Soutenance mémoire
De l’irruption de la crise politico-militaire à l’apparition d’un nouveau contexte d’intervention
La crise politico-militaire qui a commencé fin 2012 et qui continue de régner aujourd’hui a eu des conséquences humanitaires conséquentes et, a fortiori, a fortement joué sur la logique d’intervention de Triangle G H en RCA. Si, au fil de cette crise, la RCA est bien passée d’un statut de pays oublié à celui de théâtre humanitaire majeur , il est nécessaire de souligner que le conflit actuel n’est pas sans précédents. L’étendue du conflit ainsi que le niveau de détérioration des relations communautaires est certes inédit dans l’histoire de la RCA, mais la séquence d’événements ayant mené à la crise s’ancre dans des années d’instabilité politique.
Plus concrètement, la rébellion de la coalition Séléka doit être appréhendée à la lumière de la situation politique de la Vakaga et plus globalment de toutes les préfectures septentrionales de la RCA, empreinte d’années de marginalisation, de non-développement et de conflits.
Constituée en août 2012 , la Séléka est une coalition de circonstance, regroupant des groupes armés rebelles de la Vakaga tels que l’UFDR de Michel Djotodia, la CPJP de Nourredine Adam et de la Convention des Patriotes du Salut de Kodro (CPSK) de MohamedMoussa Dhaffane, ainsi que de probables éléments armés tchadiens et soudanais. Ce groupe rebelle recomposé est mû par des griefs déjà évoqués : revendication d’une meilleure prise en compte du nord-est du pays et des populations musulmanes par l’État central – combinée à une réthorique autonomiste, vélléités de contrôle des ressources naturelles, leadership assuré par des personnalités bien ancrées dans la vie politique centrafricaine . Cette dernière caractéristique est notamment importante pour comprendre la relative absence d’une chaîne de commandement entre les dirigeants et les éléments armés. Ainsi, la Séléka entame fin 2012 une marche en direction de Bangui, qui s’accompagne de nombreuses exactions perpetrées par des miliciens, de religion musulmane pour la plupart, contre des populations souvent chrétiennes. La coalition avance jusqu’à Damara, à 70 km de Bangui, et signe avec le président François Bozizé les accords de Libreville en janvier 2013. Ces derniers prévoient un cessez-le-feu, la mise en place d’un gouvernement d’union nationale et la tenue d’élections législatives anticipées. Néanmoins, ils sont rejetés par une partie de la base de la Séléka, qui poursuit les exactions. En mars 2013, la Séléka juge l’application des accords de Libreville par François Bozizé insuffisante, et reprend les armes. Le 23 mars 2013, la coalition entre dans la capitale, provoquant la fuite de François Bozizé, et perpétrant de nombreux pillages et exactions. Michel Djotodia se déclare Président de la République. Malgré la dissolution officielle de la Séléka en septembre 2013, ce dernier ne parvient pas à contrôler les éléments armés démobilisés dans le pays, qui continuent de commettre des exactions à large échelle. Triangle G H a subit de plein fouet la rébellion de la Séléka. Dans la Ouaka, l’équipe basée à Bambari est évacuée en décembre 2012, peu de temps avant l’arrivée des éléments armés. La mise en œuvre des projets Europe Aid sur les axes Bambari – Kouango et Bambari – Bakala est marquée d’un coup d’arrêt, avant d’être officiellement suspendue auprès de la Délégation de l’Union Européenne à Bangui le 10 janvier 2013. Bien que n’ayant pas été le théâtre d’exactions significativement violentes contre les civils, la ville de Bambari a subi des pillages à large échelle, ciblant les administrations, bâtiments, commerces, bureaux des ONG – dont la base de Triangle G H – et des Nations Unies . Les réseaux d’adduction d’eau – gérés par l’entreprise publique SODECA – et d’électricité ont également été détruits. Les villages des axes ciblés par les actions de Triangle G H ont connu des conditions similaires, d’autant plus que des commandements militaires de la Séléka se sont fixés sur les axes de janvier à août 2013 . Un cofinancement du CDC, commun à trois projets, qui devait également débuter en janvier 2013, a également été suspendu.
Ces événements ont entraîné un changement significatif du contexte d’intervention. Triangle G H a estimé que plus de la moitié de la population des axes ciblés a fui en brousse , ce qui a perturbé les activités agricoles, et entraîné une baisse de la production alimentaire et des revenus , d’autant plus que de nombreux ménages durent accueillir des populations déplacées provenant de Bambari. Par ailleurs, les éléments armés positionnés sur les axes ont périodiquement réquisitionné les stocks alimentaires des ménages . Cela a provoqué une détérioration durable de la sécurité alimentaire dans la zone, dont les conséquences dépassent la saison vivrière 2013 – 2014 . Face à un accroissement notable de leur vulnérabilité, de nombreux ménages déploient des stratégies négatives de survie : réduction du nombre de repas consommés et de la diversité des aliments, décapitalisation des avoirs productifs. Sur le plan sanitaire, un retour des mauvaises pratiques d’hygiène lié à la fuite en brousse de la population, ainsi qu’un manque d’accès aux points d’eau potable, a entraîné une recrudescence des maladies hydriques. Sur le plan de l’éducation, de nombreuses écoles ont été pillées et/ou occupées, et la dégradation de la situation économique des ménages a entraîné une cessation quasi-systématique du paiement des frais d’écolage des maître-parents, provoquant une démobilisation de ces derniers . Par ailleurs, de nombreuses réalisations matérielles et/ou institutionnelles des actions de Triangle G H, qui étaient en cours de mise en œuvre depuis fin 2010 – début 2011, ont été détruites ou remises en cause.
L’affirmation progressive des capacités de réponse à l’urgence de Triangle G H
A la fin de l’année 2013, la crise en RCA prend un nouveau tournant. Face à la poursuite des violences contre les civils, commises par les éléments ex-Séléka démobilisés, les groupes d’auto défenses villageois se structurent et se constituent en milices anti-balaka . Les affrontements prennent une dimension « ethno-régionale et religieuse » dans tout l’ouest du pays, touchant principalement les Préfectures de l’Ouham, de l’Ouham Pendé, du NanaMambéré, de l’Ombella M’Poko et de Bangui . Dans le nord du pays, la présence d’éleveurs Peulhs et la réactivation de groupes armés, tels que le Front Populaire pour le Redressement (FPR) de Baba-Laddé participent à l’escalade du conflit. À Bangui, la spirale des représailles entre communautés atteint son paroxysme le 5 décembre 2013, quand des milices anti-balaka et des anciens membres des FACA fidèles à François Bozizé organisent une offensive sur la capitale , ciblant les civils musulmans et les éléments ex-Séléka cantonné au camp Kassaï. En une journée, les affrontements provoquent la mort d’au moins 300 personnes selon la Croix Rouge. En décembre 2013, OCHA classe la crise centrafricaine au niveau L3, réservé aux urgences humanitaires les plus graves. En concordance avec l’ouverture des enveloppes budgétaires des bailleurs d’urgence, cette évolution va faire passer la RCA d’une crise oubliée à un théâtre humanitaire majeur. Par ailleurs, Le Conseil de sécurité vote au mois de décembre 2013 la résolution , autorisant le déploiement de la force française Sangaris – composée à termes de 2 000 hommes – et de la Mission internationale de soutien à la Centrafrique sous conduite africaine (MISCA) – composée de 6 000 hommes . Le niveau d’urgence culmine en janvier 2014, avec plus de 935 000 déplacés internes dont 512 000 à Bangui et 2,2 millions de personnes en besoin d’assistance humanitaire sur une population de 4,6 millions d’habitants . L’ampleur des besoins va par ailleurs se répercuter sur une hausse des fonds requis par le Strategic Response Plan (SRP) d’OCHA , ainsi que des fonds réellement débloqués par les bailleurs. La mise en place du dispositif humanitaire onusien en RCA, chapeauté par OCHA, et la hausse significative des financements humanitaires ont provoqué un pic dans le nombre d’ONG présentes. Rappelons qu’avant 2006, seules 2 ONG internationales étaient présentes dans le pays. En 2007, suite à la signature des accords de paix de Birao, on en compte une vingtaine, dont Triangle G H . L’activation du niveau L3 provoque une hausse fulgurante des implantations, puisqu’elles passent de 47 en décembre 2013, à 100 en juillet 2014 . Dans ce cadre, il est important de souligner la présence antérieure à la crise de Triangle G H pour éclairer son positionnement face au nouveau contexte d’intervention.
Approche théorique et pratique de l’intégration urgence – développement dans les interventions de Triangle G H en RCA
Cette partie a pour objectif de porter un regard analytique sur l’activité professionnelle de Triangle G H en RCA. En effet, concilier des activités couvrant l’intégralité du spectre urgence développement est un enjeu opérationnel central. À cet égard, il s’agira dans un premier temps de situer l’état de la réflexion sur l’enjeu de l’articulation entre urgence et action de long terme (Section I), avant de comprendre dans quelle mesure Triangle G H parvient à opérationnaliser ces différents niveaux d’action (Section II).
L’intégration urgence – développement : évolution du concept et enjeux actuels
L’articulation entre les interventions d’urgence et de développement a fait l’objet de nombreuses réflexions depuis les années 1980, parallèlement au développement du système humanitaire actuel. Ces réflexion s’incarnent autour de de différents concepts : on parle en France des thématiques URD – Urgence, Réhabilitation, Développement –, notamment développées par l’association éponyme . Dans le monde anglo-saxon, le concept LRRD – Linking Relief to Rehabilitation and Development –, a fait l’objet de l’attention des bailleurs de fonds aussi bien que des chercheurs. Nous nous attacherons ainsi à synthétiser l’évolution du débat, ses enjeux actuels et les modalités d’opérationnalisation du concept.
Le lien « URD » : d’une approche linéaire à la prise en charge globale des besoins
Le débat est né dans les années 1980, dans le sillage des crises alimentaires en Afrique subsaharienne . Dans sa première formulation, le concept est pensé de façon linéaire, et cherche à assurer un « continuum » entre les phases d’urgence, de réhabilitation et de développement . De cette façon, l’enjeu principal du débat est la gestion des stratégies de sortie, permetant la bonne articulation des différentes « phases » du développement. Cette réflexion se place dans un contexte où la distinction entre les ONG « urgentistes » et « développementalistes » était encore pertinente, et visait à créer une « passerelle » entre les acteurs de chacun de ces champs d’action, mûs par des logiques éthiques et professionnelles distinctes. Sur cette base, les interventions mises en œuvre par chacun de ces acteurs sont schématiquement différenciées en fonction d’une série de variables.
Dans ce cadre, la séparation et la spécialisation de chaque type d’acteur sont vues comme « préjudiciables à l’articulation de leurs actions […] et peuvent même avoir parfois des effets pervers pour gérer la sortie des crises » . Cette vision, plus conceptuelle qu’empirique, est à nuancer aujourd’hui, puisque les pratiques ne permettent plus totalement de classer une ONG comme « urgentiste » ou comme « développementaliste » en fonction de ces critères. Par ailleurs, cette grille d’analyse sous-tend l’idée que les urgentistes tendent à dépolitiser les contextes dans lesquels ils évoluent, ce qui est loin d’être systématiquement vérifiable dans les faits. Ensuite, l’approche linéaire urgence – développement découle du postulat implicite que les crises sont des ruptures anormales interrompant un processus de développement jugé naturel . Si cette idée peut être opérante dans certains contextes, et particulièrement lors de catastrophes naturelles, elle est beaucoup plus contestable dans le cas d’un conflit politique, puisque qu’elle dépolitise une dynamique qui peut elle-même se constituer en opposition à un processus de développement, ou encore revendiquer un processus de développement alternatif. Rapporté à la situation en RCA, le concept est en effet inopérant. D’une part, il ommet le fait que des situations dites d’urgence et dites « de développement » peuvent se superposer dans l’espace et se succéder dans le temps de façon non linéaire, comme le démontre la situation en Vakaga depuis les années 2000. D’autre part, des groupes armés centrafricains, tels que la Séléka, se sont posés en opposition à la trajectoire de développement – ou plutôt de non-développement et de marginalisation – incarnée par l’État central vis-à-vis de leur région d’origine. Un tel outil conceptuel, dans cette formulation, n’est donc pas applicable à la crise politico-militaire qui touche la RCA depuis 2012.
Cette approche a progressivement été remise en cause dans les années 1990, avec l’émergence de la notion de « contiguum », qui intègre l’idée que l’urgence, la réhabilitation et l’action sur le long terme sont parfois des stratégies à appliquer de manière simultanée au sein du même contexte . C’est particulièrement vrai dans le cas de crises ou d’urgences complexes , qui se caractérisent par un fort niveau d’interconnexion entre différents facteurs susceptibles de se répercuter sur une détérioration de la situation humanitaire : « les catastrophes humanitaires se sur-ajoutent souvent aux conflits, tandis que ceux-ci se déroulent régulièrement dans des agro-écosystèmes en crise et des économies laminées » . Dans de tels contextes, les besoins évoluent de façon non linéaire, comme la description de la situation humanitaire en RCA en témoigne. Sur ce fondement, Irina Mosel et Simon Levine appellent à la généralisation du « two-way LRRD » , permettant aussi bien d’intégrer des perspectives de long terme dans des contextes d’urgence, que de préparer les acteurs, les bailleurs et les bénéficiaires à l’irruption d’une crise dans un contexte jusque-là stable. Au niveau de la recherche, l’enjeu n’est donc plus de relier les différentes formes d’aide, mais plutôt de « fournir un support holistique à travers un large spectre de circonstances et de besoins » . Aujourd’hui, l’enjeu principal reste bien l’opérationnalisation de ces concepts. Bien qu’aujourd’hui, la distinction entre ONG d’urgence et ONG de développement soit peu pertinente , ce qui témoigne bien d’un décloisonnement des pratiques, la réflexion sur les pratiques professionnelles doit se poursuivre. Le système de financement actuel, reste, à cet égard, fortement structuré par la vision « linéaire » du lien urgence – développement, puisque les guichets de financement restent cloisonnés. Il s’agira donc par la suite d’aborder les propositions concernant les modalités d’opérationalisation de cette approche holistique de l’aide humanitaire.
Opérationaliser l’approche holistique des besoins
L’opérationnalisation des pratiques pour tendre vers une approche globale de l’aide humanitaire se joue sur plusieurs plans : la diffusion du concept de résilience, le plaidoyer pour un décloisonnement des guichets de financement, une programmation plus flexible, une analyse plus profonde des besoins, etc. Irina Mosel et Simon Levine, tout en déclinant une série de critères permettant l’opérationalisation du concept, rappellent qu’un « bon programme LRRD […] est avant tout un bon programme » . Ainsi, ces propositions ne doivent pas être vues comme des modalités opérationnelles propres à l’articulation de l’action sur le court terme et le long terme dans des contextes complexes, mais plutôt comme des pistes de réflexion visant à l’amélioration de toute action humanitaire.
Le décloisonnement des bailleurs
« La contrainte financière est l’une des plus importantes qui soit opposée aux ONG dans l’intégration urgence / développement » . Malgré l’avancée de la réflexion dans ce domaine, les bailleurs de fonds restent largement dominés par l’approche « linéaire » du paradigme LRRD, tel qu’il fut formulé initialement. La communication du Conseil de l’UE de 2013 relative à la résilience , et applicable à la politique d’Europe Aid de 2013 sur la résilience dans les crises complexes marque une avancée timide (voir le point suivant). Cependant, ce document ne fait pas de lien explicite entre ce concept et celui de LRRD. Au contraire, le dernier document officiel paru au sujet de cette thématique reste marqué par l’idée que l’enjeu principal se limite à « relier » les phases d’aide et à éviter l’absence de financements dans les « zones grises » . Une réflexion plus globale sur la nature de l’assistance d’urgence et de l’assistance sur le long terme n’apparaît pas. Ce « retard » vis-à-vis de la réflexion se retrouve de manière plus gobale dans le décloisonnement des guichets de financements qui restent structurés par la dichotomie urgence – développement. Dans le cadre de cette réflexion, nous aborderons principalement deux « couples » de bailleurs qui participent aux interventions de Triangle G H en RCA : ECHO et Europe Aid au niveau européen, et le CDC et l’AFD au niveau français. Bien qu’elle se justifie par des modalités contractuelles différentes , cette séparation est un frein à la mise en commun des analyses et de la programmation entre chaque bailleurs, pourtant parfois amenés à travailler dans les même pays . L’idée n’est pas de fusionner ces institutions, ni de créer un troisième guichet LRRD, mais de faire que les bailleurs se coordonnent mutuellement afin de favoriser une prise en charge holistique des besoins, couvrant l’intégralité du spectre de l’aide.
Le concept de résilience, clé d’une approche holistique ?
« Initialement emprunté au champ de la physique », le concept de résilience, apparu dans les années 2000, renvoie aux capacités des individus d’affronter les chocs exogènes liés aux crises ou aux désastres. Plus concrètement, la résilience désigne la capacité individuelle ou collective à anticiper des risques et à réagir à la réalisation d’un risque. Dans le domaine de la sécurité alimentaire, elle peut se traduire par exemple par la décision des agriculteurs touchés par un conflit de cultiver les champs proches de leurs habitations afin d’éviter une exposition trop forte à l’insécurité tout en assurant leurs récoltes. Néanmoins, le concept est ambigü, puisqu’il peut également désigner les stratégies négatives de survie – décapitalisation des avoirs productifs, réduction du nombre de repas, etc. Travailler sur la résilience peut passer par un large panel d’applications pratiques pour les humanitaires. Cet angle d’attaque a d’ailleurs été vu comme une opportunité pour rallier les acteurs de l’urgence et du « développement » , puisqu’il permet d’une part aux « développeurs » de se concentrer sur les plus vulnérables dans un contexte de crise complexe, et d’autre part aux humanitaires d’envisager les moyens de subsistance des populations sur le long terme. La notion a l’avantage de permettre d’introduire du long terme dans le court terme, et vice versa.
La flexibilité financière et programmatique
L’idée de « two-way LRRD » implique que les ONG aient les capacités d’adaptation pour modifier leurs actions en fonction des changements de contexte. Les dispositifs financiers des bailleurs de fonds, relativement rigides, restent néanmoins partiellement adaptés à cet égard. Certains bailleurs d’urgence ont développé des mécanismes allant dans ce sens, tels que des plans de contingence ou des « crisis modifiers » , adossés à des réserves financières d’urgence. À cet égard, ECHO modifie souvent en cours d’année ses Humanitatian Implementation Plan (HIP) pour s’adapter aux nouveaux besoins. À titre d’exemple, la révision du HIP pour la RCA parue en mars 2014 a permis à la DG ECHO d’allouer 8 millions d’euros supplémentaires à la crise. Dans ce cadre, 3 millions d’euros initialement alloués au FED géré par Europe Aid pour la zone ont été transféré sur le HIP révisé, face au zone du fait des événements . Néanmoins, ces mécanismes sont moins développés chez les bailleurs de développement, tels Europe Aid, quand bien même les programmes pluri-annuels qu’ils financent sont plus susceptibles de connaître une modification de contexte dans les cas de crise complexe ou de zones potentiellement instables. Ainsi, le 10e FED alloué à la RCA mentionné plus haut dans notre développement ne prévoyait qu’une enveloppe de flexibilité de 6 millions d’euros, sur un total de 143 millions d’euros alloués sur 5 ans, dans une zone pourtant potentiellement instable.
Par ailleurs, ces mécanismes de flexibilité financière, lorsqu’ils existent, ne sont pas systématiquement adossés à des mécanismes d’adaptation programmatique en cas de changement de contexte. Ils « permettent une flexibilité dans la mesure d’un pourcentage limite du budget » et « présupposent que le budget principal continue d’être utilisé en accord avec le plan initial – même si les circonstances ont changé. » . Si des amendements sont possibles, ils restent des procédures lourdes et longues – particulièrement chez des bailleurs comme Europe Aid. « Une véritable flexibilité concernant les contenus d’un programme signifierait [que les bailleurs] encouragent, voire exigent de la réactivité face aux changements de contexte, plutôt que de décourager et pénaliser les modifications » . Nous verrons par la suite en quoi ces pesanteurs ont constitué une entrave aux activités de Triangle G H en RCA.
L’analyse du contexte
Si les programmes d’urgence sont souvent adossés à une analyse contextuelle plus approfondie sur le plan sécuritaire – nécessaire à la réactivité et à la sécurité des staffs, notamment en situation de conflit, ils se heurtent souvent à l’écueil d’avoir des volets programmatiques moins en « phase » avec les réalités sociales du terrain . Ce constat vaut pour plusieurs aspects : peu de temps pour mobiliser l’historique « humanitaire » dans la zone , difficulté de tisser des partenariats locaux , planification souvent coupée du gouvernement et des populations. Par ailleurs, la mise en place d’un dispositif d’urgence onusien passe également par une certaine « standardisation » des normes de travail, comme en témoigne la généralisation des standards SPHERE. Cette évolution peut être vue comme un nivellement par le bas : « cette efficacité davantage normée accentue l’anonymat des acteurs alors qu’ils n’œuvrent pas tous de la même manière. Il s’agit d’une sorte de doctrine d’emploi pour tous dont la contrepartie est une certaine dilution de la plus-value de chacun » . Cette série d’obstacles, difficilement généralisables à tout projet d’urgence, constitue autant de pistes de réflexion pertinentes. Les recommandations qui en découlent ne se limitent pas à la thématique de l’intégration urgence – développement, mais renvoient plus largement à l’amélioration des pratiques humanitaires dans leur ensemble. On peut à cet égard citer l’amélioration du suivi-évaluation en temps de crise, l’engagement d’anthropologues et/ou d’ethnologues dans ce processus, l’importance de l’apprentissage, etc. Ces aspects renvoient, une fois de plus, à la question des bailleurs, qui allouent encore trop peu de moyens pour que les ONG développent ces aspects.
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Table des matières
SIGLES ET ABRÉVIATIONS
INTRODUCTION
CHAPITRE I. TRIANGLE G H EN RCA : DE L’IMPLANTATION À LA MARGE À L’INSCRIPTION DANS UN CONTEXTE D’URGENCE GÉNÉRALISÉE
SECTION I : TRIANGLE G H EN VAKAGA : L’IMPLANTATION À LA MARGE
I ) LA VAKAGA : « LA PÉRIPHÉRIE DE LA PÉRIPHÉRIE »
II ) UN TERREAU DE RÉBELLIONS SUCCESSIVES
III ) UN POSITIONNEMENT ORIGINAL
SECTION II : DU DÉPLOIEMENT DANS LA OUAKA À LA MISE EN ŒUVRE DE PROGRAMMES D’URGENCE « CLASSIQUES » DANS LE CONTEXTE DE LA CRISE POLITICO-MILITAIRE.
I ) L’AMBITION D’UNE APPROCHE INTÉGRÉE ET PLURI-ANNUELLE DANS LA OUAKA
II ) DE L’IRRUPTION DE LA CRISE POLITICO-MILITAIRE À L’APPARITION D’UN NOUVEAU CONTEXTE D’INTERVENTION
III ) L’AFFIRMATION PROGRESSIVE DES CAPACITÉS DE RÉPONSE À L’URGENCE DE TRIANGLE G H
CHAPITRE II. APPROCHE THÉORIQUE ET PRATIQUE DE L’INTÉGRATION URGENCE – DÉVELOPPEMENT DANS LES INTERVENTIONS DE TRIANGLE G H EN RCA
SECTION I : L’INTÉGRATION URGENCE – DÉVELOPPEMENT : ÉVOLUTION DU CONCEPT ET ENJEUX ACTUELS
I ) LE LIEN « URD » : D’UNE APPROCHE LINÉAIRE À LA PRISE EN CHARGE GLOBALE DES BESOINS
II ) OPÉRATIONALISER L’APPROCHE HOLISTIQUE DES BESOINS
SECTION II : L’INTÉGRATION URGENCE – DÉVELOPPEMENT PAR TRIANGLE G H EN RCA : STRATÉGIE, ATOUTS ET LIMITES
I ) LES STRATÉGIES D’ADAPTATION DE TRIANGLE G H FACE AU PASSAGE D’UNE CRISE COMPLEXE À UNE URGENCE MAJEURE
II ) DE L’ORGANISATION À LA MARGE À L’OPÉRATEUR D’URGENCE RECONNU : COMMENT RÉGULER LA TENSION ?
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES
ANNEXE 1 – CARTE DE RÉFÉRENCE DE LA RÉPUBLIQUE CENTRAFRICAINE
ANNEXE 2 – CARTE DES VILLAGES CIBLÉS PAR TRIANGLE G H SUR LES AXES BAMBARI – KOUANGO ET BAMBARI – BAKALA
ANNEXE 3 – PROFIL HUMANITAIRE DE LA PRÉFECTURE DE LA OUAKA (7 AOÛT 2014)
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