Contexte actuel des politiques migratoires en France

Le principe d’inconditionnalité

L’accueil inconditionnel en CHRS est inscrit dans la loi. Ce principe vise à ce que toute personne confrontée à de « graves difficultés, notamment économiques, familiales, de logement, de santé ou d’insertion » puisse être admise dans un CHRS jusqu’à ce qu’elle puisse « accéder ou recouvrer son autonomie personnelle et sociale ».
Aucune distinction n’est faite par le code de l’action sociale et des familles (CASF) entre les CHRS dits « d’insertion, de stabilisation ou d’urgence ». Le CASF définit uniquement les missions des CHRS, lesquels doivent assurer tout ou partie de celles « des établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l’accueil, notamment dans les situations d’urgence, le soutien ou l’accompagnement social, l’adaptation à la vie active ou l’insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ».
Les « personnes de nationalité étrangère bénéficient de l’aide sociale en cas d’admission dans un CHRS » et ce, quelle que soit leur situation administrative.
Les étrangers en situation irrégulière, les demandeurs d’asile qui n’ont pas été admis en CADA, peuvent juridiquement être admis en CHRS, même auprès de CHRS « d’insertion », à partir du moment où un travail d’accompagnement sur l’autonomie personnelle et sociale de la personne est nécessaire. Par travail d’accompagnement, on entend ici quelque chose qui peut aller au-delà des questions d’insertion professionnelle requérant une situation régulière sur le territoire français. Il peut notamment s’orienter autour d’un accompagnement à la santé, à la parentalité, à l’accès aux droits. A partir du moment où ces personnes connaissent de « graves difficultés, notamment économiques, familiales, de logement, de santé ou d’insertion », qu’elles soient françaises ou pas n’a pas d’importance juridique.

Le principe de continuité

Notons également qu’aucun délai de prise en charge ni de perspective de sortie ne peut être imposé puisque ces personnes sont admises en CHRS « en vue de les aider à accéder ou à recouvrer leur autonomie personnelle et sociale ». Ceci étant assez flou, le temps de la prise en charge peut théoriquement s’adapter au temps de la régularisation.

La décision d’admission revient au responsable du CHRS

Une demande d’admission à l’aide sociale doit être transmise au préfet (DDCS) qui, faute de réponse dans le mois qui suit la réception de la demande, est réputé l’accepter. Si le préfet refuse l’admission ou son renouvellement, cette décision est susceptible de recours devant les commissions départementales d’aide sociale, juridictions administratives spécialisées, compétentes pour juger des recours formés contre les décisions du représentant de l’État pour l’admission à l’aide sociale.
Ce sera donc à ces juridictions d’apprécier au cas par cas le bien fondé du refus d’admission à l’aide sociale par le préfet.
Les services intégrés d’accueil et d’orientation, SIAO (à Grenoble le Pôle d’Orientation, d’Hébergement et d’Insertion) sont donc tenus de prendre en considération toutes les demandes d’hébergement, quelle que soit la situation administrative des personnes.
La loi DALO et son volet hébergement (DAHO) ont également eu un impact sur les possibilités d’accéder à un CHRS. En effet, certaines personnes qui ne souhaitent pas nécessairement être accompagnées par un travailleur social bénéficient en revanche de l’accès à l’hébergement par le biais de cette loi.
La loi du 05 mars 2007, dite loi DALO, prend effectivement en compte les ménages hébergés en CHRS dans les publics prioritaires pour les amener vers l’accès au logement. Cette loi s’inscrit dans la continuité de la loi Besson et reconnait le droit au logement décent à toute personne qui n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens. Elle instaure un droit de recours amiable et contentieux pour leur reconnaitre un droit au logement ou à l’hébergement.

Point de vue des professionnels sur l’application du droit

Il nous parait important d’évoquer maintenant les témoignages de Madame C, professionnelle du CCAS et de Monsieur V. du monde associatif qui pointent les difficultés liées à une non application de la loi.

Principe d’inconditionnalité

« Aujourd’hui les critères d’entrée se rigidifient, se formalisent, puisque les hébergeurs doivent aussi répondre à certaines missions très précises : sortir les ménages dans les 12 à 18 mois vers du logement, ce qui veut dire qu’en amont, il faut que les ménages puissent correspondre à ces critères-là. Et sur les CHRS, il y a une pression aussi sur un turnover du public, donc les structures réfléchissent aussi avant de rentrer un ménage, à comment dans les 12 à 18 mois ou les 2 ans à venir, le sortir du CHRS ».« Je pense même que les services sociaux ne font même pas de demande pour certains publics pour lesquels les services d’accompagnement savent à l’avance que la situation ne va pas être recevable.
Puisque le travail d’insertion par le travail s’il n’y a pas d’autorisation de travail, cela va être difficile ; le travail d’insertion par le logement s’il n’y a pas de revenu sera difficile, voire impossible. Du coup on questionne en amont ces dossiers-là auprès des services sociaux quand ils nous arrivent ».
A travers ces propos Madame C aborde les conséquences des réformes structurelles engagées par l’Etat sur les CHRS et par conséquent sur le public. Ces points seront développés dans le chapitre 2.2 et 2.3.

Principe de continuité

L’Etat représenté par la DDCS a mené récemment des enquêtes sur les séjours dits « anormalement longs » en structure d’hébergement. Ces études visaient à pointer des personnes qui resteraient en structures d’hébergement trop longtemps. Ceci sous-entend une logique d’efficacité des prises en charge, ce qui signifierait qu’on pourrait fixer des objectifs de temps pour une insertion. Cela est contraire au principe de continuité que nous avons détaillé précédemment mais également à la loi en elle-même qui fixe la durée de prise en charge en centre d’hébergement à 6 mois renouvelables sans fixer une limite au nombre de renouvellements.

Monsieur D. nous dit à ce sujet

« Quand on nous dit « ne respectez pas la loi », on dit non, on est tenu de les héberger tant qu’ils sont sur le territoire français, c’est ce que dit la loi. Par contre on dit, « aidez-nous à respecter totalement la loi ». La tension se créée de fait là-dedans. Nous, nous sommes dans la position de dire « on respecte l’autre totalement ». Et s’il y a des gens qui nous gouvernent, qu’on appelle le gouvernement, qui représentent l’Etat, qui font des lois pour ne pas les suivre, ce n’est pas la peine de faire des lois. Le préfet, quand il distribue des OQTF à qui mieux mieux, on pourrait croire que l’on n’ est plus tenu d’héberger ces gens-là., mais on ne lit pas toute la loi, le principe de continuité, on l’oublie ».

Contexte migratoire

Le contexte migratoire que nous avons décidé de mettre en avant dans notre travail, en ce qu’il concerne notre objet de recherche, se situe sur trois points principaux que sont la politique migratoire française, la réforme structurelle des politiques publiques et la particularité grenobloise. Ces trois points so nt à appréhender parallèlement.

Contexte actuel des politiques migratoires en France

Les migrations internationales sont aujourd’hui un enjeu majeur du XXIème siècle par le bousculement qu’elles provoquent des cadres d’analyse politique à l’œuvre. On note deux vagues de migrations dans la période contemporaine : l’une entre 1880 et 1930, l’autre dans laquelle nous sommes actuellement depuis 1980, où l’on compte 214 millions de migrants internationaux et 740 millions de migrants internes en 2009.
L’organisation de défense des droits humains « Human Right Watch » a publié le 19 juin 2015 un document de 33 pages. Dans celui-ci, elle indique que depuis l’année 2000, 22400 migrants sont morts en Méditerranée. L’année 2014 est la plus meurtrière depuis le début du XXIè siècle : 3500 personnes ont perdu la vie lors de leur périple. Depuis janvier 2015, environ 1850 personnes sont mortes.
A l’approche du Conseil Européen des 25 et 26 juin, les dirigeants de l’Union Européenne doivent « soutenir des propositions plus ambitieuses afin d’accroître les voies d’accès sûres et légales à l’Europe » écrit Human Right Watch. L’organisation pour la sécurité et la coopération en Europe a rappelé alors les 57 Etats membres à leur obligation de traiter les migrants de façon « humaine ».
Lors du colloque « Penser la question sociale en Europe à partir de l’expérience des pays émergeants » Jacques Barou explique que les flux migratoires ont toujours contribué à structurer nos sociétés. Les pays développés doivent leur croissance industrielle en grande partie à la main-d’œuvre étrangère bon marché, jeune et flexible. Comment peut-on alors expliquer que nous sommes passés du temps où l’immigration était envisagée comme « une bonne affaire » à une époque où le thème de l’envahissement devient quasiment obsessionnel ?
D’après les travaux de Gérard Noiriel, le terme « immigration » a été inventé au début des années 1880 « pour désigner un dramatique « problème » de société, qu’il fallait résoudre de toute urgence pour sauver la France ».

Particularité de l’histoire associative à Grenoble

La solidarité a toujours été un principe central dans l’histoire de la ville de Grenoble. Elle s’inscrit dans différents champs et se manifeste par de nombreuses initiatives. Le tissu associatif, qu’il se situe dans le domaine culturel, sportif, éducatif, humanitaire, sanitaire ou social, a toujours existé et est toujours très présent dans la ville de Grenoble. Ainsi, depuis 200 ans, le CCAS a toujours été un acteur important du développement social sur son territoire.
Il a été le partenaire social principal du territoire, avant même la mise en place des Services Intégrés d’Accueil et d’Orientation (SIAO) prônés par l’Etat. Le tissu associatif de Grenoble, extrêmement développé, y compris dans le secteur social et l’accompagnement des publics précaires, a toujours fonctionné dans un lien de partenariat très étroit avec la commune. Rappelons au passage que le CCAS de la ville de Grenoble est l’un des plus puissants sur l’ensemble du territoire national. Par exemple, concernant l’accès à l’hébergement temporaire, aux résidences sociales, aux foyers de jeunes travailleurs…, jusqu’à 2011 il existait le pôle d’accueil et d’orientation qui, par l’intermédiaire des commissions partenariales de décision et d’orientation étudiait les demandes des personnes en situation de précarité souhaitant accéder à un hébergement. En parallèle du PAO, depuis une vingtaine d’année cinq CHRS « femme-famille » de l’agglomération grenobloise ainsi que le Centre Maternel s’étaient organisés en coordination sous l’appellation « Lieu d’écoute » afin d’éviter aux personnes exclues de frapper à la porte de chaque institution, mais également afin de renforcer le partenariat et de répondre au mieux aux demandes des personnes. Ceci avait également pour but de préserver chaque culture associative et ainsi des offres diversifiées pour les personnes, ce qui évitait la logique d’uniformisation vers laquelle la création du POHI a conduit les CHRS. Cette exception grenobloise a facilité la compréhension et la mise en place de ce nouvel outil qu’est le POHI (sur le POHI, il y a 1200 nouvelles demandes par an).

Contextes socio-économique et réorganisations institutionnelles

Sur le plan national

Nous allons détailler ici les évolutions récentes des institutions concernées par le droit des  étrangers et l’action sociale, institutions qui concernent de près ou de loin le public des « sanspapiers » au cœur de nos réflexions.

Les Préfectures

Dans son ouvrage intitulé Accueillir ou reconduire. Enquête sur les guichets de l’immigration, Alexis Spire décrit les services préfectoraux et particulièrement les services de l’immigration et de l’intégration.
Il évoque une dévalorisation des agents au sein même de leur administration. Une division du travail et de l’étude des dossiers existe, entre réception des étrangers et prise de décision. Celle-ci, mise en place officiellement pour éviter tout risque de corruption, conduit à une dépersonnalisation du traitement des dossiers et à une déresponsabilisation des agents. Au bout du compte, l’usager n’a aucune explication sur les décisions le concernant. Par ailleurs, Alexis Spire relève que le décalage entre les instructions contenues dans les circulaires et les pratiques qui en découlent s’accentue. Ceci s’explique selon lui par le fait que les hauts fonctionnaires qui rédigent ces instructions donnent des explications succinctes, et renvoient aux Préfectures la responsabilité de les appliquer selon leurs propres interprétations. Ainsi, dotés de règles « floues », les agents ont le pouvoir de changer du tout au tout la vie des étrangers qui se présentent au guichet, les conduisant à être indifféremment sévères ou indulgents.
En dernier lieu, la fin de son travail s’intéresse à la politique du chiffre mise en place depuis 2003, date à laquelle un nombre annuel de reconduites à la frontière a été fixé, transformant une pratique bureaucratique en un objectif politique. L’obligation de résultat qui découle de cette injonction politique devient prioritaire sur l’application de la règle de droit.

Les DDCS

Comme nous l’avons détaillé dans le chapitre précédent, la RGPP a entrainé des modifications structurelles avec la création des DDCS. SPIRE, Alexis. Accueillir ou reconduire. Enquête sur les guichets de l’immigration. Edition Raisons d’agir, 2008. 124 p.
Ces modifications structurelles avaient pour but d’organiser avec une meilleure efficience la prise en charge du secteur social et ainsi des populations en situation de précarité.
En décembre 2012, la conférence nationale contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale avait pointé du doigt la situation socio-économique dégradée de la France (cette situation n’est pas plus favorable en 2015). L’Etat a donc décidé d’une stratégie de baisse des dépenses publiques. De manière pratique, chaque collectivité territoriale est appelée à fonctionner avec moins de budget.
En Isère, les moyens de fonctionnement de la DDCS ont eux aussi baissé. En effet, ils étaient de 254 000 € en 2010, 221 000 € en 2011 (soit une baisse de 12%) et de 197 000 € en 2012 (soit une baisse de 11%). Ces données sont les plus récentes auxquelles nous ayons eu accès.
Les DDCS sont donc contraintes de changer leur pratique. Ainsi lors d’une réunion d’information en présence de représentants associatifs grenoblois, un membre de la DDCS iséroise explique : « Auparavant, concernant les personnes en situation administrative complexe [souhaitant intégrer une structure d’hébergement], nous recevions deux à trois demandes d’avis dérogatoire par mois.
Aujourd’hui, il y en plus. La DDCS ne peut plus fonctionner comme ça, matériellement nous n’avons plus les moyens et le temps. Il faut qu’on trouve un autre mode de fonctionnement ».
Ces propos illustrent bien les difficultés économiques de l’Etat. Dysfonctionnement repéré également par des représentants associatifs du secteur social. Ainsi, un responsable de structure et un administrateur expliquent à ce sujet :
« Les DDCS sont l’exemple de la stratégie de l’Etat. Vous voyez sur l’Isère, il y a beaucoup d’absences de personnel – vacances, congés maternité, arrêt maladie – qui ne sont pas remplacés. Ceux qui restent essaient de gérer les choses tant bien que mal ».
Ou encore : « La DDCS va mal. On me dit souvent « que je les défends ». Je réponds que je ne les défends pas, mais je ne veux pas qu’on accuse la responsable à titre personnel. J’ai eu une discussion, un jour comme ça, à bâtons rompus, un peu en dehors d’un cadre officiel, avec des personnes travaillant à la DDCS. Je leur ai dit, « je ne voudrais pas être à votre place, franchement » – parce que je reste persuadé qu’ils aimeraient que ce soit plus simple pour eux. A longueur de journées, ils se font agresser parce que c’est eux qui donnent l’argent. Je les ai vus en octobre/novembre sur cinq réunions différentes et ils se faisaient interpeler vertement par des militants. Chaque fois, leur réponse était « nous intervenons dans la totalité des fonds qui nous sont donnés ». Il faut être conscient qu’ils sont dans un travail de serviteur de l’Etat qui doit être compliqué. Quand un refus est fait, ce n’est pas à titre personnel, mais bien le représentant de l’Etat en charge d’un service auquel on donne juste une quantité de moyens, qui refuse ».

Secteur associatif isérois

Comme nous venons de le voir, les dernières évolutions législatives découlant de la RGPP et de la crise financière ont impacté le fonctionnement des services de l’Etat au niveau national, ainsi qu’au niveau de ses organes de décentralisation (DDCS) et à celui de l’agglomération grenobloise (SIAO-POHI).
Quels impacts cela occasionne-t-il sur le secteur associatif, et notamment pour les CHRS ? A travers différents témoignages recueillis lors d’entretiens menés avec des représentants du monde associatif et des professionnels du secteur de l’hébergement, nous pouvons repérer les difficultés suivantes.

Contrainte budgétaire et pression financière sur les CHRS

La DDCS étant elle-même contrainte budgétairement pour son fonctionnement, elle demande aux associations le même effort budgétaire comme en témoigne Monsieur V. : « Côté budgétaire, on nous dit « il y a 5,6 équivalent de temps plein, donc on distribue ça ». Je dis « oui et le poste de secrétariat ? ». La DDCS me dit alors : « mais comment ça, le poste de secrétariat ? ». Je leur réponds qu’il y a du travail à faire- les rapports avec les comptables, envoyer les convocations au conseil d’administration, assurer le courrier… – ce sont des postes, c’est un travail et il faut bien que quelqu’un le fasse ». L’argumentaire de la DDCS, c’est de dire que « vous prenez un équivalent temps plein à 50 000 € alors que l’équivalent temps plein dans nos services est à 28 000 €, il faut bien que l’on fasse avec le reste ». Ce à quoi je réponds : « mais attendez, ce n’est pas parce que vous êtes plus en bas que nous on doit se mettre à votre niveau ». C’est à ce niveau-là que l’incompréhension se fait. Mais j’ai l’impression que la DDCS a les mêmes problèmes de fonctionnement pour financer ses propres services ».
Nous pouvons noter ici que l’Etat est dans une logique de réduction des coûts pour son propre fonctionnement et qu’elle incite chaque association à faire de même. Monsieur V. poursuit :  « Le nouveau préfet lors de sa prise de fonction nous a expliqué que l’Etat n’avait pas les moyens. Il nous a demandé quels effort on était prêt à faire pour aider l’Etat. J’ai dit « attendez, l’Etat a les moyens. C’est surtout une question de choix ». Il n’était pas content le préfet que je dise ça ! Moi quand je gère mon association, je fais des choix. A plus haut niveau, ils font des choix aussi. Quand vous décidez de faire cadeau de 50 milliards d’euros aux entreprises…vous décidez de faire cadeau de 50 milliards d’euros aux entreprises ! Si vous aviez fait cadeau de 49,9 milliards 500 millions, et que vous octroyez 500 millions pour l’urgence et l’hébergement, le problème de l’hébergement serait réglé en France et les entreprises n’auraient pas vu la différence, car de toute façon tout ce qui est après la virgule, ils ne regardent pas. Maintenant on parle en kilos €, en tonnes €. Pour moi, ce ne sont que des questions de choix, de politique sociale. Ça ne sert à rien de faire un plan de résorption de la pauvreté et de la précarité et de ne pas mettre les moyens en face. Ça ne sert rien de faire aujourd’hui une circulaire Valls etc. ».
On peut repérer ici l’incompréhension du secteur associatif qui s’exprime à l’adresse du représentant de l’Etat qu’est le Préfet, lui reprochant des choix budgétaires dont il n’est pas directement responsable mais qu’il est censé faire appliquer et accepter sur le territoire.
Par ailleurs, il est à noter qu’il y a aujourd’hui des listes d’attente sur tous les segments de l’hébergement.
On sent des hébergeurs qui, aussi bien en commission qu’après l’étude de dossiers lors de l’orientation sont sur cette exigence-là de rentrer dans le cadre financier qui leur est exigé. Madame C. en témoigne ainsi :
« Il ne s’agit pas d’un discours, c’est un souci d’efficacité et de rentrer aussi dans ce que demandent les financeurs pour l’équilibre des budgets et essayer de tenir le coup, de survivre – enfin de vivre déjà – voire même de survivre. Les associations ont du mal à gérer leur budget, à continuer d’exister dans leurs fonctions et si elles ne veulent pas mettre en péril leur fonction d’hébergement, on sent qu’elles sont soucieuses de répondre à ces exigences-là. Donc pour nous, c’est vraiment une réalité actuelle ». Des fédérations associatives comme la FNARS (très représentée dans l’agglomération grenobloise) ou la Fondation Abbé Pierre (FAP), (qui a elle aussi en gestion des CHRS) pointent les incohérences de l’Etat tout en se saisissant des priorités demandées. L’Etat, disent-elles, demande un effort budgétaire aux CHRS d’un côté, sans créer de places supplémentaires et, en parallèle, communique sur sa « priorité nationale » de désengorgement des structures d’urgence. La priorité de l’Etat, nous l’avons vu précédemment est de permettre aux personnes sans-abris d’accéder rapidement au logement. Là aussi le problème de manque de places vient en paradoxe à cet objectif. Monsieur V. nous dit : « Là pour 2015/2016 y a 3 axes à la FNARS : il y a « le regroupement des SIAO » (comme ils ne sont pas uniques), il y a « l’étude nationale des coûts » pour les CHRS et il y a « sortir de l’urgence » : c’està-dire comment on peut trouver d’autres solutions et les modéliser, et arrêter d’être dans un dispositif qui coûte extrêmement cher. Tout le monde dit qu’il faut arrêter de faire de l’urgence, faut faire autre chose et en même temps depuis 2 ans, on a 92% de plus de nuitées d’hôtels, 62% de plus de fonds liés à l’urgence – ce qui va en moins d’ailleurs sur les CHRS pour lesquels le budget baisse ».
Cela se retrouve au niveau des différents territoires et modifie le rapport entre le monde associatif et la DDCS, conduisant petit à petit les associations à ne plus être des partenaires, mais des prestataires comme en témoigne Monsieur D. : « Le Territoire sur lequel je me trouve dit « je vous donne déjà 8000 €, comment voulez-vous que je donne plus ? ». A cela je réponds « écoutez, donnez-moi moins, ce n’est pas un problème. Mais moi à un moment donné si je ne fonctionne plus ou que je ne fais pas bien mon travail, je vais arrêter. Par contre ma structure disparaitra, mais le besoin ne va pas disparaitre avec elle. C’est vous qui allez devoir le prendre en charge. Moi aujourd’hui mon budget c’est 200 000 €, le vôtre ce sera 650 000 €. Alors vous choisissez. C’est clair qu’il y a de fortes tensions au niveau du financement. Moi je disais 200 000 € ici de financement, un élu parce qu’il me donne 9000 € c’est tout juste s’il ne faut pas que je le remercie quoi ! Je lui dis « mais attendez, vous ne m’apportez même pas 10 %, vous savez le total des subventions ne couvre même pas mes salaires ». On a vraiment changé nos rapports. Heureusement il y a des donateurs. Mais le don ça s’épuise, regardez de partout aujourd’hui, tout le monde demande des dons ». L’Etat est pointé ici, mais également le département et le conseil régional. Il semble que chaque strate de l’Etat ait intégré et mis en place cette stratégie de réduction des dépenses publiques. Monsieur D. poursuit : « Alors l’attention est double, c’est-à-dire qu’il y a une diminution des financements. Le Conseil général se retire, la Région se retire, l’Etat dit qu’il n’a plus d’argent. Derrière on nous demande de faire de plus en plus de choses avec de moins en moins de moyens. Ça va casser »

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Table des matières

INTRODUCTION 
PREMIERE PARTIE – STRATEGIES INSTITUTIONNELLES 
1. Cadre législatif et contexte migratoire
2. Contextes socio-économique et réorganisations institutionnelles
SECONDE PARTIE –STRATEGIES INDIVIDUELLES D’INTEGRATION 
1. Quand une rupture de droit au séjour remet en mouvement
2. Une rupture de droit au séjour qui empêche de vivre
3 Une rupture de droit invalidante
Conclusion 
BIBLIOGRAPHIE

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