Soutenance mémoire
CONSULTATIONS PUBLIQUES ET PARTICIPATION CITOYENNE
Revue de la littérature québécoise et française
La question de la consultation des citoyens par les organisations publiques a également été abordée par plusieurs auteurs francophones. Les paragraphes de la section qui suit traitent d’ailleurs d’écrits produits par des chercheurs français et québécois. Divers exemples y sont analysés, mais celui qui est utilisé le plus fréquemment est sans contredit l’expérience québécoise du Bureau d’audiences publiques en environnement (BAPE).Tout d’abord, l’exemple du BAPE est utilisé dans le texte « public participation in strategic environmental assessment (SEA) : Critical review and the Quebec (Canada) approach » de Mario Gauthier, Louis Simard et Jean-Philippe Waaub. Ce texte traite de la planification et de la participation citoyenne en décrivant deux modèles principaux qui peuvent s’y rattacher. Le premier de ces deux modèles est le modèle rationnel classique de planification. Selon les chercheurs, ce modèle permet la participation citoyenne lors de la planification, mais uniquement lors des dernières phases de celle-ci (Gauthier, Simard et Waaub, 2011, p. 50). L’objectif d’une telle stratégie est de vérifier l’acceptabilité sociale d’un projet et de négocier des mesures de mitigation si nécessaire. Bref, ce modèle a comme principale fonction de valider des décisions prises par une entreprise privée ou les experts et les fonctionnaires d’une administration publique (p. 50).Comme il sera possible de le constater un peu plus loin, ce modèle est largement répandu dans le monde municipal québécois, y compris à LaSalle. Il s’insère effectivement très bien dans le cadre légal prévu par la loi sur l’aménagement et l’urbanisme qui a été décrit précédemment. Selon les auteurs, ce modèle demeure cependant peu approprié pour concilier les intérêts divergents d’un grand nombre d’acteurs dans certaines situations conflictuelles.Les chercheurs présentent donc un deuxième modèle soit le modèle émergeant intégré. Celui-ci intègre la participation citoyenne tout au long du processus de planification. Ainsi, durant l’élaboration d’un projet, le partage d’informations entre les divers détenteurs d’enjeux doit permettre de favoriser une plus grande compréhension des positions défendues par chacun. Ce modèle se veut également plus flexible que le précédent puisque tout au long du processus, toutes les options demeurent envisageables y compris l’inaction ou l’abandon d’un projet (p. 50). On comprend évidemment ici qu’il est plus simple et moins coûteux pour une administration d’abandonner un projet en cours d’élaboration qu’un projet déjà élaboré et approuvé par les élus.Ce modèle est d’ailleurs plus proche de celui du Bureau d’audiences publiques en environnement (BAPE) au Québec. Une consultation publique du BAPE intègre effectivement la participation citoyenne à la planification, ce qui peut mener à des modifications majeures à un projet ou même à son rejet pur et simple. Selon les chercheurs, le modèle émergent intégré a plusieurs avantages majeurs. En premier lieu, l’implication hâtive des citoyens et groupes de pression dans le processus de planification permet une identification rapide des problèmes, des résistances ou des blocages potentiels liés au projet. Cela permet d’effectuer rapidement des modifications qui permettront d’éviter une éventuelle opposition publique et les délais ainsi que les coûts qui y sont souvent associés (p. 50). De plus, la participation et la consultation des citoyens tôt dans le processus de planification favorisent selon les auteurs une plus grande transparence dans le processus décisionnel. En accompagnant les élus et les fonctionnaires durant la phase de planification, les citoyens sont effectivement plus aptes à comprendre ce qui pousse ceux-ci à prendre telle ou telle décision. Les citoyens sont ainsi en mesure de proposer des scénarios alternatifs qui ont plus de chance d’être retenus en début de processus qu’à la fin de celui-ci (p. 50).Gauthier, Simard et Waaub évoquent cependant certaines contraintes liées à la participation active des citoyens dans le processus de planification. Parmi elles, le manque de ressources humaines et financières de certaines institutions publiques est relevé par les auteurs. Les chercheurs mentionnent de plus que la participation citoyenne et la transparence qu’elle nécessite s’agencent parfois difficilement avec certains projets privés où le secret commercial et une certaine forme de confidentialité sont requis et où le promoteur ne désire donc pas divulguer l’entièreté des données qu’il a en sa possession (p. 51).Tout comme Jill L. Grant dans son texte traitant du cas de Vancouver, les auteurs soulignent l’importance de former et de sensibiliser les employés publics à la participation citoyenne. En effet, ils sont d’avis que dans la majorité des cas, les employés publics ne sont pas suffisamment formés pour favoriser la participation citoyenne. Selon les auteurs, la participation de certains groupes de pression est aussi souvent entravée par le peu de moyens dont disposent ces organisations pour préparer leur argumentaire et participer pleinement aux consultations publiques (p. 52). Pour surmonter cette difficulté, les chercheurs proposent donc aux institutions publiques de fournir un appui financier à certains groupes sociaux qui désirent participer aux diverses consultations publiques et à la planification en général d’un projet (p. 52). Enfin, toujours en ce qui a trait aux difficultés de la participation citoyenne dans la prise de décision, les auteurs soulèvent le fait que le public a souvent peu d’intérêts à participer à certaines consultations. Gauthier, Simard et Waaub ne proposent cependant pas dans leur texte de piste de solution ou d’explication afin de résoudre cette problématique récurrente.En lien avec les deux modèles présentés, les auteurs du texte intitulé Public participation in strategic environmental assessment (SEA) : Critical review and the Quebec (Canada) approach décrivent ensuite brièvement l’exemple du BAPE qui se rapproche, tel que mentionné précédemment, du modèle émergent intégré. Ils mentionnent entre autres que les audiences publiques en environnement permettent aux citoyens et aux groupes de déposer un mémoire afin d’exprimer leur opinion sur un projet. Signe d’ouverture à la participation et signe de transparence, le BAPE rend aussi disponibles des documents de qualité concernant les divers aspects des projets étudiés ce qui permet à tous d’être tenus informés des tenants et aboutissants d’un projet (p. 53). Un support financier est aussi offert régulièrement par le Bureau d’audiences publiques en environnement afin de soutenir les groupes qui désirent rédiger et soumettre des mémoires lors d’audiences publiques. Gauthier, Simard et Waaub soulignent par ailleurs qu’avant qu’une décision finale ne soit prise par le gouvernement sur un projet étudié par le BAPE, les commissaires du BAPE doivent rendre public leur rapport. Ce dernier contient les recommandations des commissaires et les inquiétudes soulevées par citoyens (p. 54). Bref, avec le modèle des audiences publiques en environnement, aucune décision finale n’est prise avant que les citoyens n’aient été informés convenablement puis consultés.La description du processus de consultation du BAPE qui est effectuée précédemment rejoint celle d’autres auteurs français et québécois ayant traité du sujet. Effectivement, dans le livre Le débat public en apprentissage – Aménagement et environnement : Regards croisés sur les expériences françaises et québécoises, le processus de consultation du BAPE est décrit de la façon suivante : « Au début, le promoteur fort de son expertise possède toute la connaissance et refoule les participants dans les zones d’ignorance. Au fur et à mesure que l’audience progresse, le savoir empirique, expérimental et technique des participants se déploie et le promoteur doit reconnaître les limites et les options cachées de son savoir et admettre ses propres zones d’ignorance » (Louis Simard, 2006, p.241).
Bref, le processus de consultation du BAPE y est décrit comme étant un processus d’apprentissage collectif qui octroie une grande légitimité à la participation des citoyens et des groupes de pression dans la prise de décision. Ainsi, les promoteurs d’un projet, qu’ils soient des élus, des fonctionnaires ou des acteurs issus d’entreprises privées, doivent consulter les citoyens et tenir compte de leurs apports durant l’élaboration de leur projet avant de prendre une quelconque décision finale. Par ailleurs, l’auteur de ce texte traite également de certains éléments du BAPE qui ne sont pas traités dans le texte de Gauthier, Simard et Waaub, mais qui rejoignent certains éléments du modèle vancouvérois.
En effet, il mentionne que le modèle de consultation du BAPE permet une certaine forme de médiation entre les acteurs afin de trouver certains terrains d’entente et d’effectuer des compromis lors de l’élaboration d’un projet. Selon l’auteur, cette médiation, malgré ses aspects positifs quant à l’acceptabilité sociale, favoriserait les groupes les mieux organisés au détriment de ceux qui le sont
moins et qui peinent parfois à influencer le cours des choses (Simard, 2006, p. 242). Aucune solution n’est cependant avancée par l’auteur pour résoudre cette difficulté.
MÉTHODOLOGIE DE RECHERCHE ET D’INTERVENTION
Après avoir effectué un bref tour d’horizon des écrits scientifiques sur la question de la consultation publique, il convient de se pencher de façon plus concrète sur les pratiques actuelles de l’arrondissement de LaSalle et plus particulièrement de son département de l’aménagement urbain et des services aux entreprises. Afin de pouvoir comparer ces pratiques avec ce qui se fait de mieux dans le domaine de la consultation, une brève description de pratiques exemplaires en vigueur dans diverses organisations publiques est tout d’abord effectuée. Cette description traite d’initiatives ayant été mises en place par l’arrondissement du Plateau Mont-Royal, par la ville-centre de Montréal, par l’Office de consultation publique de Montréal, par le Bureau d’audiences publiques en environnement et par la ville de Sainte-Adèle.Cette description est ensuite mise en relation avec les pratiques du département de l’aménagement urbain et des services aux entreprises de l’arrondissement de La Salle. Effectivement, au cours du stage effectué au sein du département de l’aménagement urbain et des services aux entreprises, le stagiaire a effectué une étude de cas à l’aide de diverses méthodes de recherche et d’intervention qui ont servi à identifier les pratiques de l’arrondissement et de les comparer avec celles d’autres institutions publiques ainsi qu’avec les écrits théoriques énoncés dans la revue de la littérature.
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Table des matières
1. Remerciements
2. Résumé
3. Introduction
4. Description de l’organisation
4.1.Un bref profil social de l’arrondissement de LaSalle
4.2.La structure de l’organisation
5. Description du mandat reçu
6. Recension des écrits
6.1. Les différentes formes de participation
6.2. Revue de la littérature étasunienne
6.3. Revue de la littérature canadienne
6.4. Revue de la littérature québécoise et française
7. Méthodologie de recherche et d’intervention
8. Résultats
8.1. Identification des meilleures pratiques en vigueur
8.2. Comparaison avec les pratiques de l’arrondissement
9. Discussion et recommandations
10. Conclusion
Bibliographie
Annexes
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