Soutenance mémoire
La compétition politique comme moteur de la participation
Cadre analytique
Notre thèse a pour objectif de répondre à la question suivante : comment les dispositifs participatifs environnementaux sud-africains sont-ils construits ? Ce cadre analytique présentera les outils ainsi que la méthodologie utilisés pour aborder cette problématique, et permettra également de comprendre en quoi la réponse à cette question nous éclairera sur la capacité de ces dispositifs à répondre aux enjeux de société relevés en introduction. Tout d’abord, nous montrerons que le concept d’ « offre participative » nous permettra de mieux expliquer la construction de la participation qu’une étude centrée sur les procédures participatives. Nous nous intéresserons ainsi aux acteurs façonnant les dispositifs participatifs et aux stratégies qu’ils adoptent vis-à-vis de l’instrument participatif.
A l’aide de la littérature sur la participation en Afrique du Sud, puis de celle sur la participation environnementale en Europe et aux Etats-Unis, nous verrons quels acteurs ont déjà été identifiés comme moteurs de la participation, et quelles hypothèses ont été faites quant à leurs stratégies. A partir de l’étude de ces différents corpus sur la participation nous identifierons ensuite les différentes catégories d’acteurs susceptibles d’intervenir dans la construction de l’offre participative environnementale en Afrique du Sud, et émettrons des hypothèses quant à leur comportement à l’égard de l’instrument participatif. Afin de mener à bien cette analyse, nous étudierons plusieurs dispositifs participatifs dans différentes configurations de terrain. Dans la dernière partie de ce chapitre, nous présenterons les raisons soustendant ces choix méthodologiques.
Des recherches souvent focalisées sur les procédures
Depuis les années 1970, les travaux sur la participation se sont multipliés. Nombre de ces recherches se sont concentrées sur l’étude des procédures participatives. Leur objectif est souvent éloigné du nôtre en ce qu’elles proposent non pas de comprendre la manière dont les dispositifs sont élaborés, mais de trouver des moyens de les améliorer. Néanmoins, certains outils développés par ces recherches nous seront utiles à l’étude de la construction de la participation environnementale. L’article d’Arnstein (1969), considéré comme fondateur des recherches sur la participation, dépeint une échelle de la participation (cf figure n°1). Son objectif est de démontrer que l’usage du terme ne garantit pas nécessairement qu’un véritable pouvoir sera accordé aux citoyens, ce qui pour l’auteur devrait être la définition de la participation (Arnstein, 1969 : 216). Ainsi, huit niveaux de participation sont distingués, regroupés en trois catégories. Le dernier niveau, le contrôle par les citoyens, correspondrait à un idéal de participation. C
haque niveau est illustré par un exemple concret. Les Citizen Advisory Committees états-uniens seraient un exemple de manipulation parce que « ce sont les fonctionnaires qui ont éduqué, persuadé, et conseillé les citoyens, et pas l’inverse » (p.219). Des programmes dans le monde de l’entreprise ou de l’école fourniraient quant à eux à un exemple de contrôle par les citoyens parce qu’ils répondent à la définition suivante : « (un) degré de pouvoir (ou contrôle) qui garantit que les participants ou résidents peuvent gouverner un programme ou une institution, être pleinement en charge des aspects politiques et managériaux, et être capable de négocier les conditions sous lesquelles des ‘ outsiders’ pourraient les changer ». (p.223). Cet article a ainsi permis de mettre à jour des différences entre des initiatives regroupées sous le terme de participation, et d’élaborer une typologie distinguant des dispositifs plus ou moins participatifs. Suite à cet article, des travaux ont interrogé l’idéal que constituerait la démocratie participative, et d’autres ont critiqué, ou proposé de nouvelles procédures afin d’améliorer la mise en oeuvre des dispositifs participatifs.
La démocratie participative devient donc étudiée en tant qu’idéal visant à pallier les apories de la démocratie représentative. Blondiaux (2008) décrit par exemple six méta-discours pour expliquer en quoi l’avènement de la participation du public apporterait une réponse à des évolutions structurelles des sociétés contemporaines, que ce soit parce qu’elles deviendraient plus complexes ou encore divisées. L’auteur s’intéresse d’abord aux fondements théoriques de la démocratie participative, avant de souligner les différents problèmes auxquels elle est confrontée, puis de finir par « les raisons d’espérer ». D’autres insistent plus spécifiquement sur l’intérêt de la délibération publique, qui permettrait notamment une démocratisation des municipalités (Lamoureux, 2008). En Afrique également, la participation est considérée comme un élément essentiel à la survie des démocraties et comme une condition nécessaire au développement (Adu-Amankwah et Kester, 1999). Afin d’opérationnaliser cet idéal participatif, des travaux s’intéressent aux procédures participatives qui permettraient de l’atteindre.
Constatant l’intérêt grandissant des autorités pour la participation publique, Rowe et Frewer (2004) proposent ainsi de définir un agenda académique afin de mieux évaluer les effets de la participation. Un objectif majeur serait de parvenir à terme à établir “what works best when”, soit quel type de dispositif participatif serait le mieux adapté à telle situation (Rowe et Frewer, 2004: 552). Le modèle du « cube démocratique » (Fung 2006) nous semble le plus avancé en ce sens. Ce cube est défini selon trois axes, représentant trois caractéristiques de dispositifs participatifs : la sélection des participants, le mode de communication et de décision, ainsi que le pouvoir conféré aux participants. Il identifie ensuite trois problèmes contemporains de gouvernance : le manque de légitimité, de justice, et d’efficacité, puis l’auteur explique comment certaines caractéristiques sont plus adaptées à la résolution de certains de ces problèmes (Fung, 2006). Dans les domaines de l’aménagement ou de l’environnement, des grilles évaluatives se sont ainsi multipliées. Les concepteurs de l’une d’elles estiment que « l’évaluation est très importante, car elle permet de fournir des informations pertinentes en vue de l’optimisation de la participation » (Luyet, Iorgulescu et Schlaepfer, 2005: 154).
Ils définissent alors des critères pour évaluer le processus, les « acteurs »16 ainsi que les effets de la participation sur le résultat. D’autres mettent l’accent sur la nécessité de ne pas évaluer seulement le dispositif participatif mis en oeuvre, mais également ce qui se passe en dehors de ce processus formel. C’est le cas de Mermet, Dubien, Emerit et Laurans (2004: 8) qui ont développé des critères afin de mesurer le « forçage », soit « l’action d’un porteur de projet qui exploite de fortes asymétries de pouvoir à son avantage pour surmonter les oppositions et ‘imposer’ un projet (…) ». Ils estiment en effet que pour améliorer les pratiques afin d’évoluer vers des processus plus participatifs, il est essentiel que les porteurs des projets acceptent réellement l’éventualité que leurs projets puissent être refusés (Mermet et al., 2004: 2). Mesurer les obstacles à cette acceptation apparaît alors comme un moyen d’évaluer le chemin restant vers de meilleures pratiques. Des chercheurs en sciences sociales ont par ailleurs montré, en s’intéressant à différents types de dispositifs participatifs, que les procédures dialogiques permettre d’aboutir à des mesures équitables et efficaces. Ils démontrent que ces procédures, ainsi que leurs effets, sont potentiellement transposables à d’autres dispositifs (Callon, Lascoumes et Barthe, 2001: 344).
Rattacher l’étude de la participation à une sociologie de l’action publique
A partir du constat des limites des recherches se focalisant sur les procédures participatives, deux nouvelles pistes de recherche ont émergé en France, proposant de considérer la participation autrement. Une première approche possible serait de contextualiser les recherches sur la participation afin de chercher d’autres effets sur l’action publique que la « démocratisation de la démocratie ». Il s’agirait de « rechercher des effets a plus long terme, dans les dynamiques d’apprentissage, les recompositions du travail administratif, et/ou de comprendre comment les effets limites peuvent s’analyser au prisme du jeu qui se déroule dans les coulisses (…) » (Mazeaud et al., 2012: 16). Une deuxième option consisterait à s’intéresser à l’offre participative : « l’agencement global des dispositifs concrets de participation publique représente un objet de recherche qui mérite d’être interrogé, dans la mesure où son avènement représente une entrée heuristique permettant de comprendre l’évolution du gouvernement contemporain » (Gourgues, 2012: 6).
Etudier l’offre permettrait donc de mieux comprendre les évolutions dans la manière de gouverner. Au travers de cette approche, il serait possible de dépasser les simples monographies de dispositifs participatifs en étudiant sociologiquement « la construction d’une offre institutionnelle de dispositifs de participation publique ». Cette approche insiste à la fois sur « les acteurs jusqu’alors peu étudiés de la mise en oeuvre des dispositifs participatifs (fonctionnaires spécialisés, universitaires) et les clés théoriques permettant de saisir le processus conduisant la standardisation/ circulation de ces mêmes dispositifs » (p.9). Le modèle le plus complet à ce jour permettant de saisir cette offre participative a été développé par Gourgues (2013), présenté en Figure n°2. Son but est de « permettre une analyse complète des origines des dispositifs participatifs, permettant d’en comprendre, dans un second temps, les effets et les usages possibles. » (p.82). Ce modèle a vocation à être « applicable à tous dispositifs participatifs produit par une autorité publique » (p.81). Il propose trois facteurs permettant de saisir la genèse de dispositifs participatifs : le champ politique, les coalitions d’acteurs et l’action publique.
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Table des matières
Résumé
Remerciements
Table des matières
Liste des abréviations et sigles
Liste des figures et tableaux
Liste des encadrés
Introduction
I La transition démocratique comme opportunité de reconsidérer la participation du public et les questions environnementales
II Des origines sociales et politiques des défis environnementaux sud-africains
III L’étude de la construction de la participation comme moyen d’appréhender l’action publique en Afrique du Sud
Chapitre I Cadre analytique
I De l’étude de la participation à l’instrument participatif
Des recherches souvent focalisées sur les procédures
Rattacher l’étude de la participation à une sociologie de l’action publique
Une démarche en trois temps pour comprendre comment les acteurs façonnent la participation
II Un état des recherches sur la démocratie participative sud-africaine
Un sombre bilan des premières années de mise en oeuvre de la démocratie participative
L’exemple de la participation prônée par la nouvelle politique de l’eau
III Acteurs et enjeux de la participation environnementale en Europe et aux Etats-Unis
La société civile, un lanceur d’alerte
Le contexte politique états-unien, favorable à la prise en compte de l’environnement
Le rôle des institutions politico-administratives en Europe
IV Hypothèses de recherche
La compétition politique comme moteur de la participation
Le poids des structures administratives
Le profil des prestataires
Les combats des acteurs sociaux
V Une méthodologie syncrétique
Une étude de plusieurs dispositifs participatifs environnementaux
Le choix de municipalités diverses au sein de deux provinces
Des sources variées
Plan
PREMIERE PARTIE La construction de la participation environnementale au niveau national
Chapitre II Des origines de la participation environnementale sud-africaine
I Les études d’impact et lois environnementales sous l’apartheid, une première étape dans la construction de la participation environnementale?
Des évolutions qui ne sont pas le signe d’une révolution
Un faible recours à la participation du public pour les premières études d’impact environnemental sud-africaines
La première loi environnementale générale laisse très peu de place au public
La prise en charge des études d’impact par des fonctionnaires peu habitués à consulter le public
Les causes de ces premières évolutions
Une influence de l’international qui ne peut être négligée
Une ouverture participative dans le domaine de l’environnement en vue de la transition
La mobilisation de Sud-Africains avantagés comme moteur de l’importation des études d’impact environnemental
II La participation du public aux premières lois environnementales de la démocratie
Des origines politiques de la participation à l’élaboration des nouvelles lois environnementales
Des processus participatifs d’élaboration des nouvelles lois environnementales, initiés sous une impulsion politique ?
La transition politique comme fenêtre d’opportunité
Les acteurs qui ont façonné la participation environnementale de la démocratie
Des dispositifs plus participatifs que dans d’autres domaines
Les initiateurs et organisateurs de ces dispositifs
a) Le processus de formulation participative de la loi NEMA entravé par des conflits
b) Le processus participatif pour la gestion soutenable des côtes, impulsé par une administration éloignée du pouvoir central
Les participants qui ont eu une influence sur les textes
a) L’influence de nouvelles associations et de l’arène internationale sur la loi environnementale cadre
b) La difficile prise en compte des voix des populations dans l’ICMA
Conclusion
Chapitre III L’opérationnalisation de la démocratie participative environnementale
I L’évolution de la place accordée à la participation environnementale au niveau national au sein de la démocratie
Participation et environnement peinent à se faire reconnaître comme des priorités politiques nationales
Des nouveaux Livres Blancs, élaborés de manière moins participative que dans la période précédente
Des processus moins transparents
Les processus participatifs environnementaux ne sont plus exemplaires
Des éléments déclencheurs de ces processus législatifs
Les nouvelles préoccupations des fonctionnaires du Ministère de l’Environnement
II La place de la participation du public au sein des études d’impact environnemental
Des évolutions légales concourant à minimiser la place de la participation du public au sein de ces études d’impact
Les premières règles encouragent peu la participation du public
Les évolutions des principes relatifs à la participation du public ne vont pas dans le sens de son élargissement
Le cadre général est de moins en moins favorable à l’expression du public
Des raisons de ces évolutions légales
Un processus d’élaboration des règles peu participatif et opaque
Les fonctionnaires du ministère national cherchent à conserver l’étude d’impact en dépit de pressions
Les instigateurs de pressions
Les études d’impact environnemental ne renouvellent pas la participation environnementale
La qualité des études d’impact comme le public amené à y participer évolue peu
La participation du public comme « case à cocher » pour les fonctionnaires
Des fonctionnaires du ministère national, conscients de ces limites, cherchent à promouvoir de nouveaux outils
III La promotion d’autres outils environnementaux, pour permettre une meilleure participation du public ?
De nouveaux plans et programmes plus stratégiques et proactifs
Les EMFs se détachent des autres instruments environnementaux par leur caractère stratégique et leur origine sud-africaine
Les CMPs, instruments incontestés de la gestion des côtes sud-africaine
Des opportunités de participation élargies
La participation du public obligatoire pour ces deux instruments est différente mais pas négligeable
Un cadre légal pour ces EMFs et CMPS favorable à la participation du public
Des facteurs susceptibles de limiter la participation du public
Conclusion
SECONDE PARTIE La construction de la participation environnementale au niveau local
Chapitre IV Le faible intérêt des structures politico-administratives nationales et provinciales pour la participation environnementale locale
I Des raisons du lancement des plans environnementaux par les ministères provinciaux et nationaux de l’environnement
Des différences politico-administratives entre les provinces
Des visions différentes des plans et programmes environnementaux locaux selon les provinces
Les plans et programmes environnementaux locaux à financer par les structures nationales et provinciales, un choix politiqueII Des fonctionnaires provinciaux et nationaux qui ne demandent ni ne défendent une large participation du public à l’élaboration des plans et programmes environnementaux locaux
Une définition peu participative du cahier des charges par les fonctionnaires provinciaux
La faible implication des fonctionnaires du ministère national en appui aux districts dans l’organisation de la participation environnementale locale
L’absence d’une demande par les fonctionnaires provinciaux et nationaux d’une large participation environnementale locale
III Des structures administratives provinciales pour la protection de l’environnement peu sensibles aux dispositifs participatifs locaux officiels
Des fonctionnaires du ministère provincial peu préoccupés par les plans environnementaux locaux
Les relations différentes des organismes de conservation de la biodiversité avec le public
selon les provinces
Conclusion
Chapitre V L’implication variable des acteurs politico-administratifs locaux dans la participation environnementale
I Le manque d’intérêt des acteurs politiques locaux pour l’environnement et la participation du public
La place marginale de l’environnement et la participation dans les campagnes politiques locales
Des programmes de campagne peu centrés sur la participation environnementale
Des maires assumant la volonté de développement économique de leurs districts
Des élus locaux confirmant leur priorité pour le développement
Des origines des ressemblances entre les programmes de différents partis politiques
L’absence d’implication en pratique des élus locaux dans la participation environnementale locale
Les maires des municipalités districts
Les élus de municipalités locales
II Une implication des structures administratives municipales dans le suivi des plans et programmes environnementaux locaux dépendante de leurs ressources
Des structures administratives municipales diversement équipées en matière d’environnement
La difficile prise en compte de l’environnement dans le district d’uThukela
Des collaborations bénéfiques pour l’intégration des questions environnementales dans le district d’uThungulu
L’environnement porté par certains fonctionnaires du ditrict d’Eden
Des dispositifs portés, ou critiqués, par des « champions » municipaux
Une implication limitée dans l’organisation des dispositifs participatifs financés par les ministères provinciaux et nationaux
Collaborer ou faire participer le public, deux stratégies différentes selon les municipalités
Conclusion
Chapitre VI Consultants contre consultants
I Des « consultants environnementaux » blâmant le public pour son manque de participation
Vendre une « recette standard » à bas coût
L’organisation de dispositifs participatifs a minima
II Des consultants cherchant à se distinguer en organisant différemment la participation du public
Des consultants travaillant à leur compte
Des dispositifs participatifs au centre de l’attention
III La domination du marché par une variété de consultants environnementaux, au détriment des spécialistes de la participation du public
Une majorité de consultants prête peu de cas à la participation publique
Les spécialistes de la participation publique, voués à disparaître ?
Conclusion
Chapitre VII L’influence mineure des acteurs sociaux sur la construction de la participation environnementale
I Des industriels qui s’imposent comme des participants incontournables
Les acteurs industriels participant à l’élaboration des plans et programmes environnementaux à Richards Bay
La neutralisation de la participation environnementale par les acteurs industriels
II Des organisations pour la protection de l’environnement diversement impliquées dans la participation locale
Des associations nationales qui s’impliquent de moins en moins dans la participation environnementale locale
Des organisations environnementales locales aux ressources variables
Les plus vulnérables, pas intéressés par la participation environnementale ?
III Un projet de recherche international rattaché à l’EMF d’uThukela, favorisant une meilleure participation du public ?
La participation environnementale organisée dans le cadre du projet Afromaison
Des limites du processus participatif du projet Afromaison, réduisant sa pertinence par rapport à l’EMF d’uThukela
Des difficultés de la prise en compte du projet et de l’EMF par les autorités
Conclusion
Conclusion
I Des dispositifs de moins en moins participatifs
Déconstruire le mythe fondateur de la participation environnementale sud-africaine
L’évolution des dispositifs participatifs environnementaux nationaux
Des convergences et différences des dispositifs participatifs environnementaux locaux
II Expliquer la construction de la participation environnementale
Des acteurs politiques qui se désintéressent de la participation environnementale
Favoriser la participation du public, une stratégie administrative coûteuse
Consultants environnementaux contre spécialistes de la participation du public
Le rôle marginal des acteurs sociaux dans la construction de la participation environnementale
Mise en relation des stratégies des différentes catégories d’acteurs
Des limites de notre thèse
III Envisager un renouvellement de la participation environnementale en Afrique du Sud, une utopie?
Des solutions évoquées par les acteurs interrogés pour améliorer le niveau de participation
Des évolutions possibles de la situation socio-politique en Afrique du Sud
Démocratie participative et représentative, une inclusion impossible ?
Annexes
Annexe I : Liste des acteurs interrogés
Annexe II : Echanges de courriels
Annexe III : Réunions observées
Table des matières détaillée
Bibliographie
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