Soutenance mémoire
Le développement d’une approche réflexive des professionnels de la planification
Les mouvements urbains de cette période mobilisent aussi des professionnels. D’après Marie-Hélène Baqué et Mario Gauthier, plusieurs travaux montrent que les professionnels commencent à reconsidérer eux-mêmes leurs pratiques vis-à-vis des citoyens en reconnaissant les limites du modèle de la planification rationnelle globale. L’expérience la plus poussée à ce sujet est l’advocacy planning.
Cette démarche propose une vision politique de la planification en rupture avec le modèle de la planification rationnelle globale considérée comme trop technique et bureaucratique. Dans ce modèle proposé par Paul Davidoff aux États-Unis en 19659, un « avocat », ou, disons plutôt un « planificateur » reconnu comme expert, donne aux citoyens ordinaires des conseils en matière de planification, les assiste et les représente auprès des instances officielles. Ce faisant, il s’agit d’accroître la capacité des citoyens à jouer un rôle actif dans les démocraties modernes en préparant des plans communautaires alternatifs à ceux des autorités publiques. Ce modèle de planification interroge le rôle de l’urbaniste : pour qui travaille-t-il ? Pour son employeur, la ville ou la collectivité locale, ou pour la « communauté » et l’intérêt général ? Cette démarche a été appliquée avec un certain succès aux États-Unis et dans une moindre mesure en Grande-Bretagne, mais elle est restée peu diffusée en France.
La critique post-moderne de la planification
Au cours des années d’après-guerre (1950-1960), les pratiques planificatrices se structurent autour d’un modèle de planification rationnelle. En France, cette période est marquée par un interventionnisme et un centralisme étatique qui produit de grandes opérations d’aménagement comme celles des grands ensembles. Au même moment, un procès identique se produit en Amérique du Nord avec le développement des suburbs dans les centres-villes.
La critique postmoderne des théories de la planification souligne une série d’enjeux qui ont contribué à reconsidérer l’exercice même de la planification moderne. Cette critique contredit principalement l’idée que défend le courant moderniste selon laquelle la science suffirait à guider l’action publique dans le procès de planification. D’après Marie-Hélène Baqué et Mario Gauthier, la critique postmoderne de la planification est essentiellement anglo-saxonne. Comme nous l’avons vu, ces idées sont aussi diffusées en France mais seulement au sein des sciences sociales, elles ne sont pas spécifiquement travaillées dans le champ des études urbaines.
Les travaux d’histoire des sciences et l’analyse des savoirs urbains
Divers travaux d’histoire des sciences montrent que les savoirs se construisent en fonction de leur époque et de contextes spécifiques Par conséquent, les savoirs mobilisés depuis un siècles ne sont pas des savoirs identiques et ceux-ci engagent des constructions et des valeurs différentes. Aujourd’hui, les connaissances sociales reposent sur des approches interactionnistes11 et renvoient à une représentation multiculturelle de la société et de la ville. Ces connaissances donnent lieu à des discussions sur les différents savoirs urbains comme les “savoirs d’usage” et les “savoirs diffus”et participent ainsi à la construction du champ de l’urbanisme.
Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine
Depuis deux décennies, les échelles de projets se multiplient, tout comme les acteurs et les formes de partenariat privé/public. Cette observation pousse Patrick Le Galès12 à souligner une transformation des modalités de gestion des territoires à travers laquelle l’Etat reste un acteur important, mais “banalisé” car “il est devenu un acteur parmi d’autres, ou plutôt différents segments de l’Etat sont devenus des acteurs parmi d’autres dans les processus d’élaboration et de mise en place des politiques.” Il analyse cette transformation comme le passage du gouvernement des villes à la “gouvernance urbaine”.
Ce nouveau système de “gouvernance urbaine” contribue à transformer en profondeur les conditions d’exercice des urbanistes. Ceux-ci sont amenés à travailler dans des contextes institutionnels de plus en plus fragmentés, pour des publics diversifiés. Les questions de négociation et de participation deviennent ainsi déterminantes dans un contexte où les processus de décision deviennent à la fois plus ouverts et plus opaques. Ces évolutions impliquent, pour les professionnels du champ de l’urbanisme, de développer de nouvelles fonctions et compétences professionnelles en matière de facilitation, de négociation, de médiation et de travail en réseau.
Développement urbain durable, nouvel urbanisme et croissance intelligente
La question de la durabilité des villes et des métropoles est de plus en plus associée à l’intervention urbaine. Or le développement durable, en ce qu’il met en jeu une vision globale des problèmes se posant à un niveau local, renouvellerait les enjeux associés à la participation citoyenne et les dispositifs de projets. En effet, en engageant les individus les uns envers les autres et en articulant le cours et le long terme, l’objectif de durabilité favoriserait l’adoption de démarches de partage voire de transfert de responsabilité dans la fabrication et la gestion des espaces urbains. L’enjeu ne serait donc plus la rationalisation de l’espace urbain, mais un développement qui cherche à intégrer les impératifs sociaux, économiques et environnementaux sur le long terme.
Les projets d’écoquartiers se sont trouvés au coeur de cette problématique en mettant en exergue les limites des approches technocentrées du développement durable et le rôle crucial de l’engagement des habitants dans l’évolution des modes de vie urbains.
L’urbanisme participatif et le cadre institutionnel
Acteur à l’initiative des formes l’urbanisme participatif
Une approche d’urbanisme participatif peut être qualifiée d’approche bottom-up ou d’approche top-down.
Les approches ascendante (dite bottom-up) et descendante (dite top-down) réfèrent à deux stratégies de traitement d’informations ou d’organisation de connaissances18. Elles sont utilisées dans divers domaines, y compris en informatique, en science et en gestion. Par extension, elles peuvent désigner le mode d’animation ou de pilotage d’une démarche. Il peut s’agir d’un pilotage participatif (ascendant) où le fil directeur de l’animation démarre des perceptions et initiatives de l’échelon le plus « bas » ( au sens hiérarchique) ou le plus « terrain » (au sens opérationnel) pour être répercuté, décliné et pris en compte par les échelons supérieurs. Il peut également s’agir d’un pilotage directif (descendant) où au contraire, le fil directeur de l’animation est actionné par la hiérarchie. Les échelons «subordonnés » ayant pour fonction de mettre en forme, d’exécuter, de déduire, d’améliorer les consignes prescrites.
Ainsi, la littérature sur la démocratie participative distingue les dispositifs top-down, mis en place par les pouvoirs publics, et les dynamiques bottom-up, qui relèvent de la société civile.
Évolution du cadre réglementaire
Selon Alice Mazeaud, la mise en procédure croissante de la participation, sous forme de dispositifs institués plus ou moins standardisés, mais le plus souvent organisés et contrôlés par une autorité politique ou administrative, constitue en effet le fait social le plus marquant de ces quatre dernières décennies.
Depuis le milieu des années 1970, un cadre réglementaire vise à encadrer la participation :
– En 1976, décret réformant l’enquête d’utilité publique , insistant sur une meilleure information , particulièrement sur le thème de l’environnement (études d’impact ).
– En 1991, la LOV (loi d’orientation pour la ville) prévoyait l’obligation d’impliquer les habitants des quartiers concernés.
– En 2000, la loi SRU (solidarité et renouvellement urbain ) prévoit la consultation des habitants avant la refonte des plans d’urbanisme (SCOT, PLU …), mais de manière plus floue que la LOV.
– En 2002, la loi de démocratie de proximité précise le cadre incitant les villes dépassant 80000 habitants à consulter des conseils de quartier.
– l’ANRU développe cette démarche participative, mais timidement, en se concentrant sur une gestion urbaine de proximité.
-Les Chartes de participation citoyenne traitent surtout la vie locale,pour un éco-quartier par exemple, mais le développement durable primera la dimension environnement, laissant les élus perplexes lorsque des habitants revendiqueront de nouvelles conceptions de l’habitat…
Cet historique souligne une dissociation persistante entre dialogue avec l’habitant et processus de projet.
Les différents dispositifs participatifs
La démarche participative nécessite la mise en place de dispositifs participatifs. Dans le domaine des politiques publiques, les acteurs utilisent le terme de dispositif pour désigner “un ensemble d’actions publiques tournées vers un objectif commun”. On trouve ainsi dans ce champ de multiples dispositifs qui viennent s’ajouter les uns aux autres : dispositifs d’insertion, d’hébergement d’urgence, d’alerte, de sécurité, etc. Ils sont aujourd’hui de plus en plus nombreux appliqués au champ de la participation. Ils valorisent ainsi certaines notions et visent à intégrer une pluralité d’acteurs pour mettre la décision en débat. Leur développement semble répondre à la demande d’un nombre croissant d’acteurs d’un modèle politique plus participatif et délibératif ce que Loïc Blondiaux et Yves Sintomer appellent « l’impératif délibératif».
On distingue plusieurs types de dispositifs participatifs. Ils révèlent les différents niveaux d’implication des habitants.
L’Information
L’information représente l’accès par les populations concernées à des données sur un projet d’aménagement ou un établissement à risques par exemple. Elle provient, le plus souvent, du décideur vers le citoyen, mais peut fonctionner aussi dans l’autre sens. La qualité de l’information, donnée ou obtenue, conditionne la mobilisation. Elle fournit également une matière décisive au débat public et permet de susciter une éventuelle contre-expertise. Elle est un prérequis à la concertation.
La Consultation & la Concertation
La consultation et la concertation sont deux termes que le débat public peine à différencier. De la même manière que pour la consultation, la concertation est une démarche mise en place par une institution où l’autorité administrative garde le monopole de la décision. Dans le cadre de cette démarche, les habitants ne peuvent qu’influencer la décision en étant invités à exprimer un avis souvent de manière très ponctuelle. Pour Laurent Mermet16, la concertation ne diffère de la consultation que par le fait qu’elle «va plus loin qu’une simple consultation en cela qu’elle tente d’adapter les décisions aux besoins des acteurs en ajustant les intérêts de chacun». Pour certains auteurs, c’est avant tout l’existence ou non d’une construction collective qui permettrait d’établir une distinction claire entre consultation et concertation. La traduction du langage des uns et des autres pour aller vers un langage commun et une construction collective apparaissant comme l’un des objectifs de la concertation.
En démocratie participative, on distingue plusieurs types de concertation : la concertation de communication, la concertation légale, la concertation structurelle, la concertation d’engagement, la concertation de construction, la concertation d’attente.
La Co-production
Les habitants peuvent également être associés à la fabrication du projet, alors issu d’une co-production
La Co-décision
Les habitants sont associés aux choix ; sachant que la participation culmine avec la démocratie directe, les habitants agissent alors selon le principe de l’autogestion, type auto construction.
La production de nouveaux savoirs
D’une façon générale, les plus-values constituées par l’institutionnalisation de la participation des citoyens sont désignées sous la forme des savoirs citoyens. Egalement à la façon dont ces savoirs bousculent les lignes de partage entre « l’expert » et le « profane ».
Dans son article “ Du savoir d’usage au métier de citoyen” daté de 2008, Yves Sintomer propose une première typologie des savoirs citoyens en démocratie participative. Il distingue alors trois types de savoirs qu’il appelle : “la raison ordinaire”, “l’expertise citoyenne” et “le savoir politique”.
– Le savoir de la raison ordinaire est le premier des savoirs identifiés par l’auteur. Il renvoie lui-même à deux variantes de la raison ordinaire c’est-à-dire au “bon sens”, ou la faculté ordinaire de jugement de tous les hommes, et au “savoir d’usage”, ou la connaissance de l’environnement quotidien et immédiat résultant de l’expérience vécue de l’usager.
– Le savoir de l’expertise citoyenne, le second type de savoir citoyen. Il se décline quant à lui sous trois formes distinctes : “Le savoir professionnel diffus” mobilisé pendant les dispositifs participatifs par des citoyens possédant un savoir technique acquis pendant leur vie professionnelle ; “l’expertise par délégation” qui désigne la connaissance technique ou professionnelle résultant de la délégation par les pouvoirs publics de certaines tâches à des groupes de la société civile ; enfin, “la contre-expertise” résultant d’une étude réalisée par un expert extérieur.
Quel avenir pour l’urbanisme participatif ?
Débats autour de l’urbanisme participatif
Comme nous l’avons vu précédemment, l’urbanisme participatif fait l’objet de recherches en études urbaines et en science politique dès la fin des années 1960. Jusqu’à aujourd’hui, on peut distinguer trois grandes périodes temporelles dans l’histoire de cette recherche. La première grande période correspond aux années 1960-1970 qui apparaît comme le démarrage des recherches sur la participation en études urbaines ou sciences politiques. Les années 1980 correspondent à la seconde période et sont qualifieés de “grande éclipse” car très peu de travaux sont consacrés au sujet. Enfin, les années 1990-2000 cristallisation des recherches – explications : manque de financement par les pouvoirs publics – moins de juridiction . Alors que la population urbaine est de plus en plus nombreuse, on assiste à un intérêt croissant sur les formes de la vie urbaine, l’organisation et la gestion des territoires. Ceci provoque aujourd’hui un nouvel engouement de recherche sur le sujet.
La revue Participations
Participations est une revue francophone dont le premier numéro paraît en 2011. La revue est largement soutenue par le GIS « Participation du public, décision, démocratie participative » que j’ai présentée précédemment et représente l’un de ses outils principaux. Elle est dirigée par Loïc Blondiaux, professeur de sciences politiques à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne et chercheur au Centre Européen de Sociologie et de Sciences Politiques (CESSP).
La revue se veut interdisciplinaire et a pour ambition de mobiliser les regards et les apports des différentes disciplines concernées (sociologie, science politique, philosophie, histoire, urbanisme, géographie, psychologie sociale, sciences de l’information et de la communication, économie, etc.) sur cet objet commun qu’est la participation du public aux choix collectifs dans les démocraties contemporaines et ce sans exclusive théorique ou méthodologique.
Participations est une revue qui se dit ouverte. Elle reçoit en effet les contributions théoriques et empiriques touchant à la démocratie participative, aux conditions de la délibération, aux transformations des formes et des pratiques de citoyenneté, à la structuration de l’espace public, à la gouvernance urbaine, à l’engagement du public dans les processus décisionnels, à la démocratie sociale, technique ou médicale, aux controverses sociotechniques ou à l’évaluation des outils et dispositifs participatifs.
Un quartier chaud
Longue de 930 mètres, la Reeperbahn constitue l’une des avenues principales du quartier St.Pauli et en est de loin la plus célèbre. Non pas parce que les Beatles ont commencé leur carrière là-bas et non plus parce que l’un des premiers cinémas d’Allemagne s’y trouvait autrefois, mais parce que la Reeperbahn est le coeur du quartier rouge. Si l’on demandait aux Allemands quels mots ils associent à la Reeperbahn, beaucoup d’entre eux répondraient : sex-shops et maisons closes. Ce n’est pas pour rien que l’avenue a obtenu le surnom “die sündige Meile”, l’avenue des pêchés. A côté des vendeurs de kebabs et des restaurants asiatiques, l’avenue accueille en effet de nombreux sex-shops, bars, cabarets et clubs. La Herbertstraße, rue parallèle, est même une rue strictement réservée aux hommes fermée par des barrières de bois où travaillent encore quelques prostituées. L’alcool, la musique et le sexe sont devenus les emblèmes de la vie nocturne du quartier. Tout comme sans doute la criminalité. En 2013, 20 524 infractions, dont de nombreuses agressions, sont recensées par le poste de police local de Davidwache.
Un quartier touristique
Le “Kiez” (expression locale pour le quartier autour de la Reeperbahn) attire aujourd’hui une foule de touristes allemands et étrangers. L’office du tourisme local compte pas moins de 25 millions de touristes par an. Ceci n’a cependant pas toujours été le cas. Corny Littmann, le directeur du théâtre Schmidts Tivoli explique dans l’émission “Tracks” d’ARTE : “Pendant longtemps, la Reeperbahn était une rue boudée par les habitants de Hambourg. Dans les 15, 20 dernières années, ça a radicalement changé.” La ville d’Hambourg encourage en effet un tourisme actif dans le quartier comme en témoigne Bettina Bunge de l’office de tourisme hambourgeois dans le film de : “Nous devons essayer d’améliorer l’image de St.Pauli et du port. Nous pensons que nous pouvons requalifier cette zone comme un quartier coloré, audacieux et diversifié. […] Nous pensons que dans le cadre du projet de la HafenCity, le plus grand projet de développement urbain en Europe, ce quartier sera bientôt le quartier attrayant en plein essor de la ville. Nous sommes très heureux que le quartier se développe de cette façon. Il devient une zone de loisirs et d’événements, un « Golden Mile », pour tout le monde”.
Un quartier résidentiel
Outre son activité nocturne et son club de foot qui le font connaître, St.Pauli est également un quartier résidentiel. Aujourd’hui, ce sont principalement des jeunes familles allemandes qui y habitent. Pourtant, St.Pauli est pendant longtemps resté un quartier populaire, le “plus pauvre de l’Allemagne de l’ouest”.
Dans leur film “Empire St.Pauli – des colliers de perles et des licenciements” 4 et à travers la parole qu’ils donnent aux habitants, Irene Bude et Olaf Sobczak décrivent le quartier de St.Pauli comme un endroit où vivaient jusqu’alors principalement une population en situation précaire comme le témoigne Rosi Samac, gestionnaire du bar Holstenschewemme en 2008 “Je ne peux pas vendre une bière pour 2,50€, je ne voudrais pas que tous mes clients s’en aillent. Ça doit être compatible avec le faible niveau de revenu des gens. On peut encore vendre une bière pour 1,50€ et un Schnapps5 entre 1,50€ et 1,80€.”
Selon Irene Bude et Olaf Sobczak, la population était principalement divisée en deux grandes catégories qui, toutes deux, disparaissent progressivement à St.Pauli. La première correspond à une population de personnes âgées. A ce sujet, Claus Beeken, habitant de St.Pauli s’exprime “Vous pouvez le voir. Quand vous marchez dans les rues et que vous voyez les vieux rideaux, alors vous savez qu’il y a des personnes âgées de St.Pauli qui vivent ici. Ou des gens qui ont vécu ici pendant une longue période. Mais ces vieux rideaux deviennent de plus en plus rares.” La deuxième partie de la population correspond à des familles d’immigrés turques. Le bureau de l’urbanisme et de la planification paysagère de Hambourg-Mitte publie en 2010 le tableau suivant :
Un quartier des “grands projets”
Distrayant, de moins en moins mystérieux, et en plein coeur de ville, St.Pauli est aujourd’hui un quartier qui attire les investisseurs. Plusieurs grandes opérations de bureaux et de logements marquent ces dernières années. On peut citer les projets de l’Astra Tower (bureaux), l’Empire Riverside (hôtel de luxe), l’Atlantic-Haus (bureaux) et les Tanzende Türme (programme mixte). Ces constructions forment ce que les hambourgeois appellent désormais la “Hafenkrone” soit la “couronne du port”qui désigne la silhouette urbaine visible depuis le fleuve. En donnant une nouvelle skyline à la façade portuaire, la Hafenkrone contribue à restructurer l’image de la ville qui inspire “quelque chose de métropolitain7”. Ce procédé est présenté comme “très important pour Hambourg.8”
Ces différents projets entraînent l’apparition de nouveaux acteurs et de nouveaux enjeux territoriaux au sein du quartier. Prenons comme exemple les Tanzende Türme ou les “tours qui dansent”. Ces deux tours ont été construites entre 2010 et 2012 par l’entreprise de construction allemande Srabag selon les plans des architectes allemands de renom de l’agence BRT (Bothe, Richter, Teherani). Les deux tours atteignent une hauteur maximale de 85mètres et s’entrelacent sur le site de l’ancien bowling du quartier où s’était installée une résidence d’artiste appelé la Skam. Leur programme comprend bureaux, station de radio, club de musique et restaurant dans lequel “peut-être pas tous les habitants de St.Pauli pourront se permettre un repas complet, mais sûrement profiter d’une bière.9” Comme le témoigne cette citation, le programme n’est pas profitable aux habitants du quartier, car il ne leur est pas accessible et vise une clientèle extérieure à la ville plus aisée. Le projet est en revanche très profitable pour l’entreprise de construction Strabag car il représente un moyen de faire un énorme bénéfice financier comme l’explique Matthias Pirschel, chef de projet dans l’entreprise “Les tours qui dansent vont créer une surface d’environ 33 000 m² au-dessus du sol. À côté, il y aura hôtel trois ou quatre étoiles avec environ 200 chambres. L’entreprise de construction STRABAG occupera les dix premiers étages. Les planchers supérieurs seront loués à d’autres utilisateurs. Quand la construction du projet sera terminée, le bâtiment entier sera vendu à quelqu’un qui permettra alors aux constructeurs de faire le bénéfice de la différence entre le prix d’achat et le prix du produit fini. Le terrain a déjà été vendu de propriétaire à propriétaire à un prix incroyable. Le volume d’investissement fait augmenter son prix final à un total d’environ 150 M €.10”.
Un quartier contestataire
Les habitants, pour la plupart, sont conscients des changements que subit leur quartier. Ils s’intéressent aux différents projets architecturaux et urbains et réussissent à en analyser le système d’acteur, les enjeux et surtout, les conséquences. Avant tout parce que beaucoup mettent en péril leur lieu de vie, les différents projets sont perçus comme des menaces. Aujourd’hui, presque chaque projet urbain engagé par la ville provoque un conflit avec les habitants, beaucoup d’entre eux se tiennent à St.Pauli.
Selon plusieurs témoignages dans le film de Margit Czenki “Park Fiction – Le désir quittera la maison et prendra les rues”, plusieurs conflits provoqués par des projets architecturaux ou urbains dans le quartier de St.Pauli se sont succédé au fur et à mesure des époques. Le conflit le plus ancien évoqué a eu lieu au 19ème siècle. “A l’époque, il y a déjà eu des luttes pour améliorer les conditions de vie. En 1862, les habitants de la Hafenstrasse ont protesté contre la construction d’un broyeur à vapeur. Plus tard, pendant le régime nazi, toute la zone jusqu’à l’hôtel de ville d’Altona devait être rasée. Un architecte nazi voulait y construire le siège du district avec tout autour, une immense esplanade pour défiler. Cet immeuble devait faire concurrence aux grattes ciels de Manhattan pour ce qui est de la hauteur et de la mégalomanie. […] En 1936, les habitants ont tous reçu l’ordre de partir, mais beaucoup ont décidé de rester et, avec les contraintes de la guerre, le projet n’est pas aller plus loin. L’urbanisme au service du capital est venu se greffer là-dessus presque directement après la guerre. Les maisons de Pinnasberg ont été rasées, beaucoup ont été démolies dans la zone du Fishmarkt (marché aux poissons) avec des luttes violentes de la part des locataires.”
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Table des matières
Introduction
Sommaire
La participation au coeur des débats
10 Naissance du champ de l’urbanisme
10 Naissance de la notion de participation
12 Facteurs d’entrée de la participation dans le champ de l’urbanisme
CAS D’ÉTUDE 1/Park Fiction,Hambourg
24 St.Pauli, un quartier à multiple facettes
33 Une démarche artistique “bottom-up” comme dispositif participatif
CAS D’ÉTUDE 2/ Îlink, Nantes
44 Système d’acteurs et enjeux du projet
49 La maîtrise d’usage comme dispositif participatif
58 Le dispositif participatif face au système de construction traditionnel
Conclusion
Médiagraphie
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