La consécration du juge unique dans le contentieux administratif

L’exercice successif des fonctions consultative et juridictionnelle au Conseil d’État

Depuis la loi organique n° 2004-036 du 1er octobre 2004 relative à l’organisation, aux attributions, au fonctionnement et à la procédure applicable devant la Cour Suprême et les trois Cours la composant, le Conseil d’État malgache s’est vu attribué deux nouvelles fonctions. En effet, le législateur a fait que la Haute Juridiction soit d’appel et de cassation. Mais en plus, il a tenu à ce que celle-ci puisse exercer une fonction consultative. Dans le cadre de ce deuxième office, le Conseil d’État peut être consulté par le Premier Ministre et par les Gouverneurs des Provinces Autonomes et procéder à des études sur des textes de loi et sur l’organisation, le fonctionnement ou les missions des services publics (article 129.5 et 6). Il peut aussi être consulté par le Président de la République et le Premier Ministre dans le cadre de leur pouvoir réglementaire.
Cette nouvelle fonction du Conseil d’État suscite des questions. Un juge peut-il donner d’abord un avis sur un acte et statuer ensuite sur le contentieux du même acte ? Jusqu’à aujourd’hui, la jurisprudence malgache ne s’est pas encore prononcée sur ce point. La solution peut donc, si le problème venait à surgir, s’inspirer du droit comparé.

Selon la Cour Européenne des droits de l’Homme

La Cour Européenne des droits de l’Homme a posé des règles assez simples en la matière. Pour elle, une même institution n’est pas prohibée à exercer successivement une fonction consultative et une fonction juridictionnelle, toutefois elle exige qu’il n’y ait pas d’identité entre la personne qui s’est prononcé sur la consultation et celle qui statue au contentieux du même acte, « le seul fait que certaines personnes exercent successivement à propos ses mêmes décisions les deux types de fonctions est de nature à mettre en cause l’impartialité structurelle de ladite institution »18. Le principe d’impartialité n’est pas non plus froissé même s’il y a cumul de fonctions et identité des magistrats quand le litige contentieux constitue une affaire distincte de celle soumise à la formation administrative.

Selon le Conseil d’État français

La position du juge français était différente de celle du juge de la Cour Européenne des droits de l’Homme. Contrairement à ce qui a été développé ci-dessus, il a été jugé que le magistrat qui a donné avis sur la légalité d’un acte administratif, arrêté municipal en l’espèce, peut siéger sur le recours pour excès de pouvoir formé contre le même acte 20. Mais petit à petit, le Conseil d’État a abandonné de façon implicite cette jurisprudence en exigeant que les membres de la formation de jugement qui ont eu à émettre un avis sur un acte administratif ne puissent plus participer au litige contentieux se rapportant à la décision prise consécutivement à cet avis. Il est donc fait appel ici à la conscience du juge lui-même afin qu’il mette en œuvre la procédure de déport.

L’hypothèse où le principe d’impartialité est violé : le cumul de fonction juridictionnelle de juge au fond

Le fait pour un magistrat administratif de cumuler successivement une fonction juridictionnelle au fond porte atteinte au principe d’impartialité quand une opinion publique sur le fond, un préjugement ou un jugement sur le règlement final du litige, a été porté dans l’exercice des premières fonctions. Est donc partial le juge qui, dans cette situation précise, avait donné une opinion publique sur le fond au cours de la première fonction juridictionnelle. Deux exemples classiques illustrent cette première hypothèse : celui du juge d’appel qui a déjà statué sur la même affaire en première instance (CE 30 nov. 1994, Pinto) et celui qui se prononce sur la rectification matérielle d’une décision de justice dont il en est l’auteur (CE 21 nov. 1930, Dame veuve Benoît). Toutefois, n’est pas partial, le même magistrat qui, dès lors qu’il n’a pas outrepassé les limites inhérentes à sa fonction et au litige dont il est saisi, connaît, à plusieurs reprises, différentes affaires introduites par un même equérant. Le principe est aussi respecté quand un magistrat se prononce deux fois sur une même affaire, la deuxième ne remettant pas en cause la première : le président d’une sous section peut participer au jugement de recours en interprétation formé contre une ordonnance par laquelle il avait rejeté le recours de la requérante (CE 8 janv. 1971, Dame Clément et Sieur Kopferer).

Que penser du renvoi d’une affaire dont la décision administrative ou judiciaire a été annulée devant une juridiction supérieure ? Le renvoi peut-il être fait devant la même juridiction d’où émane la décision annulée ? La Cour Européenne des droits de l’Homme, interrogée sur la question, fait présumer la conformité du renvoi au principe d’impartialité.
Elle n’est donc pas contre l’identité de la juridiction (CEDH 16 juil. 1971, Ringeisen). Cette circonstance se comprend aisément puisque, lorsqu’une affaire est examinée deux fois par la même juridiction et la même composition, la deuxième décision n’est pas liée à la première ; après un renvoi, la seconde sera prise sur de nouvelles bases.

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Table des matières

Résumé
Mots-clés
Introduction
I- Le contenu de l’impartialité du juge administratif
A- La dimension de l’impartialité du juge administratif
1. L’impartialité du juge administratif, un principe à deux volets
a. L’impartialité subjective
b. L’impartialité objective
2. L’impartialité, une garantie des parties à l’instance
a. Le juge impartial et les arguments probatoires
b. L’impartialité qui se donne à voir
B- La prévention de l’impartialité du juge administratif
1. Procédure à la disposition du juge administratif lui-même : le déport
2. Les techniques la disposition des parties
a. La récusation
b. Le renvoi pour cause de suspicion légitime
II- L’impartialité du juge administratif face aux exigences nouvelles imposées à la juridiction administrative
A- La consécration du juge unique dans le contentieux administratif
1. La formation collégiale assure le débat
2. La collégialité renforce l’impartialité
B- Les aménagements apportés à la manifestation contentieuse du principe d’impartialité
1. Les cas d’impartialité
a. Le cumul de fonctions au provisoire et au fond
b. L’exercice successif de fonctions administratives et juridictionnelles
c. L’exercice successif des fonctions consultative et juridictionnelle au Conseil d’État…
2. L’hypothèse où le principe d’impartialité est violé : le cumul de fonction juridictionnelle
Conclusion
Bibliographie

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