La création d’une aire protégée fédérale au Mexique

Pêche

La Basse-Californie du Sud est l’État fédéré disposant du plus grand linéaire côtier du pays. Il est donc logique que la pêche et l’aquaculture de cette entité occupent une des premières places au niveau national : la quatrième position en volumes et en valeur (Conapesca, 2018). Entre 2008 et 2017, la valeur générée par la production a été multipliée par 2,7 (figure 4). La sardine est la principale espèce pêchée en termes de volume. Néanmoins, les pêcheurs de Basse-Californie du Sud exploitent également des ressources de forte valeur commerciale comme la crevette, la langouste et l’ormeau (Conapesca, 2018), ce qui explique cette augmentation. Outre les emplois directs, il convient de tenir compte des emplois créés tout le long de la chaîne de valeur des produits de la mer, notamment l’activité de transformation des aliments (Ponce-Díaz et al., 2009). Par conséquent, malgré la faible contribution du secteur primaire au PIB de l’entité territoriale relevée sur la figure 2, la pêche est un secteur important en termes d’emplois.
Le secteur de la pêche en Basse-Californie du Sud est principalement composé de pêcheurs artisanaux opérant sous la forme de coopératives (2 972 navires de petite taille recensés). La pêche hauturière est peu développée (16 navires) (Conapesca, 2018). La flotte se trouve surtout dans les circonscriptions municipales de Mulegé et Comondú, et en moindre mesure à La Paz. Le nombre de bateaux basés à Loreto et Los Cabos est minime (Ponce-Díaz et al., 2009).
Outre la pêche artisanale et industrielle, la pêche sportive est une activité qui génère des recettes significatives dans la région, surtout à l’extrême sud (Cabo San Lucas), où se concentrent 79 % des 1700 bateaux consacrés à ce service (Secretaría de Pesca, 2015).
Dans l’entité territoriale, la pêche est pratiquée principalement dans quatre zones : dans le Pacifique nord aux alentours de la réserve de biosphère El Vizcaíno (depuis Bahía Tortugas jusqu’à l’extrême sud de l’ANP), dans le Pacifique centre (d’Adolfo Lopez Mateos à Todos Santos), à la jonction du golfe et du Pacifique (la pêche sportive à Los Cabos) et dans le golfe de Californie (grâce aux ports de Santa Rosalía, Loreto et La Paz) (Ponce Díaz et al., 2002). Il convient de signaler qu’un cantonnement de pêche a été décrété dans le golfe d’Ulloa en 2016 (DOF, 2016). Le golfe est caractérisé par sa forte productivité et sa diversité biologique.
C’est également une zone d’alimentation pour les tortues, espèces en danger d’extinction et protégées par la réglementation fédérale au titre de la NOM-059-SEMARNAT-2010.

Extraction minière

L’industrie extractive de Basse-Californie du Sud prélève des minéraux non métalliques (sel, gypse et phosphorite) et métalliques (cuivre, cobalt et sulfate de zinc). En 2018, elle a atteint un total de 11,2 millions de tonnes de minéraux (Secretaría de Turismo, 2019).
L’exploitation minière comporte des risques pour l’environnement. Elle est donc soumise à l’autorisation du SEMARNAT.
L’extraction sous-marine n’est pas encore pratiquée en Basse-Californie du Sud. Toutefois, elle pourrait l’être prochainement, étant donné que le ministère de l’Économie a octroyé trois concessions minières dans les fonds marins de l’entité territoriale pour l’extraction de sable phosphaté dans le golfe d’Ulloa (voir figure 5).

Politique

Au niveau politique, l’année 2018 est une période caractérisée par la tenue d’élections fédérales qui se soldent par un changement du chef de l’exécutif et du parti de la m ajorité. Le 1er juillet, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), membre du Mouvement de régénération nationale  est élu président du Mexique. Il succède à Enrique Peña Nieto, membre du Parti révolutionnaire institutionnel, et prend ses fonctions le 1er décembre 2018.

Antécédents de la proposition

En 2012, une étude préalable justificative fut élaborée et mise à disposition du public afin de décréter une réserve de biosphère dans la zone marine profonde du golfe de Californie (8,1 millions d’hectares) (Protegidas, 2012).
En août 2015, alors qu’il était président de la République, Enrique Peña Nieto annonça que le gouvernement prévoyait de décréter une ANP dans le golfe de Californie.
En 2016, le directeur de la CONANP en Basse-Californie du Sud, Benito Bermúdez, indiqua que la déclaration d’une ANP le long des côtes californiennes était en projet. Mais cette fois il ne s’agissait que de la zone littorale terrestre, sans espace maritime.

Commission nationale des aires naturelles protégées (CONANP)

La première aire naturelle protégée du Mexique, le Parc National Désert des Lions, a été fondée par le président Venustiano Carranza, bien qu’avant d’être un parc cette zone était déjà une réserve forestière par décret du président Sebastián Lerdo de Tejada en 1876 (Castañeda Rincón, 2006). Par la suite, Lázaro Cárdenas établit officiellement un système national de réserves forestières et parcs nationaux (González Ocampo et al., 2014). En conséquence, le cadre institutionnel des aires protégées évolua au cours du XXe siècle. La création du ministère de l’Environnement, des Ressources Naturelles et de la Pêche (SEMARNAP) en 1994 marqua une étape importante dans la planification de la gestion des ressources naturelles.
En novembre 2000, la compétence en matière de pêche passa à une autre institution et la SEMARNAP devint SEMARNAT – ministère de l’Environnement et des Ressources Naturelles. Avant la création d’un organisme consacré aux aires naturelles protégées, l’établissement chargé de cette mission au sein du ministère était l’Institut National d’Écologie (INE).

Cadre normatif

Le droit mexicain a dû s’adapter à l’augmentation des aires protégées et à l’émergence des problématiques environnementales en créant de nouvelles normes et institutions consacrées à la conservation des espaces naturels (Vargas Hernández, 2003). Tout d’abord furent posées les bases constitutionnelles : une des modifications apportées à la Constitution mexicaine consacre le droit de tout individu à vivre dans un environnement sain (Vargas Hernández, 2003). Les modifications constitutionnelles ouvrirent ensuite la voie à la loi générale sur l’équilibre écologique et la protection de l’environnement (LGEEPA), parue dans le Journal officiel de la Fédération (JOF) le 28 janvier 1988, et modifiée de nombreuses fois (Anglés Hernández, 2005). Cette loi instaure les bases de la création et l’administration des ANP : la LGEPPA définit le concept d’aire naturelle protégée (article 44), établit ses différentes catégories (article 46) et énumère les activités autorisées et interdites à l’intérieur des ANP (articles 47 bis à 55).
Le Règlement de la loi générale sur l’équilibre écologique et la protection de l’environnement en matière d’aires naturelles protégées (RANP) , promulgué en 2000, identifie les services responsables de la gestion, le fonctionnement et la surveillance des ANP et définit leurs fonctions (González Ocampo et al., 2014). En l’occurrence, le RANP indique que l’application des normes relève de la responsabilité du SEMARNAT (en collaboration avec le Secrétariat de la Marine lorsqu’il s’agit d’aires marines protégées [AMP]). Le règlement précise

L’aménagement environnemental dans la zone maritime de Basse-Californie du Sud

En Basse-Californie du Sud, la planification spatiale de la zone marine et côtière a été divisée en deux processus distincts en fonction des façades maritimes.
Le POEM du golfe de Californie reconnaît la valeur environnementale, économique, sociale, et culturelle du Golfe et la nécessité « d’un processus de planification conjoint, adaptatif, participatif et transparent » (SEMARNAT, 2006). Ce fut le premier instrument de ce type dans le pays, car jusqu’alors, les programmes d’aménagement écologique ne concernaient que les zones terrestres et il fut nécessaire d’adapter la méthodologie employée aux particularités de la zone marine. Son élaboration fut donc complexe : après deux échecs en 1997 et 2000, l’initiative reprit en 2004, mais cette fois en séparant l’aménagement de la zone marine de celui de la zone côtière terrestre (Mariscal et al., 2008).
Un diagnostic fut établi afin de déterminer les niveaux de pression et de fragilité en tenant compte des activités anthropiques en mer (pêche industrielle, pêche artisanale, tourisme), mais aussi de celles situées sur la côte (urbanisation, agriculture, industrie, etc.).
L’association des indicateurs de pression et de fragilité permit de réaliser une analyse de vulnérabilité. Les zones les plus vulnérables exigent une attention prioritaire. Au niveau régional, ces zones se situent surtout entre la côte sud de l’État de Sonora et l’État de Nayarit.
En Basse-Californie du Sud, une unité de gestion environnementale prioritaire fut identifiée : la zone située entre Los Cabos et La Paz (SEMARNAT, 2006).
D’autre part, le POEM de la côte Pacifique de Basse-Californie du Sud comprend les zones marines du Pacifique bordant les États de Basse-Californie et Basse-Californie du Sud, ainsi qu’une frange littorale terrestre de 20 km.
Le processus commença en 2009 et se termina en 2018 avec le décret de promulgation du POEM. Le diagnostic permit de délimiter la vocation sectorielle du territoire et d’identifier les éventuels conflits d’usage, ainsi que les zones prioritaires de conservation. D’autre part, une modélisation fut réalisée afin d’envisager différents scénarios possibles correspondants à l’évolution de ces confits environnementaux.
Enfin, il convient de rappeler que le 7 décembre 2016 est entré en vigueur le décret établissant la zone de sauvegarde golfe de Californie-Péninsule de Californie-Pacifique sud californien. Depuis cette date, toute activité d’exploration et d’extraction d’hydrocarbures est interdite dans la zone.

L’importance de la participation sociale en matière environnementale

Les ANP sont des espaces de convergence de plusieurs catégories d’utilisateurs. Ces acteurs sont directement concernés par les décisions prises en lien avec le territoire ; il est donc raisonnable d’envisager leur participation au processus décisionnel. C’est ce qu’affirme le Principe 10 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, adoptée au cours du Sommet de la Terre, en prônant le droit à l’information, la participation des citoyens à la prise de décisions et l’accès à la justice en matière environnementale. Le Mexique intégra ce principe à son ordre juridique interne avec la LGEEPA. De fait, le Titre V est consacré à la participation sociale. Depuis 1996, la loi a renforcé ce concept en l’érigeant en tant qu’obligation lors des étapes de création et gestion des ANP (Villalobos, 2000). Cette réforme a également fait évoluer la notion de la participation citoyenne informée à la promotion de la « participation coresponsable de la société dans la planification, mise en œuvre, évaluation et surveillance de la politique environnementale et des ressources naturelles » (article 157, modifié en 1996).
Dans le contexte environnemental, la participation communautaire est essentielle au succès ou à l’échec d’un projet. La participation sociale en matière environnementale permet de tenir compte des problèmes et connaissances des communautés et des citoyens dans les politiques publiques qui concernent l’environnement. Elle renforce les connaissances des gouvernements dans le domaine des besoins des citoyens, construit le consensus, améliore l’acceptation et le respect des décisions et anticipe d’éventuels conflits (Torres, 2013).
Lors de la phase initiale, les ANP peuvent être considérées comme un cadre trop restrictif étant donné qu’elles modifient la réglementation concernant les activités autorisées et interdites, ainsi que la manière dont elles sont réalisées. Elles peuvent donc provoquer un sentiment de rejet de la part des résidents riverains. Jusqu’à la promulgation de la LGEEPA, la participation sociale en matière environnementale n’était pas réglementée : les décrets étaient émis sans consulter les habitants ou les autorités locales, ce qui pouvait créer des conflits (Villalobos, 2000). Toutefois, la participation citoyenne peut aussi tendre vers la polarisation des positions et l’aggravation des conflits (NOAA Coastal Services Center, 2007). Parfois, la concertation échoue et, faute d’accord, le projet est suspendu.

Étapes de la création d’une aire naturelle protégée

Selon l’article 57 de la LGEEPA, c’est le chef de l’exécutif fédéral qui déclare la création d’une ANP. Toutefois, avant d’aboutir au décret présidentiel, le projet passe par plusieurs étapes, qui sont résumées dans la figure 6.

Étude préalable justificative

Selon les articles 45 à 47 du Règlement de la LGEEPA en matière d’aires naturelles protégées (RANP), le point de départ de ce type de projet est l’élaboration d’une étude préalable justificative (EPJ) (DOF, 2000). Ce document fournit les données qui servent de base à la promulgation de l’ANP ; plus précisément, il s’agit des éléments techniques, économiques, sociaux et légaux nécessaires à la création d’une ANP, y compris les objectifs de conservation de l’ANP, le diagnostic physique et biologique de la zone en tenant compte des aspects socioéconomiques (activités productives, exploitation des ressources naturelles) ainsi que la stratégie de gestion et le zonage de la zone d’étude.
Conformément à l’article 45 du RANP, le SEMARNAT – par le biais de la CONANP – en collaboration avec d’autres institutions et organismes, élabore une EPJ, où la participation de tiers dotés « de l’expérience et des compétences techniques en la matière » est autorisée (DOF, 2000). Par conséquent, d’autres organisations peuvent proposer à l’autorité compétente de créer une ANP.
Dans la pratique, la CONANP délègue et supervise l’élaboration de l’EPJ par le biais du Programme de Gestion des Aires Naturelles Protégées (PROMANP), un appel d’offres pour la réalisation de missions en lien avec les ANP et les ressources naturelles. Le PROMANP est formé de trois composantes (surveillance communautaire, renforcement des ANP et surveillance biologique). Chaque composante dispose d’un budget annuel attribué en fonction des prévisions des besoins annuels et des priorités du territoire, ce qui permet à chaque bureau régional de planifier un certain nombre d’actions.
La composante de renforcement des ANP permet d’organiser des consultations publiques et d’élaborer des études techniques. Les soumissionnaires de cette composante sont des institutions de formation et de recherche du secteur privé, ou des organisations sans but lucratif, dotées des compétences techniques et logistiques nécessaires pour apporter leur concours à la CONANP. Pour obtenir ces fonds, les soumissionnaires doivent remplir une série de conditions définies dans le cahier des charges du PROMANP. Un comité technique choisit ensuite le meilleur dossier sur la base des critères énoncés dans ce document.

Consultation publique

Une fois l’étude terminée, le titulaire remet le rapport à la CONANP, qui est passé en revue par les différentes directions techniques et juridiques de l’institution pour vérifier qu’il est conforme aux attentes. L’article 46 du RANP indique les différentes parties qui doivent faire partie de l’étude. Le cahier des charges donne plus de précisions sur le contenu. Après les révisions et corrections correspondantes, si le produit final est satisfaisant, la CONANP donne son accord pour que l’étude soit mise à disposition du public : le SEMARNAT demande alors au ministère de l’Intérieur de publier un avis dans le Journal officiel de la Fédération pour informer de l’existence de l’étude et de son but. À partir du jour suivant la publication de l’avis, l’EPJ peut être consultée pendant 30 jours calendaires au siège de la CONANP et dans le bureau régional compétent.

L’analyse de la proposition contenue dans l’étude préalable justificative

Justification de l’étude

La proposition de décréter la zone comme réserve de biosphère émane de la Coalition en défense des mers du Mexique (CODEMAR) et de Beta Diversidad.
CODEMAR se présente comme une organisation mexicaine basée à Mexico qui œuvre à la protection des richesses naturelles des écosystèmes marins mexicains. Elle poursuit plusieurs objectifs, comme l’augmentation du nombre d’aires marines protégées avec exclusion de la pêche ou la promotion d’un tourisme qualifié de rationnel (plongée et pêche sportive avec remise à l’eau).
CODEMAR est dirigée par Beta Diversidad, association fondée en 2004 et axée sur la conservation de la biodiversité et le maintien et la récupération des services écosystémiques des aires protégées mexicaines. Selon CODEMAR, les membres de Beta Diversidad sont Fasha Piña, Francisco Ursúa, Amaya Bernárdez, Mario Gómez et Nora Torres. Toutefois, sur le site internet de Beta Diversidad, Gabriel Quadri, candidat aux élections présidentielles mexicaines de 2012, apparaît également comme membre conseiller. Beta Diversidad est domiciliée à Mexico.
La proposition est basée sur la prémisse de l’existence de graves pressions anthropiques menaçant le golfe de Californie et les eaux du Pacifique de la péninsule de Basse-Californie.
Ces pressions sont surtout représentées par la pêche industrielle et l’exploitation minière sousmarine. Selon l’EPJ, en Basse-Californie du Sud, la pêche industrielle pose des problèmes environnementaux (détérioration des habitats, surexploitation des ressources, prises accessoires) et socio-économiques (altération de la chaîne trophique réduisant l’abondance des ressources exploitées par les pêcheurs artisanaux). D’un autre côté, les projets d’extraction minière sous-marine suscitent la préoccupation des habitants, des pêcheurs et des écologistes en raison des répercussions qu’ils peuvent avoir pour l’environnement.
La solution proposée est la création d’une aire marine protégée le long du littoral de Basse-Californie du Sud pour réglementer l’exploitation des ressources naturelles et procurer une gouvernance intégrée de la zone avec la participation des communautés locales, de la société civile, des universitaires et des autorités. Créer cette réserve de biosphère permettrait d’assurer la conservation de la biodiversité, la viabilité à long terme des activités de pêche et le développement durable du tourisme écologique.
L’étude préalable justificative élaborée par Beta Diversidad (version de décembre 2018) identifie neuf éléments caractéristiques de la biodiversité de la région dont l’état permettra de guider la gestion (c’est-à-dire des objectifs de conservation) : les forêts de laminaires, les milieux marins profonds, les coraux mésophotiques, les mammifères marins, le marlin rayé, les petits pélagiques, les tortues marines, les services écosystémiques et la pêche artisanale.

Zonage et activités autorisées

Selon les données géographiques de la proposition, il s’agit d’une ANP de très grande dimension : une zone de 19,2 millions d’hectares –8,8 millions d’hectares pour l’aire centrale et 10,4 millions d’hectares pour la zone tampon (la plus proche de la côte) – autour des côtes de Basse-Californie du Sud et jusqu’à une distance moyenne de 55 milles marins. Ce serait la plus grande ANP du pays, dépassant les 14,8 millions d’hectares du Parc National Revillagigedo (décrété en 2017).
L’étude réalise un diagnostic du territoire en présentant les types d’exploitation actuels et potentiels qui y sont faits : le tourisme (y compris le tourisme de nature et la pêche sportive) et la pêche commerciale. Elle insiste sur l’importance sociale et économique de la pêche artisanale par rapport à la pêche industrielle (plus d’emplois, plus de volumes débarqués et de valeur générée).
Dans la réserve de biosphère proposée par l’étude, les activités autorisées varient en fonction du zonage :
 Dans l’aire centrale, les activités de surveillance de l’environnement et la recherche scientifique sont autorisées. De plus, dans les sous-zones d’usage restreint il sera possible de réaliser des activités d’éducation à l’environnement et du tourisme à faible impact. L’exploitation minière, l’extraction d’hydrocarbures et la pêche industrielle sont interdites.
 Dans la zone tampon, outre les usages autorisés dans l’aire centrale, la pêche artisanale, le tourisme de nature et la pêche sportive. Les interdictions sont les mêmes que dans l’aire centrale (exploitation minière, extraction d’hydrocarbures et pêche industrielle).

Les principaux acteurs et leur position

L’analyse documentaire a permis d’identifier un total de 56 acteurs en lien avec le projet de création et l’étude préalable justificative (voir annexe 3). Les acteurs se trouvent dans cinq États du Mexique : la plupart d’entre eux (62 %) résident en Basse-Californie du Sud (BCS), mais une part importante (20 %) vient de Mexico (CDMX). Le reste (18 %) est réparti entre les États de Basse-Californie (BC), Sinaloa et Sonora (figure 9).

Les pêcheurs industriels

Tous les acteurs de la pêche industrielle s’opposent à la création de la réserve. Sur les six acteurs de l’échantillon, cinq mentionnent la durabilité de leur activité et le préjudice économique que représenterait une fermeture de ces zones de pêche. Ensuite, trois acteurs évoquent un risque d’insécurité alimentaire causé par une moindre disponibilité des produits de la mer. Le fait que le Mexique ait déjà atteint l’Objectif d’Aichi sur les aires marines protégées est mentionné deux fois, tout comme le manque de fondement scientifique de la proposition. Le processus en lui-même est signalé avec une référence à l’absence de concertation. La nécessité d’importer pour compenser la baisse de disponibilité des produits halieutiques, tout comme celle d’augmenter la surveillance pour s’attaquer à la pêche illégale sont les derniers arguments (cités une fois chacun).
Ainsi, les principaux arguments des acteurs de la pêche industrielle mettent l’accent sur les aspects techniques et socio-économiques de la pêche industrielle : l’interdiction d’une activité qu’ils qualifient de durable n’est pas justifiée, d’autant plus si elle a des répercussions économiques importantes.

La pêche sportive

Les trois acteurs de la pêche sportive mentionnent tous la promotion de la pêche sportive, mais ce n’est pas leur seul argument. L’interdiction de la pêche industrielle, la promotion de la pêche artisanale et la protection des ressources naturelles sont citées chacune à deux reprises. Enfin, un dernier argument est énoncé une fois (les dysfonctionnements de l’administration des pêches).
Par ailleurs, la promotion de la pêche sportive intéresse d’autres acteurs , car cet argument est formulé par trois membres de la société civile, un entrepreneur et un pêcheur artisanal.

Le tourisme

Les acteurs du tourisme sont majoritairement favorables à la création de la réserve (cinq sur sept). Cependant, seuls trois d’entre eux (soit moins de la moitié) ont évoqué le tourisme comme argument pour justifier leur soutien au projet, les deux autres ayant parlé du développement économique en général ou de la biodiversité. À l’inverse, la crainte d’un préjudice économique comme conséquence de la création de l’ANP est mentionnée deux fois.
Un autre acteur mentionne également la possibilité d’un préjudice pour la pêche artisanale et un frein au développement économique.

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Table des matières
Remerciements
Liste des sigles et acronymes
Introduction 
Première partie
I- Justification
II- Objectifs
III- Cadre théorique
IV- Méthodologie
Deuxième partie
I- Résultats
II- Discussion
Conclusion
Bibliographie 
Table des matières 
Table des illustrations
Annexes 

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