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Le solde budgétaire
Le solde budgétaire est la différence entre les recettes courantes de l’Etat et ses dépenses totales. Il y a équilibre budgétaire lorsque ce solde est nul, un excédent budgétaire lorsque ce solde est positif et un déficit budgétaire lorsque le solde est négatif. Un déficit budgétaire est généralement financé par l’endettement public à moyen et long terme et l’utilisation des réserves budgétaires.
Notion et instruments de la politique budgétaire
Définition de la politique budgétaire
La politique budgétaire correspond à la gestion des dépenses et des recettes de l’Etat à fin de réaliser les objectifs macroéconomiques. La politique budgétaire fait partie de la politique économique et vise à optimaliser le bien être de la société à long terme, d’une manière équitable et durable. Les débats concernant la politique économique sont centrés sur des variables intermédiaires tels le prix et la balance des paiements. En eux-mêmes, ces variables ne sont pas importantes, leurs valeurs sont issues du rôle qu’on les attribue comme indicateurs potentiels des performances économiques liés à d’autres variables significatifs comme la croissance et le développement. Généralement, la politique budgétaire vise à stabiliser l’économie en cas de déséquilibre par exemple réduire le chômage et l’inflation conjoncturelles.
La politique budgétaire est aussi considérée comme la gestion des dettes publiques. Comme tous les pays du monde ne peuvent pas échapper au problème de dette, même les pays les plus puissants économiquement, il est nécessaire de bien le gérer de manière à ce que ce dernier ne soit pas le facteur de déséquilibre économique pour un pays.
La politique budgétaire peut être de nature conjoncturelle c’est-à-dire qu’elle corrige des déséquilibres économiques à savoir le chômage ou l’inflation à court terme. Mais elle peut être aussi de nature structurelle comme la promotion du potentiel de croissance d’une économie à long terme. En général, la politique budgétaire à deux rôles majeurs, premièrement, elle permet de réguler l’activité économique en cas d’inflation ou de déflation extrême. Par exemple, une économie qui connait une récession prolongée, ce fut le cas de Brésil à la fin des années 90, une politique d’expansion budgétaire pourrait être déployée pour relancer l’économie. Deuxièmement, elle permet de lisser le cycle économique, l’idée ici est d’obtenir une croissance régulière pour éviter que la balance des paiements devienne déficitaire ou l’économie entre en surchauffe. Le gouvernement modifie le niveau d’imposition pour que l’économie connaisse une croissance constante. La politique budgétaire va donc modérer les excès et les déficits de la demande globale.
La politique budgétaire est donc très importante pour la vie d’une nation parce qu’elle a de rôle à jouer pour la croissance et le développement d’un pays. Les individus sont principalement concernés par la croissance, la moindre fluctuation, même minime, du taux de croissance, qui passe par exemple de 2.5 à 3 pour cent, prend beaucoup de valeur sur la durée, en raison de l’effet de capitalisation. Un taux de croissance de 2.5% double les revenus chaque 28 ans, alors qu’un taux de croissance de 3% produit cette même augmentation au bout de 23 ans.
En résumé, la politique budgétaire vise à réaliser les objectifs du carré magique à savoir le plein emploi, la stabilité des prix, la croissance économique et l’équilibre extérieur. Selon J.M.Keynes, « La politique budgétaire est censée compenser la défaillance de l’investissement privé par le jeu du multiplicateur, le déficit n’est ni bien ni mal »
Les instruments de la politique budgétaire
La politique budgétaire menée par l’Etat se reflète par le niveau des dépenses et des recettes de l’Etat. Les recettes et les dépenses jouent un rôle primordial sur le niveau de l’activité économique. En général, on distingue trois instruments de la politique budgétaire, la politique portant sur la dépense, la politique portant sur la recette et la politique d’endettement public.
La politique portant sur la dépense publique
L’augmentation ou la diminution des dépenses publiques influe sur le volume de la production. Keynes souligne que le plein emploi ne peut pas être toujours assuré parce que la demande globale est parfois insuffisante. Dans la mesure où les dépenses de l’Etat contribuent à accroitre cette demande, il ne faut pas hésiter à enfreindre les anciens tabous, en l’occurrence, la règle de l’équilibre budgétaire.
Des études théoriques et empiriques ont montré que l’augmentation des dépenses publiques a plus d’effet par rapport à la réduction des impôts. Une baisse des taux d’imposition entraine une hausse du revenu disponible des ménages mais n’incite pas forcement aux ménages de consacrer leur revenu sur l’achat des biens nationaux. Si leur revenu augmente, ils peuvent épargner davantage ou acheter des biens importés. Cependant, l’effet d’une augmentation de dépense publique est difficile à prévoir. Par exemple, lorsque le gouvernement fait des dépenses dans le système éducatif, la demande globale augmente, mais certains parents peuvent être dissuadés de mettre leurs enfants dans des établissements privés, ce qui réduit la demande globale.
La politique de dépenses publiques fait intervenir la notion de déficit. Une hausse des dépenses publiques entraine automatiquement une hausse du déficit si les recettes restent les mêmes. La politique de déficit consiste à une prévision de la dépense largement supérieur à la recette. Cette dépense supplémentaire doit porter sur les dépenses productives pour stimuler l’activité économique par le biais de la création de nouvelle richesse à travers les investissements réalisés. Mais la question qui se pose c’est que « comment financer ce déficit ? ». Lorsque l’Etat accroit ses dépenses sans augmenter ses recettes, il apparait un déficit qu’il faut financer. En général, deux moyens existent : l’emprunt et la création monétaire.
Emprunt : Le trésor public émet des titres à court terme dont notamment le bon de trésor et des obligations pour financer le déficit budgétaire. Néanmoins l’intervention de l’Etat dans les marchés de capitaux entraine des effets négatifs parce que le financement des investissements privés va réduire et lorsque les fonds prêtables sont rares, il y a automatiquement une hausse des taux d’intérêt.
Le financement monétaire du déficit ou seigneuriage : il y a deux moyens pratiques, moyens direct et indirect. Direct lorsque la banque centrale consent des avances à l’Etat en créditant le compte de trésor public. Indirect lorsque le déficit est couvert par l’émission de bon de trésor. Comme celle de l’emprunt, il peut entrainer des conséquences néfastes pour l’économie. La monétisation du déficit peut générer de l’inflation si elle n’est pas étudier avec modération. Le volume de déficit doit donc être limité pour éviter les dérapages.
La politique portant sur la recette publique
La politique fiscale:
La question qu’il faut poser est que pourquoi payons-nous les impôts ? Pour un Etat, c’est le seul moyen pratique d’obtenir les ressources nécessaires pour accomplir les services publics exigés par les citoyens.
La politique fiscale se caractérise par une réduction ou une augmentation de l’impôt. Une diminution de l’impôt favorise la demande des agents économiques. La baisse des impôts sur le chiffre d’affaire des sociétés favorise l’activité des entreprises qui voient leur marge augmenter, tandis qu’une réduction de l’impôt sur le revenu stimule la demande des ménages en augmentant son pouvoir d’achat. Par contre, une hausse des impôts réduit le pouvoir d’achat des ménages, comprime la demande et la production de l’entreprise. Cette hausse peut inciter les producteurs à augmenter les prix des biens et services. Mais le problème majeur se situe dans la mise en place d’un système fiscal efficace et équitable. Un système idéal devrait permettre à un pays d’obtenir les recettes essentielles dont il a besoin sans devoir emprunter à l’excès, décourager l’activité économique ni s’écarter outre mesure des régimes fiscaux en vigueur dans les autres pays.
Pour un pays en développement par exemple, la mise en place d’un régime fiscal efficace constitue un énorme défi. La majorité des travailleurs de ces pays n’ont pas de salaire fixe, leur revenus varient d’un jour à l’autre et souvent versés en espèces, donc ne figurant dans aucun registre comptable et compliquant le calcul de l’assiette de l’impôt. On peut citer d’autres facteurs qui empêchent l’Etat de prélever les recettes fiscales par exemple la présence de la structure informelle dans plusieurs pays, la non fiabilité des services de la statistique et l’inégalité de répartition des revenus.
Cependant, pour pouvoir atteindre les objectifs de la politique budgétaire dont notamment la croissance économique, il faut des dépenses supplémentaires, donc des recettes supplémentaires pour ne pas emprunter en excès, il faut que le pays soit doté d’un niveau d’imposition élevé. Augmenter le niveau d’imposition fait susciter plusieurs débats sur l’augmentation des prélèvements sur le revenu des ménages. Par exemple d’après Arthur Laffer, il a établit un courbe connu sous le nom de « courbe de Laffer ». Cette courbe montre l’existence d’un plafond de recettes fiscales. Pour lui, l’évolution des recettes fiscales est fonction du taux marginal d’imposition. L’augmentation du taux marginal d’imposition engendre, en premier lieu, des recettes fiscales supplémentaires. Passé à un point t* où les recettes fiscales sont maximales, l’augmentation du taux d’imposition va provoquer une baisse des recettes fiscales. La baisse du rendement de l’impôt s’explique par la modification des comportements des agents. D’une part, la hausse des taux d’imposition entraine des effets désincitatifs sur le travail et l’épargne, ce qui entraine une diminution du volume de production. Cette baisse du volume de production a pour effet de diminuer la base d’imposition, c’est-à-dire qu’à partir de certain taux, la hausse de ce dernier ne compense plus le rétrécissement de la base d’imposition. En d’autre circonstance, la hausse du taux d’imposition suscite des comportements d’évasion et de fraude fiscale à l’origine de perte de rentrées fiscales pour l’Etat.1
A fin d’éviter la situation énoncé ci-dessus, voici quelques critères pour que les recettes fiscales ne soient pas le facteur de blocage de l’économie.
Les critères d’un bon système fiscal:
En principe, il y a deux critères, celle de l’équité et de neutralité de l’impôt.
Critère d’équité:
Ce critère stipule que la distribution du fardeau fiscal doit être équitable, c’est-à-dire que chaque contribuable doit payer sa juste part. Deux approches sont utilisées pour analyser le critère d’équité : le principe d’équivalence ou contrat volontaire et le principe de capacité contributive.
Le principe d’équivalence signifie que chaque contribuable doit payer un montant d’impôt correspondant aux avantages qu’ils retirent des prestations de l’Etat.
Le principe de capacité contributive préconise que la charge fiscale doit être distribuée ou reparti entre les agents économiques conformément à leur aptitude à contribuer au financement de la prestation de l’Etat, soit selon leur capacité économique, évalué à l’un ou de la combinaison de trois indicateurs suivant : le revenu, la fortune et la consommation.
Critère de neutralité de l’impôt:
Ce critère stipule qu’un impôt devrait être neutre c’est-à-dire qu’il ne doit pas affecter sur l’allocation optimale des ressources. Les impôts doivent donc être sélectionnés minutieusement de façon à éviter toute répercussion négative sur l’allocation de ressource c’est-à-dire qu’il ne devrait pas provoquer des distorsions des choix économiques.
Politique d’endettement public
L’endettement public figure parmi les instruments budgétaires qui influent la conjoncture économique. Par définition, la dette publique revient à manier une masse de crédit public. L’augmentation des dépenses d’intérêts, en raison du financement par emprunts des déficits budgétaires répétés conduit à rechercher les critères permettant d’apprécier la soutenabilité ou non de l’endettement public à long terme. L’évolution des dettes publiques est désormais au centre des débats de politique économique. Mais le problème confronté par bon nombre de pays se situe sur la contrainte de solvabilité. En théorie, l’Etat est solvable si la valeur actualisée de la dette publique tend, au cours du temps, vers zéro, c’est-à-dire que le taux de croissance de la dette publique doit être inferieur au taux d’intérêt nominal. Si c’est le cas, à tout instant, la dette peut être remboursée grâce à la somme actualisée des excédents budgétaires futurs. Pour analyser la solvabilité, on calcule le ratio de la dette publique au PNB. En principe, à long terme, le taux d’intérêt nominal est égal au taux de croissance en valeur. La dette d’un Etat solvable à un taux de croissance inférieur au taux de croissance de l’économie, et le ratio de la dette au PNB tend vers zéro.
Le problème d’endettement est un obstacle majeur pour les pays en développement. Les effets de la croissance excessive de l’endettement public sont des effets déstabilisateurs de l’économie dont notamment la réduction de la dépense privée, en conséquence de la hausse des taux d’intérêt. La hausse du taux d’intérêt décourage la dépense privée, surtout, l’investissement. La baisse de l’investissement entraine la baisse de la production, donc de l’offre de biens, alors que la demande de biens est stimulée par la hausse des dépenses publiques, qui est à l’origine de la progression de la dette. Le supplément de demande publique n’est pas donc satisfait par le supplément d’offre. Pou éviter ces dérapages, des précautions sont donc à prendre. Il faut bien examinées les causes de l’augmentation de l’endettement public. Par exemple, s’il a comme contre partie un investissement public productif, il ne peut pas être un facteur de déstabilisation de l’économie par exemple un investissement public dans l’éducation améliore la productivité des entreprises privées selon les nouvelles théories de la croissance endogène. La théorie de la croissance endogène montre en quoi plusieurs facteurs peuvent faire apparaitre des externalités positives et par conséquent être source de croissance pour la collectivité, par exemple les investissements en capital humain et les investissements en capital public.
La gestion de la dette publique peut constituer une contrainte aux politiques budgétaire et monétaire. Le taux et le niveau d’endettement public évoluent en fonction de ceux du revenu national. Ainsi, les politiques budgétaire et monétaire se trouvent contraintes à contribuer à la réalisation de l’objectif de croissance économique parce qu’il faut trouver la compatibilité avec le taux d’endettement public. L’objectif de plein emploi de la politique budgétaire peut être associé à des niveaux relativement bas de revenus sur le long terme, tandis que l’accroissement de la dette publique nécessite une augmentation des revenus. D’où, la politique d’endettement public constitue une contrainte aux politiques budgétaire et monétaire.
Mais, la politique d’endettement public n’est pas qu’une contrainte aux politiques budgétaires et monétaires. L’interaction entre les trois instruments peut également opérer dans le sens de la complémentarité. La dette publique apporte son soutien à la politique budgétaire à travers l’émission de nouveaux titres pour financer le déficit que le trésor ne peut couvrir. La gestion de la dette publique peut être également au service de la politique budgétaire à travers la variation du montant total des intérêts à payer. U ne modification graduelle dans les structures par taux ou par maturité du stock de titres restant dus, peut alléger la charge sociale se rapportant au service de la dette.
Politique budgétaire et monétaire
La politique budgétaire et la politique monétaire constituent les principaux instruments de la politique économique. Il y a de relation étroite entre ces deux politiques. Par exemple, lorsqu’on veut atteindre un objectif d’inflation, on peut agir à la fois sur la politique budgétaire en limitant le volume du déficit budgétaire et sur la politique monétaire en limitant la masse monétaire en circulation. Ces deux politiques sont complémentaires.
Généralement, on attribue deux objectifs principaux à la politique monétaire : la stabilisation des prix et la stimulation de l’activité économique. Ces deux objectifs ne sont pas incompatibles, la stabilité des prix étant un préalable à une activité économique soutenue. Mais la politique budgétaire ne peut atteindre directement ces objectifs parce que les banques centrales n’ont qu’un contrôle indirect de ces grandeurs économiques. Par contre, la politique monétaire peut influer directement sur les objectifs intermédiaires, par exemple, les agrégats de la monnaie et les taux de change. Ces cibles intermédiaires n’ont pas de valeur en elles-mêmes, elles doivent être corrélées avec les buts avec lesquels elles entretiennent une relation causale.
En ce qui concerne les instruments de la politique monétaire, ce sont des variables qui sont directement sous le contrôle de la banque centrale. Le choix des instruments définis pour les manipuler déterminent la politique monétaire au jour le jour. Généralement, il existe deux moyens d’action principaux pour la banque centrale. Premièrement, l’action sur la liquidité bancaire, la banque centrale agit sur les banques de second rang en les alimentant plus ou moins en monnaie, et en modifiant le taux des réserves obligatoires. Deuxièmement, la banque centrale peut agir sur le taux directeur, les variations de ces taux modifient le comportement des banques de second rang.
Depuis à peu près une décennie, l’intérêt des économistes s’est porté sur la question des contributions de l’Etat à la croissance économique. L’Etat n’a pas pour seules fonctions de distribuer des biens et services collectifs, il doit également veiller à l’activité et à l’emploi en accroissant la demande publique. Dans la majorité des cas, la réussite économique ne dure pas et qu’elle est fortement influencée à court et à moyen terme par la variation des termes de l’échange. A court terme, on ne peut pas réjouir de l’efficacité des politiques menées. Mais en longue période, la qualité des politiques menées joue un rôle important pour expliquer les différences de croissance entre les pays. C’est l’insuffisance des achats des consommateurs et de l’investissement qui justifie la mise en action du multiplicateur de dépense budgétaire et le recours au déficit public. La politique entreprise par l’Etat ne voit ses effets qu’après de longue durée. William Easterly et Lant Pritchett insiste que de bonne politiques macroéconomiques aboutissent toujours à des scolarisations élevés et à des marchés financiers en expansion. On parle souvent de la politique budgétaire et de la politique monétaire. La politique monétaire met l’accent sur le lien qui existe entre l’inflation et la croissance tandis que la politique budgétaire est analysée plus directement dans ses effets sur le développement. Plusieurs débats suscitent sur les conséquences de la politique budgétaire du gouvernement sur la croissance économique surtout dans les pays en voie de développement. Certains souhaitent diminuer le niveau des dépenses publiques à cause de la faible productivité du secteur public. A l’inverse d’autres pensent que le gouvernement peut stimuler la croissance en déployant des investissements productifs. La dépense publique sera justifiée à long terme.
Pour les théories de la croissance endogène, les rendements du capital sont constants à l’échelle. L’augmentation du rendement de capital exerce un effet sur une croissance temporaire, dû par l’effet d’une politique économique. Si l’action de l’Etat affecte le niveau d’accumulation du capital humain, la production d’innovations et le rythme de la production, elle favorise aussi une évolution plus rapide du progrès technique et de la croissance.
Dans les modèles de croissance, les impôts sur le revenu et les impôts sur les sociétés font l’objet de distorsion sur la croissance économique. Ces impôts réduisent le rendement privé de l’accumulation. Le pouvoir d’achat des consommateurs baisse, qui sont contraints de 4diminuer leur consommation. D’où, les producteurs sont également contraints de baisser leur production. Cette situation va abaisser le taux de croissance, on constate une perte de bien-être.
Mais, on ne peut pas affirmer que tous les impôts ont des impacts négatifs sur la croissance. Les impôts sur la consommation par exemple, ceux-ci ne changent pas le prix relatif de la consommation présente par rapport à la consommation future donc laisse intact l’incitation à investir. L’impact d’un accroissement de la consommation publique devrait lui aussi être nul si cette partie des dépenses publiques n’entame pas la productivité du secteur privé. Au contraire, l’effet de l’investissement public pourra être positif s’il fera croitre la productivité privée. Ainsi, les différents types d’impôts et de dépenses publiques ont des effets différents sur la croissance.
L’Etat joue donc un rôle très important sur la croissance économique. Des travaux divers se sont intéressés à l’impact d’une variable représentant le poids de l’Etat sur la croissance. Il s’agit d’études impliquant de nombreux pays. Daniel Landau a examiné la croissance pour des pays en voie de développement pour la période 1960-1980. Cette étude se base sur l’explication des différences dans les performances de ces pays en termes de croissance à partir de leurs caractéristiques particulières qui sont le niveau de revenu par tête initial, la population, le taux de croissance de la population, l’investissement privé, une ou plusieurs mesures du capital humain et la part des dépenses publiques dans le PNB. La conclusion qui a été dégagée c’est que la part de la consommation publique, excluant les dépenses militaires et d’éducation, réduit nettement la croissance économique. Il parait que les dépenses militaires et l’éducation ne contribuent pas de manière significative sur la croissance économique. Alors que le niveau effectif de l’éducation est corrélé positivement avec la croissance économique en formant des capitaux humains. Dans les pays en développement, on est incapable de hausser ce niveau effectif, l’analphabétisation prend encore de l’ampleur considérable. Les dépenses publiques paraissent impuissantes à mobiliser les facteurs de la croissance. Pour eux, les investissements publics ont effectivement un impact plutôt positif sur la croissance, cet impact s’annule lorsqu’on prend en compte les moyens de financement des investissements. L’investissement représente un facteur nécessaire du développement alors même qu’il implique un fort sacrifice de consommation.
On peut distinguer parmi les dépenses publiques celles qui sont les plus utiles à la croissance. La bonne gestion publique avec une rationalisation des choix budgétaire à travers l’accumulation du capital physique ou humain ou encore de la productivité. Il faut sélectionner les dépenses publiques qui assurent un environnement favorable à l’accroissement de la productivité.
Le surplus du gouvernement central est l’une des variables budgétaires dont la relation avec la croissance apparait le plus robuste. L’association positive entre le surplus gouvernemental et la croissance peut s’interpréter au moins de trois façons :
L’existence des stabilisateurs automatiques fait que les périodes de faible croissance sont aussi celles où les déficits sont plus marqués parce que les recettes fiscales sont plus faibles. Des séries de déficits élevés signifient aussi un état d’endettement public important. La dette est une promesse de plus forts prélèvements futurs ou d’une probable dégradation du patrimoine d’équipement collectifs, donc d’une moindre rentabilité privée à terme.
La dernière explication tient l’existence de forts déficits comme un indice de mauvaise gestion et de déséquilibres macroéconomiques.
On peut voir que les mesures budgétaires peuvent être favorables à la croissance économique, mais peuvent être aussi des facteurs déstabilisateurs.
Les théories basées sur la politique budgétaire pour la relance de la croissance économique
Théories Keynésiennes
Pour parler de l’efficacité de la politique budgétaire, il est nécessaire de revenir à Keynes, le courant Keynésien a permis d’apporter des analyses importantes si on parle de la politique budgétaire. La théorie keynésienne a montré que le gouvernement pouvait remédier les défaillances de l’activité économique à partir des instruments budgétaires. Keynes compte sur la politique budgétaire pour accroitre la production mais aussi provoquer la hausse des prix qui abaissent le salaire réel et augmente l’emploi. Une politique budgétaire expansionniste aboutit à une augmentation des dépenses publiques et entraine une augmentation du déficit budgétaire. Depuis le milieu du siècle dernier, la plupart des pays industrialisés ont régulièrement de budget en déficit.
Il ne faut pas confondre le déficit budgétaire et la dette publique, le déficit budgétaire correspond à un excès de dépenses par rapport aux impôts collectés tandis que la dette publique correspond à la somme des emprunts successifs encore à rembourser. La dette publique se compose de deux parties : la dette intérieure et la dette extérieure.
Pour Keynes le problème de déficit n’est pas grave, dès que le plein emploi est assuré, on peut à nouveau faire confiance aux mécanismes du marché pour assurer l’allocation optimale des ressources et fixer les prix. Plusieurs économistes ont soutenu que le déficit peut être bon pour nous.
La politique budgétaire sert à relancer l’économie en cas d’une situation de dépression, elle consiste à soutenir l’activité économique en faisant jouer le multiplicateur keynésien. Ce multiplicateur est un mécanisme macroéconomique mise en évidence par Keynes, qui permet de compenser la faiblesse des dépenses privés par un accroissement des dépenses publiques. Une augmentation des dépenses publiques entraine une augmentation des revenus chez les agents économiques, donc une augmentation de la consommation et de l’épargne. Des revenus et des consommations élevés entrainent une hausse des ressources fiscales. Les revenus sont fonctions croissantes de la demande intérieures aux entreprises, plus le revenu augmente, plus l’individu est incité à demander plus. Ces entreprises vont donc pouvoir accroitre leurs investissements, leurs emplois et distribuer des revenus supplémentaires. Il y a donc résorption du chômage et amélioration de niveau de vie des ménages. Le surcroit de dépenses publiques entraine donc un effet cumulatif qui stimule l’activité économique. L’augmentation des revenus vont augmenter la demande de consommation qui sera satisfaite par une augmentation de la production pour laquelle de nouveaux revenus seront distribués et ainsi de suite. D’où les dépenses publiques ont des effets positifs sur la croissance par le biais des investissements réalisés qui est un facteur très important de la croissance économique et permet aussi de résorber les chômages involontaires. Selon Keynes, le chômage n’est pas du à un mauvaise fonctionnement du marché du travail. Les salariés ne peuvent offrir un travail en fonction d’un salaire réel puisqu’ils ne maitrisent pas les prix des biens et des services. Ils négocient seulement un salaire nominal. Ce sont les entrepreneurs qui fixent les prix des biens et services. Le niveau d’emploi dépend des décisions des entrepreneurs qui cherchent à maximiser leur taux de profit. En conséquence, le niveau d’emploi peut ne pas correspondre à un niveau de plein emploi. Si la demande effective est faible, les entrepreneurs fixeront un niveau de production faible et toute la population active ne trouvera pas forcement d’emploi. Le plein emploi ne peut donc pas toujours assuré à cause de l’insuffisance de la demande. Il faut donc dépasser l’équilibre budgétaire, pour qu’il y ait croissance, il doit y avoir un déficit. Un déficit est très utile parce qu’il stimule la consommation et la richesse privée. Or, une augmentation de la consommation et de la richesse entraine un accroissement des impôts collectés par l’Etat. Le déficit permet donc une création de richesse pour l’ensemble de l’économie. Une question important est de savoir comment un pays pourra-t-il ajuster sa finance publique en période de sortie de crise ? Parce que plusieurs pays qui ont appliqué un politique de déficit se trouvent dans une situation d’hyperinflation et de récession. La politique de déficit ne se matérialise pas comme ils l’ont souhaité. Cela peut être dû à une mauvaise gestion de la finance publique ou l’absence de choix budgétaire rationnel qui ne permet pas de stimuler la croissance. Face à cette impasse, dans les années quatre vingt-dix, bon nombre de pays ont établi le pacte de stabilité et de croissance, ce pacte se base sur la limitation des déficits et des dettes publiques ainsi que la mise en place des règles fiscales. Mais, ce pacte a été contesté du faite qu’il a beaucoup d’implication sur l’investissement public. On assiste à une réduction importante de l’investissement public, alors que d’après ce qui a été dit plus haut, l’investissement public constitue un des facteurs clé de la croissance. Les critères restrictifs du pacte sont davantage susceptibles de décourager l’investissement public alors que les dépenses de fonctionnement ne baissent pas. Dans ce contexte, des analystes ont suggéré l’adoption d’une règle d’or des finances publiques qui permet aux gouvernements de recourir aux déficits, pourvu que ces déficits soient consacrés à des dépenses d’investissement. Des auteurs suggèrent qu’il doit y avoir une séparation entre le solde budgétaire courant et le solde budgétaire en capital. Et faire sortir les dépenses d’investissement public de la cible de déficit structurel et d’un financement par endettement des dépenses publiques productives. A première vue, il semble intéressant de financer les dépenses publiques d’investissement par le déficit dans la mesure où ces dépenses influencent positivement le sentier de croissance potentiel de l’économie. Or, en situation de crise les dépenses productives sont plus faciles à comprimer que les dépenses non productives, d’où il y a un plafond sur lequel le déficit public va conduire un effet dépressif sur la croissance. Il est donc nécessaire de respecter la règle d’or qui permet au gouvernement de mener une politique plus favorable à la croissance. L’endettement public utilisé à des fins d’investissement peut encourager la croissance future.
Le multiplicateur Keynésien:
Depuis la classification des fonctions économiques de l’Etat (la régulation de l’activité, l’allocation des ressources et la redistribution des richesses). Le débat économique se focalise essentiellement sur la première fonction en période de crise économique. Keynes contesta la loi qui dit que la production s’écoule naturellement et parvient à créer sa propre demande. Plus le revenu est important, plus l’écart entre l’épargne et la consommation augmente. De ce fait, il est donc important de relancer l’investissement pour utiliser cette épargne oisive. Une partie des dépenses de l’Etat doit être consacrée pour ces dépenses d’investissements. Pour Keynes, il existe deux multiplicateurs, le multiplicateur statique et le multiplicateur dynamique.
Le multiplicateur statique :
Une économie donnée peut être en situation de sous emploi caractérisa nt par l’existence de nombreux chômeurs. Par conséquent, l’Etat doit trouver des solutions. Il peut assurer le plein emploi en agissant sur la demande globale. A court terme, si l’on suppose une stabilité de comportement des agents en matière de consommation et de fixation de salaire et des prix, toute hausse des dépenses publiques devrait avoir des incidences en termes d’emploi et de production. Tout accroissement de revenu se partage entre la consommation et l’épargne. Si on note Ct la consommation à la date t et Yt le revenu des ménages, ceci se formalisera de la façon suivante : Ct= cYt 0<c<1.
Où c est donc supposé constant à court terme et est appelé la propension marginale à consommer. Si l’on considère que la production nationale Yt se partage entre la demande d’investissement I t et celle de Gt (nous nous plaçons volontairement dans une économie fermée et ne prend pas en compte les importations et les exportations) le niveau de la demande exogène détermine le niveau de la production qui détermine à son tour le niveau de consommation privée. Yt= Ct + It +Gt.
Toute hausse des dépenses publiques, en situation de sous emploi, contribuera à accroitre la production.
Pour ce qui est des dépenses privées, elles ont pour rôle d’accentuer l’effet final. La production supplémentaire engendrera des revenus qui seront redistribués aux ménages sous la forme de salaire par exemple. L’accroissement total de la consommation qui en résultera contribuera à une hausse supplémentaire de la production, ce qui accentuera l’effet initial. Le multiplicateur des dépenses publiques indique de quel montant l’effet de ces dépenses est amplifié par celle de dépenses privées.
Réduction des ressources fiscales du pouvoir centrale « l’Union »
Pour l’Union, il prélève les impôts sur les revenus, les impôts sur les gains de toute nature, l’impôt sur les produits industrialisés. Après cette constitution, deux ressources principales de l’Union ont été retiré, celle des impôts uniques tels les taxes sur la consommation des lubrifiants et combustibles et les impôts sur les transports et communication. Pour les cotisations sociales, c’est l’Union qui est l’autorité compétente à les collecter, ces cotisations sont versés par les salariés et les employeurs à des fins d’assurance sociale tels l’assurance vieillesse et l’assurance décès et la protection du travailleur en cas de chômage. L’Union est également la seule compétente d’instituer des taxes de contribution sociale qui sont prélevés sur le chiffre d’affaire et les bénéfices des entreprises et les transactions bancaires.
On constate ici que le pouvoir de prélèvement de l’Union s’est affaibli, la question est de savoir si cette situation va améliorer la situation économique du pays ou non. Les ressources financières du centre vont donc réduire tandis que ceux des collectivités vont augmenter, la conséquence d’une telle situation est que les Etats et municipalités vont sentir leur émancipation et vont pouvoir appliquer ses initiatives économiques avec un contrôle déjà réduit de la part de l’Union. Les problèmes résident dans ses circonstances, dorénavant, les inégalités entre les Etats sont très importantes, donc même si tous les Etats ont le droit de collecter des impôts, les ressources financières de ces collectivités ne sont pas les mêmes.
Des collectivités vont être en difficulté financière, c’est un problème majeur que l’Union doit surmonter.
La constitution de 1988 avait pour rôle de garantir l’autonomisation et la convergence des collectivités infranationales, les constituants ont choisi d’élargir le système des transferts financiers intergouvernementaux. Ce système est vraiment nécessaire dans la mesure où des déséquilibres naissent de l’écart entre le niveau des recettes propres et les dépenses mais ils résultent de la différence des richesses entres les entités de même niveau. Les transferts s’effectuent toujours d’une entité de niveau supérieur vers une entité de niveau inferieur par exemple l’Union vers les Etats et les Etats vers les municipalités. Dans les débuts des années 90, en moyenne l’Union a transféré chaque année aux échelons inferieurs 10% des ses revenus fiscaux. Par ce système, l’Union est amenée à transférer la moitié des produits de l’impôt sur le revenu et 60% de l’impôt sur les produits industrialisés. Les subventions spéciales attribuées aux gouvernements locaux par l’exécutif ou d’enveloppes budgétaires votées par les parlements ne représentent qu’une partie infime des transferts réalisés.
Afin que ces transferts doivent être pourvus de conditionnalité pour assurer son efficacité, le montant transféré doit donc être transféré à un service bien déterminé, c’est-à-dire que l’Union contrôle les dépenses effectuées par les entités fédérées. Au Brésil, 70% des transferts restent inconditionnels et laissent à l’administration bénéficiaire la liberté d’en déterminer l’utilisation. L’objectifs visé par ces transferts est de pouvoir limiter les disparités qui existe entre les pays, ces transferts prévus dans la constitution sont d’emblée inconditionnels et se décompose par ordre de priorité.
Premièrement, il y a les transferts rédistributifs qui représentent les deux tiers du total des transferts obligataires, ils sont repartis en trois types principaux de fonds structurels financés par prélèvement sur l’impôt sur le revenu et l’IPI. Le fonds de participation des municipalités, le fonds de participation des Etats et du District fédéral, et un ensemble formé par trois Fonds de développement régional pour le Nord, le Nord ouest et le Centre- Ouest qui sont utilisés à fin de réduire les déséquilibres régionaux par une participation à l’ajustement structurel des régions en retard de développement. La part qui revient à chaque Etat est proportionnel au nombre de la population, au revenu par tête et superficie du territoire.
A part ces fonds structurels s’ajoutent des royalties versées par l’Union aux municipalités et aux Etats au titre de compensation financière pour l’exploitation du pétrole et du gaz. Dernièrement, il y a les transferts dévolutifs sur lesquels les Etats les plus riches reçoivent plus de transferts, puisqu’ils génèrent plus de recettes que les autres.
La constitution de 1988 a aussi établi des subventions destinées au financement de programmes nationaux de prestations de services publiques telle l’éducation et la santé.
En résumé donc, la constitution de1988 a permis une répartition des compétences fiscales entre les entités infranationales et de l’élargissement de l’assiette fiscal et de l’accroissement du volume des transferts fiscaux, les Etats ont bénéficié des transferts de redistribution directe et indirecte. On constate que dans cette nouvelle constitution, ce sont les municipalités qui sont les plus avantageux et en particulier le capital des Etats les plus développés qui parvenaient à se financer à travers leur ressource fiscale propre tandis que les dépenses aux charges de l’Union ont augmenté, la décentralisation a donc conduit à une perte relative de l’Union.
Il est donc important d’analyser l’impact de cette structure budgétaire sur l’économie du Brésil, est-ce que celle-ci va amener à une croissance durable ou au contraire en dirigeant le pays vers un déséquilibre et une dépression ?
Pour pouvoir donner des réponses pertinentes sur cette question, on va analyser la distorsion de cette structure et d’expliquer qu’une reforme est nécessaire pour assurer la stabilité.
DISTORSION ET LA NECESSITE D’UNE REFORME
Perte de contrôle de l’union sur les entités fédérées
Certes, la décentralisation budgétaire a permis un développement des collectivités territoriales. Mais les dépenses de l’Union sont énormes et son pouvoir diminue peu à peu qui va ensuite déboucher sur son incapacité à contrôler les activités de ces entités infranationaux. Le développement stable d’un pays à forte inégalité comme le Brésil ne peut être garanti que si une entité centrale assume le rôle de régulateur des politiques macroéconomiques. La décentralisation a renforcé les forces centrifuges, dotés d’un pouvoir financiers suffisants, les unités périphériques sont libres et peut contraindre les objectifs fixés par le centre à travers ses politiques économiques. L’Union a pour objectif l’efficacité économique, elle doit être soucieuse de l’intérêt général, ainsi, l’existence d’une défaillance comme son incapacité à contrôler ces collectivités peut conduire à une perte de bien-être de la majorité de la population. L’Etat doit pouvoir influer sur le comportement des firmes et des consommateurs pour atteindre à une allocation optimale des ressources. Le développement de ces forces centrifuges du système fiscal, budgétaire et monétaire a installé de dispositions budgétaires insoutenables à moyen terme. L’attribution aux entités infranationaux des compétences fiscales a affaibli la capacité du centre à coordonner les politiques fiscales et à réguler les conflits interrégionaux. Or ces entités fédérés sont caractérisés par de très fortes disparités, la pauvreté persiste encore dans certaines régions et les dettes de ces pays augmente rapidement d’où, situation d’insolvabilité. Par ailleurs, ce partage des ressources revêtait des incitations négatifs pour les administrations infranationales, la plupart des entités infranationales ont sous-utilisés les pouvoirs fiscaux qui leur sont attribués, ça peut être en raison de l’absence de volonté politique ou de ressource administratifs insuffisantes. L’accès au fond structurel s’est ainsi substitué à l’effort de collecte de nombreux Etats et municipalités, au niveau local il a encouragé la création de nouvelles Municipalités dépourvues de l’expertise ou des ressources technologiques requises pour percevoir des impôts.
Au plan budgétaire, la décentralisation a pour but de rendre plus efficient le système fiscal à fin que les services publics puissent être offerts avec les caractéristiques et préférences spécifiques à chaque communauté. Mais le problème c’est que la constitution de 1988 a transféré un pourcentage fixe de taxes fédérales aux Etats et aux Municipalités sans faire des évaluations sur le besoin exact de la collectivité ont engendré de nouvelles responsabilités en matière de dépense. Le centre est donc confronté à un problème délicat, qui va devoir dépenser plus alors que le niveau de recette baisse. D’où le déficit budgétaire de l’Union a augmenté, c’est un déficit budgétaire chronique qui est encore aggravé par l’endettement des Etats fédérés.
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Table des matières
PARTIE I : ANALYSE THEORIQUE SUR LA POLITIQUE BUDGETAIRE ET LA CROISSANCE
I-1 APPORT THEORIQUE SUR LA POLITIQUE BUDGETAIRE
I -1.1 – Le budget de l’Etat
I-1.2- Notion et les instruments de la politique budgétaire
I-1.3- La politique budgétaire en économie ouverte
I-1.4-Politique budgétaire et monétaire
I-2 IMPACT DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE SUR LA CROISSANCE
I-2.1.L’Etat et la croissance économique
I-2.2 Les théories basées sur la politique budgétaire pour la relance de la croissance économique
I-2.3 Les théories qui soutiennent la neutralité de la politique budgétaire sur la croissance
PARTIE II : ETUDE DE L’IMPACT BUDGETAIRE SUR LA CROISSANCE DU BRESIL
II-1 Structure budgétaire du Brésil avant 1994
II-1.1 Démocratisation et décentralisation
II-1.2 Fédéralisme budgétaire
II-1.3 Réduction des ressources fiscales du pouvoir centrale « l’Union »
II-2 La distorsion et la nécessité d’une reforme
II-2.1 Perte de contrôle de l’union sur les entités fédérées
II-2.2 Problème de dette des Etats fédérés
II-2.3 Inflation incontrôlable
I I-3 REFORME BUDGETAIRE AU BRESIL (1994-2004)
II-3.1 Recherche d’excédent budgétaire
II-3.2 Lutte contre l’inflation
II-3.3 Réduire le niveau d’endettement des Etats fédérés
II-3.4 Une deuxième reforme fiscal
II-3.5 Politique monétaire par le ciblage d’inflation en 1999
I I-4. L’IMPACT DU REFORME BUDGETAIRE SUR LA CROISSANCE DU BRESIL
II-4.1 Réduction de l’endettement externe
II-4.2 Maitrise de l’inflation
II-4.3 Capacité de financement des dépenses avec une croissance soutenue
II-4.4 Effet indirect sur la hausse des exportations en volume des produits manufacturés
CONCLUSION
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