérieures, conséquences … ), l’évolution urbaine. Or une bonne connaissance du risque eu du terrain conduit à un PPRIF cohérent et efficient.
Cependant le rôle des collectivités territoriales dans cette procédure ne peut se restreindre à l’anticipation du risque, puisqu’aujourd’hui ce qu’il faut développer davantage c’est l’information du public. Un risque connu et des mesures adéquates, combinés à un travail d’information et donc de prévention en amont, aboutissent à un PPRIF qui prend tout son sens.
Or ce travail se relaye aujourd’hui à travers les co llecti vi tés territoriales et découle de leur association à l’élaboration du PPRIF. Puisqu’elles étaient au coeur du sujet, elles sont à mêmes de porter à connaissance du public la culture du risque feu de forêts. Ainsi la relation État, collectivités territoriales à travers les PPRIF doit être regardée comme un moyen de parvenir à une sécurité des biens et des personnes en tout point, en amont par l’information au public et la connaissance du terrain et en aval par l’ applü.:alion ùr.:s mr.:sures prest:riles. Qur.: oe soil État ou collectivités territoriales, le service rendu aux usagers doit être la priorité, ce que chacun s’efforce à sa manière d’y parvenir. Ici il s’agit de mettre les usagers en sécurité.
À cet égard, le territoire du Var présente deux problématiques particulières, en ce qu’on y répertorie une prolifération des sangliers d’une part et d’autre part, la protection du littoral lorsqu’on répertorie 432 km de côtes dont 280 km de linéaire accessible et 27 communes littorales.
Nous verrons dans cette partie comment l’État et les collectivités territoriales mettent en oeuvre leurs moyens afin de les résorber.
Une coopération en vue d’une protection efficiente du territoire concernant des problématiques locales particulières
Entre terres et mer, la sécurité des usagers et des biens n’est pas à ignorer, tels sont les propos que nous allons développer par le biais des ordres de chasse particulière et la protection du domaine public maritime naturel.
La délivrance des ordres de chasse particulière
Que revêtent ces termes bien loin de nos préoccupations urbaines ? C’est ce que nous pourrons penser de prime abord. Et pourtant il se trouve que nous connaissons depuis ces dernières années une prolifération de sangliers dans le Var, ce n’est sans dire que régulièrement nous entendons parler de groupes de sangliers qui se promènent dans les centres-villes 16 ou dans le nord de Toulon 17.
Pour comprendre comment nous en sommes arrivés à une telle situation, il faut revenir sur l’évolution de leur nombre qui explique aujourd’hui leur prolifération et la mise en place d’un plan de lutte.
Dans les années 1980 les effectifs de sangliers s’amenuisaient, afin de pallier à leur éventuelle disparition, les chasseurs ont mis en oeuvre diverses actions illégales, ayant fait l’objet de procédures par l’Office Nationale de la Chasse et de la Faune Sauvage, telle que les nourrir ou encore les élever.
Par conséquent dans les années 2000 et particulièrement à compter de 2012, le nombre de sangliers dans le Var a considérablement augmenté. De même que les dégâts qu’ils ont occasionnés, notamment aux parcelles agricoles, aux propriétés privées, ou encore aux biens publics. Pour cette raison, le 19 octobre 2015 un arrêté préfectoral a été pris afin de classer le sanglier comme animal nuisible dans le Var.
Dans un premier temps il a été demandé aux chasseurs d’opérer davantage de prélèvements.
Toutefois les résultats n’ont pas été assez concluants, dès lors il a fallu trouver d’autres solutions.
A cette fin, un plan de lutte contre la prolifération du sanglier a été mis en place par le préfet en collaboration avec les personnes intéressées en la matière. Ce plan prévoit de prendre un arrêté qui encadrerait les opérations de destruction administrative. Arrêté qui fut pris le 5 avril 2016, malgré l’avis défavorable de la Fédération Départementale des Chasseurs du Var (FDCV), et qui permet la délivrance d’ordres de chasse particulière aux agriculteurs présents dans les communes qui dénombrent les dégâts les plus importants.
Par la suite la FDCV a attaqué presque tous les ordres de chasse particulière qui ont été délivrés par le préfet. C’est dans ce contexte que j’ai eu à élaborer les mémoires en défense qui y ont trait et je me suis demandée quelle était le rôle de la commune dans ce cas particulier. Ce que j’ai recherché en interrogeant le SEF et en rédigeant ces mémoires en défense.
Tout d’abord le droit de chasse est un droit lié au droit de propriété. Il s’incarne d’une certaine manière à travers les associations de chasse, ou d’une manière courante par des sociétés de chasse. Il s’agit d’un droit assez structuré, au plan national par le code de l’environnement, puis des arrêtés préfectoraux viendront apporter des précisions et enfin les associations de chasse vont prendre part à un échelon plus local.
Apriori les maires n’ont que peu d’emprise sur le droit de chasse. Ils ne peuvent agir que pour des raisons d’ordre public ou déclencher des opérations de destructions administratives. Mais en pratique, selon le responsable du SEF, les maires n’agissent pas, ou très peu. La raison serait historique, les maires auraient pour habitude de saisir le préfet de la question.
En réalité les relations État, collectivités territoriales dans ce processus se traduisent par des interactions politiques. Lorsqu’il ait fait état de dégâts et de plaintes auprès des mairies, ces dernières se tournent vers la DDTM qui reçoit beaucoup de courriers de sollicitation. Dans un premier temps la DDTM va mobiliser les sociétés de chasse, puis les particuliers tels que les agriculteurs, en leur demandant de poser des clôtures électriques, et en dernier recours elle va utiliser les outils mis à disposition par le code de l’environnement, à savoir les ordres de chasse particulière, le recours aux agents de louveterie ou encore les battues administratives.
Par conséquent, les relations entretenues entre la DDTM et les collectivités territoriales sont des relations d’échanges, d’intermédiaires, entre les victimes et la DDTM à travers les collectivités locales. Elles peuvent prendre la forme de courriers, de mails, de réunions. Les collectivités, en l’espèce les communes, agissent comme des relais entre l’usager victime et l’État.
Cette protection du territoire par l’État et les collectivités locales face à la prolifération des sangliers, peut s’observer aussi dans une autre thématique liée à la configuration du Var, la protection du domaine public maritime naturel.
La gestion et la protection du domaine public maritime
Avant toute chose, une distinction doit s’opérer entre le domaine public maritime naturel qui s’oppose au domaine public artificiel.
Le premier est défini par l’article L 2111-4 du CG PPP comme comprenant : « le sol et le soussol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale, et côté, terre, le rivage de la mer [ … ], le sol et le sous-sol des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer, et les lais et relais de la mer … ».
Tandis que le domaine public maritime artificiel est défini par l’article L 2111-6 du CG PPP comme comprenant « les ouvrages ou installations appartenant à une personne publique mentionnée à l’article L. 1, qui sont destinés à assurer la sécurité et la facilité de la navigation maritime …. ».
En ce qui concerne le domaine public maritime naturel c’est le principe de libre usage par le public pour la péche, la promenade, les activités balnéaires et nautiques, qui s’applique.
Alors comment gérer 432 km de côte lorsque les services de l’État chargés de la gestion du domaine public maritime se concentre au sein de la DDTM, au service DML, et à St Tropez où se situe un appui territorial côté est. C’est dans ce cadre que les collectivités peuvent intervenir.
Puisque le but étant d’assurer la conservation du domaine public maritime.
En effet le plus souvent et c’est ce qui s’observe dans le Var, l’État à travers des contrats de concession, délègue aux communes la gestion du domaine public maritime. Ce sont elles qui, ensuite, vont délivrer les autorisations d’occupation temporaire aux personnes privées qui désirent exploiter le domaine public maritime. On parlera alors, de manière courante, de lots sous-traités.
Ce transfert de gestion s’effectuera sur des lots concédés, soit en vue d’une nouvelle affectation soit pour répondre aux besoins touristiques sur le littoral, avec par exemple des concessions de plage ou des concessions pour garantir l’accès des piétons au domaine public maritime.Nous pourrions nous poser la question de ce choix de transfert, alors que la protection et la gestion du domaine public maritime relève de la compétence de l’État.
Nous y avons déjà apporté quelques éléments de réponse dans un premier temps. De par la consistance de ce domaine public qui s’étale sur plusieurs centaines de kilomètres, il n’est pas toujours facile d’accès, ce qui explique le transfert de gestion. Mais aussi par le fait que, compte tenu de la baisse des effectifs dans les services de l’État ces dernières années, il devient plus difficile d’être présent partout et d’opérer des contrôles réguliers de la bonne gestion du domaine public maritime par les communes, qui bénéficient d’un contrat de concession.
Or la politique de protection du littoral, et particulièrement du domaine public maritime, est issue de l ‘Flat, puis les services de l ‘État élaborent une stratégie plus adaptée aux spécificités locales.
L’efficacité de cette protection réside ainsi dans une bonne connaissance du terrain et des contrôles fréquents.
Ce que ne peut plus assurer seul, les services de l’État, ainsi la gestion qui passe par des contrats de concession aux collectivités locales est vite apparue comme une solution plus opportune.
D’autant que le Var est l’une des destinations privilégiées des touristes français et étrangers.
L’été, la population se multiplie et la protection du littoral devient davantage nécessaire mais aussi difficile à assurer.
Enfin il faut noter qu’une multitude de réglementations ont vocation à s’appliquer sur ce domaine, telle que la loi Littoral, les divers arrêtés, des circulaires, le droit de l’urbanisme, le droit de l’environnement … ce qui rend sa gestion davantage complexe. Ceci comhiné à la pression foncière, peu d’espaces disponibles et beaucoup de personnes intéressées, rendent cette partie du territoire plus convoitée que jamais. Le littoral varois regroupe ainsi des espaces de loisirs d’un côté, et des espaces naturels remarquables ouverts au public, par exemple l’île de Porquerolles, d’un autre côté. Une autre difficulté émerge là encore par la conciliation d’intérêts contradictoires sur un même territoire.
Par conséquent pour s’assurer d’une protection efficace, il faut introduire des acteurs locaux telle que les communes pour ce qui nous concerne. Elles sont à même de connaître le littoral présent sur leur territoire, les enjeux et les risques.
Tout ceci, à terme, permettrait dans un sens de limiter les atteintes au domaine public maritime, notamment par le fait de constructions illégales qui y empiètent, aux atteintes à l’environnement. Ce qui conduit à un contentieux important de contravention de grande voirie. Puisque malgré une protection de plus en plus stricte, la rareté des espaces « exploitables » et leurs coûts onéreux, contribuent au développement des occupations, des constructions illégales. Même si les communes ne contribuent pas toujours à l’application de la stratégie départementale de protection du littoral varois ; compte tenu de la pression foncière, des lobbyistes fonciers, touristiques … d’un manque aussi de moyens humains, financiers, tels ne sont pas aujourd’hui le cadre de nos propos. Nous nous attacherons plutôt aux domaines dans lesquelles elles agissent en partenariat avec la DDTM.
Par exemple les services de l’État, la DML mettent en place des missions partenariales avec les collectivités afin d’élaborer la servitude de passage des piétons sur le littoral. Concrètement il s’agit des sentiers qui nous permettent d’accéder à telle ou telle plage, longeant les propriétés privées par exemple.
D’un autre côté nous allons retrouver, comme en matière d’urbanisme, une relation de gestion et de conseil auprès des communes.
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Table des matières
INTRODUCTION
PRESENTATION DE LA STRUCTURE
ETUDE ET ANALYSE
CHAPITRE I
Le service des affaires juridiques de la DDTM et les collectivités territoriales : une relation ambivalente, entre coopération et rapports de force
Section 1 – Une coopération s’inscrivant dans une relation de conseil et de gestion de l’espac
Paragraphe 1- Un rôle de conseil: une sécurisation des actes en amont
A – L’ingénierie publique fournie par l’État : l’illustration en matière d’urbanisme
B – L’élaboration des PPRIF : le recours au principe <le subsidiarité à travers la concertation
Paragraphe 2 – Une coopération en vue d’une protection efficiente du territoire concernant des
problématiques locales particulières
A – La délivrance des ordres de chasse particulière
B – La gestion et la protection du domaine public maritime
Section 2 – Des intérêts divergents entre élus et services de l’ Etat : la possible émergence d’un rapport de force nécessaire et marqué du SAJ en tant que représentant de l’Etat
Paragraphe 1 – La politique des logements sociaux, la réticence de certaines collectivités
A – Une obligation légale : une mise en oeuvre parfois difficile
B – L’intervention des services de l’Etat pour les communes récalcitrantes: la perte de prérogatives
Paragraphe 2 – La planification du territoire : l’interface entre intérêts locaux et l’intérêt général
A – L’opposition de certains élus aux PPRIF : le sentiment d’une élaboration à la discrétion des services de l’Etat
B – L’Etat: principal acteur et garant d’une planification stratégique
CHAPITRE II
L’association des collectivités territoriales aux actions de l’Etat tendant à un nouveau partage des compétences : la volonté d’un renforcement de leurs rapports
Section 1 – Le projet de traitement du contentieux pénal de l’urbanisme à un double échelon : vers une responsabilisation et une sensibilisation des communes
Paragraphe 1 – La nécessité de prioriser les enjeux du département
A – La baisse des effectifs des services de l’ Etat conjuguée au contentieux exponentiel de l’urbanisme spécifique au Var
B – L’accent sur la préservation des espaces sensibles et la lutte contre le déversement illégal
des déchets du BTP
Paragraphe 2 – La délégation d ‘une partie du contentieux pénal de l’urbanisme aux communes« opérationnelles »
A- Une procédure actuelle déséquilibrée : la quasi absence des communes
B- Un transfert intégral en l’absence d’enjeux
Section 2 : La participation des communes à l’ exécution des décisions de justice
Paragraphe 1 – Les astreintes
A- Une recette publique recouvrée par l’Etat pour les collectivités territoriales
R – La proposition d’optimisation de la procédure
Paragraphe 2 – Les démol itions d’office
A – Une procédure lourde et couteuse orchestrée par le service des affaires juridiques
B – La proposition de stratégie associant les communes à la procédure
CONCLUSION
SOMMAIRE DES ANNEXES
ANNEXE1
ANNEXE2
ANNEXE 3
ANNEXE4
ANNEXE 5
ANNEXE6
Présentation de la structure
Organigramme du SAJ
Carnet de bord
Carte d’avancement des PPRJF dans le Var en date du 20 février 2015
Cartographie du PPRIF de Bormes-les-Mimosas
Exemple d’un procès-verbal d’infraction
ANNEXE7
ANNEXES
Exemple d’un procès-verbal de constat
Exemple de mémoire en défense rédigé pour un dossier d ‘ APL
BIBLIOGRAPHIE
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