Soutenance mémoire
Des politiques publiques
Définition Une politique publique est la déclinaison des actions de l’Etat dans le cadre d’une mission donnée ; mission relevant d’un ou plusieurs services d’un ou plusieurs ministères. Une mission comprend un ensemble de programmes concourant de ce fait à une politique publique donnée. Les politiques publiques occupent une place centrale dans l’action de l’Etat. Elles constituent le principal moyen d’intervention des gouvernements. Elles leur permettent de se trouver au plus proche des préoccupations des populations à la tête desquelles ils ont été placés. L’Institut des Hautes Etudes en Administration Publique (IDHEAP) définit les politiques publiques comme « l’ensemble des décisions et des actions prises par des acteurs institutionnels et sociaux en vue de résoudre un problème collectif ». Tandis que MENY et THOENIG, dans leur ouvrage « Les Politiques Publiques », proposent une autre définition: « programme d’action gouvernementale dans un secteur de la société ou dans un espace géographique ». Parmi les nombreuses définitions existantes de la notion de politique publique, une définition qui a le mérite de retenir les principaux éléments pour lesquels existe un certain consensus dans la littérature sera retenue. Ainsi, par «politique publique (substantielle)», il sera entendu: «(…) un enchaînement de décisions ou d’activités, intentionnellement cohérentes, prises par différents acteurs, publics et parfois privés, dont les ressources, les attaches institutionnelles et les intérêts varient, en vue de résoudre de manière ciblée un problème défini politiquement comme collectif. Cet ensemble de décisions et d’activités donne lieu à des actes formalisés, de nature plus ou moins contraignantes, visant à modifier le comportement de groupes sociaux supposés à l’origine du problème collectif à résoudre (groupes cibles), dans l’intérêt de groupes sociaux qui subissent les effets négatifs dudit problème (bénéficiaires finaux) (KNOEPFEL, et al., 2006).
Intérêt et importance dans le cadre du développement La définition d’un projet pour l’avenir économique du pays est la fonction essentielle de l’Etat (CNUCED, 2009). La mission globale du gouvernement est de faciliter l’évolution du système économique de façon à pouvoir atteindre les objectifs de développement du pays (YANAGIHARA, 1997). L’objectif premier d’une politique publique est de « répondre à un problème collectif » ou « de résoudre de manière ciblée un problème défini politiquement comme collectif », dont la reconnaissance du caractère «public» débouche sur sa mise à l’agenda gouvernemental. Une politique publique pourra alors être définie comme une action publique (engagée par l’Etat) en vue de modifier un état de la réalité sociale et environnementale jugé politiquement comme inacceptable. De ce fait, les politiques publiques sont la traduction visible de la prise en compte de faits sociaux devenus problème public, puis problème politique, par l’Etat. Ainsi, elles traduisent, après un processus décisionnel, les actions publiques prioritaires en termes de choix. Dans le cadre d’une stratégie de réduction de la pauvreté, par exemple, ces actions publiques prioritaires sont conçues pour parvenir à une croissance durable et réduire la pauvreté. Une bonne stratégie doit présenter des priorités d’actions publiques clairement définies, appropriées et réalisables à la lumière de diagnostic, des cibles, des coûts estimés, des ressources disponibles, des capacités institutionnelles et de l’efficacité des mesures passées. Les pouvoirs publics étant ceux qui impulsent la vision de développement d’un pays, ceux-ci doivent pouvoir : « appliquer les bonnes politiques, mettre en place les règles du jeu, avoir les types de procédures permettant aux politiques mises en place d’être efficaces » selon Obiagelli Katryn EZEKWESILI, Vice-présidente à la Banque mondiale pour la région Afrique.
L’évolution des politiques publiques imposées
De ce qui précède, et suivant l’évolution des contextes dans le temps, il avait été vécu et constaté une évolution des politiques publiques imposées par les bailleurs de fonds, généralement nommés les Institutions de Bretton Woods, de par les passages entre les Documents Cadre de Politique Economique (DCPE) et les Programmes d’Ajustement Structurel (PAS) avec les DSRP, le MAP… Ainsi, dernièrement, la Banque mondiale aurait décidé de suivre une approche « plus utile » au développement de l’Afrique. Ainsi, pour ce qui est de l’Afrique subsaharienne, le thème de la nouvelle stratégie de l’institution est « L’avenir de l’Afrique et le soutien de la Banque mondiale ». Désireuse d’adopter une nouvelle approche qui associerait de manière significative différentes composantes des sociétés africaines dans le processus d’élaboration de ces actions et interventions, la Banque mondiale n’entendrait plus édicter des principes de conduite unilatéraux provenant de Washington. Les enseignements tirés de l’évaluation des précédents plans et initiatives de l’institution (notamment le Plan d’action pour l’Afrique – PAA – adopté en 2005) auraient permis les nouvelles orientations contenues dans la nouvelle stratégie. Celle-ci, du fait qu’elle « définit les orientations de la (….) banque dans le processus de transformation que connaît l’Afrique » et qu’elle est censée, non pas diriger de manière rigide, mais « guider et inspirer l’action des équipe pays [de l’institution] dans la conception de leurs stratégies » nationales, leur mise en œuvre, ainsi que leur évaluation, revêt un intérêt particulier pour mieux appréhender les axes autour desquels les relations entre la Banque et les pays africains s’articuleront (DJENNO NGOUA, 2011). La Banque mondiale se voudrait, selon GIUGALE, à la tête du réseau « Gestion économique et réduction de la pauvreté » à la Banque mondiale, « plus utile » et « moins influente » dans sa nouvelle stratégie pour l’Afrique. Admettant donc, que par le passé, l’institution financière a plus usé d’influence pour imposer ses politiques économiques aux Etats africains, que de réelle volonté de contribuer à l’essor du continent, il ne peut qu’être souhaité que toutes les leçons auront été tirées des expériences passées et que la nouvelle approche de la Banque ne répète pas les erreurs passées ; et surtout, qu’à l’instar des autres institutions internationales qui accompagnent l’Afrique ou certains deses pays sur la voie du développement, de la croissance ou de la reconstruction, qu’elle sache faire preuve d’humilité et de remise en question lorsque cela est nécessaire, ce qui n’a pas toujours été le cas. Mais, on peut également se poser la question de savoir si cette nouvelle orientation sera de nature à rattraper les conséquences engendrées par les Programmes d’ajustement structurel (PAS) mis en œuvre par cette institution dans les années 80-90 (DJENNO NGOUA, 2011). Certains experts économiques africains n’en sont pas si sûrs. A cet effet, selon SECK, Directeur du Centre de recherches en économie politique (CREPOL) de Dakar, ayant travaillé à la Banque mondiale, s’exprimant lors d’une conférence tenue à Dakar (Sénégal) le 30 Juin 2011, la nouvelle stratégie « ne repose sur aucune théorie économique connue », et comporte de nombreuses lacunes.
Du développement durable
Depuis RIO en 1992, un concept complémentaire est venu s’ajouter aux considérations politiques et économiques ayant déjà posé problèmes dans le cadre du développement et de la croissance des pays : c’est l’adjonction de la notion de « durabilité ». D’autre part, les efforts internationaux pour réduire la pauvreté à l’échelle mondiale sont axés sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), approuvés par l’Assemblée Générale des Nations Unies en 2000. Certains de ces objectifs encouragent une approche stratégique visant à assurer un environnement durable : « … intégrer les principes du développement durable dans les politiques nationales [et] inverser la tendance actuelle à la déperdition des ressources environnementales » (OMD 7). Le plan d’actions de Johannesburg convenu lors du Sommet Mondial pour le Développement Durable de 2002 souligne également « l’importance de cadres stratégiques et d’une prise de décision équilibrée, conditions fondamentales à l’obtention d’avancées vers les objectifs de développement ». Depuis le Sommet de Rio en 1992 puis celui de Johannesburg en 2002, la communauté internationale a pris conscience progressivement des enjeux du développement durable (Cf. Figure 4 Page 23) et de la nécessité de transformer les repères culturels, les modes de vie et les stratégies de recherche et de développement pour les relever. Tous les pays ont été invités à élaborer des stratégies de développement durable afin de mettre en œuvre des politiques globales cohérentes. Il est à noter que l’Organisation des Nations Unies (ONU) a pour sa part adopté des Principes pour l’investissement durable en 2006.
L’élaboration des politiques publiques
Il est connu que la plupart des PMA comme Madagascar, au cours des dernières décennies, ont suivi des programmes de réforme économique qui ont fortement réduit le rôle du gouvernement, donc de l’Etat, dans la promotion du développement (CNUCED, 2009). Le remplacement de l’Etat régulateur (LÖWENTHAL, 2000) par les institutions financières internationales (Banque mondiale, FMI, FEM, PNUD, etc.) dans la formulation (et la mise en œuvre) des politiques publiques s’est également traduite par la substitution du pouvoir d’Etat par le pouvoir des bailleurs de fonds [cité dans (RAMAMONJISOA, 2005)]. Or, globalement, les programmes d’ajustement structurel (PAS) imposés présentent un résultat négatif. Les politiques fondées sur une action gouvernementale minimale n’ont pas conduit au changement structurel et à la diversification économique. Pour ce qui est du système de l’aide au développement, GABAS (200021, 200222) a synthétisé, comme déjà relaté auparavant,plusieurs critiques dont on peut retenir notamment la faible appropriation des projets de développement par les populations ou les gouvernements, la faiblesse des évaluations et leur non intégration dans le processus de décision des Etats comme dans celui des bailleurs de fonds (ANDRIAMAHEFAZAFY, 2007). Comme bon nombre de pays africains, mais avec malgré tout quelques rebuffades, Madagascar est un pays dont les politiques nationales de développement semblent suivre à la lettre les orientations des organismes de Bretton-Woods. C’est ainsi que le document cadre des politiques nationales de développement de Madagascar est le fondement d’un document stratégique de lutte contre la pauvreté qui a été adopté. Comme préconisé par la Banque mondiale, principal partenaire financier de Madagascar avec le FMI, le diagnostic sur la pauvreté à Madagascar et la réflexion sur les politiques de lutte contre la pauvreté ont donné lieu à un processus dit participatif de discussion avec les populations locales. Une cellule au sein de ministère de l’économie et des finances a été en charge de l’élaboration du Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP), de la mise en œuvre du processus participatif, du suivi et de l’exécution du programme. Le DSRP développe l’action publique en stratégies, programmes et objectifs globaux. A partir de l’exercice 2007, le Madagascar Action Plan (MAP), a été le successeur du DSRP. Le MAP (Madagascar Action Plan) (Cf. Figure 9 Page 35) nouveau et deuxième DSRP, nécessita que le gouvernement et les Ministères précisent leurs orientations stratégiques. Une évaluation afférente avait démontré que la prise en compte des politiques publiques dans le budget est moyenne. La nomenclature du DSRP – orientée vers la définition d’objectifs prioritaires – comme nomenclature du budget – est destinée, pour une grande part, à la gestion de politiques publiques permanentes dans leur nature. Pour le budget, dès 2006, il n’en est plus de même, les programmes du budget reproduisent fidèlement ceux du DSRP. Le budget de programme développe l’action publique en missions, programmes (qui correspondent aux objectifs globaux du DSRP) et objectifs. La circulaire relative à l’exécution du budget 2006 allait plus loin dans l’établissement de la correspondance entre le DSRP et le budget ; elle inclut en annexe la liste des axes stratégiques /programmes/ objectif/ activité principale/ activité/sous-activité qui sont ceux du DSRP et, pour les trois premiers niveaux seulement, ceux du budget. Cependant, il n’y avait pas eu, dans la plupart des cas de véritable élaboration de stratégies sectorielles par les Ministères, mais plutôt une répartition des budgets classiques à l’intérieur des programmes prédéfinis par le DSRP. Certains Ministères ont cependant établi des stratégies sectorielles; c’est en particulier le cas du Ministère de l’éducation.
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Table des matières
Chapitre I. Introduction
Chapitre II. Etat des connaissances
2.1. Des politiques publiques
2.1.1. Définition
2.1.2. Intérêt et importance dans le cadre du développement
2.2. De l’élaboration des politiques publiques
2.2.1. Principe d’élaboration des politiques publiques
2.2.2. Processus d’élaboration des politiques publiques: de la stratégie aux politiques publiques
2.2.3. Contexte d’élaboration de politiques publiques dans les pays en voie de développement
2.3. De l’évaluation des politiques publiques
2.4. Du développement durable
2.4.1. Le concept de développement durable
2.4.2. De l’intégration de l’environnement et de la durabilité dans les politiques publiques
2.4.3. De la constitutionnalisation de l’environnement
Chapitre III. Méthodologie
3.1. Problématique et hypothèses
3.1.1. Problématique
3.1.2. Hypothèses
3.2. Discussion méthodologique
3.2.1.1. De l’analyse comparative en général
3.2.1.2. Le benchmarking en particulier
3.2.1.3. L’adaptation du benchmarking effectué
Chapitre IV. Résultats
4.1. Mesure de la performance interne : Madagascar
4.1.1. De quelques Indicateurs de performance de Madagascar
4.1.2. L’élaboration des politiques publiques à Madagascar
4.1.3. L’évaluation des politiques publiques à Madagascar
4.1.3.1. Le Système National Intégré de Suivi-Evaluation : SNISE
4.1.3.2. Analyse comparative du SNISE avec l’évaluation
4.1.4. Le développement durable à Madagascar
4.2. Résultats de Benchmarking Elaboration des politiques publiques
4.3. Résultats de Benchmarking Evaluation des politiques publiques
4.4. Résultats de Benchmarking Intégration du développement durable dans les politiques publiques
Chapitre V. Discussions
Chapitre VI. Conclusion
BIBLIOGRAPHIE
Travaux cités
Sites internet
ANNEXES
Annexe 1 : De l’analyse comparative
Annexe 2 : Du Benchmarking
Annexe 3 : Les Pays les moins avancés PMA
Annexe 4 : L’indice de développement humain IDH
Annexe 5 : L’Indice de performance environnementale IPE
Annexe 6 : L’indice Ibrahim de la gouvernance africaine IIAG
Annexe 7 : Les étapes d’élaboration d’une politique publique
Annexe 8 : L’évaluation des politiques publiques en France
Annexe 9 : Le Système National Intégré de Suivi-Evaluation
Annexe 10 : La gestion axée sur les résultats en matière de développement (GRD)
Annexe 11 : Principes d’élaboration d’une stratégie nationale de développement durable (SNDD)
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