Soutenance mémoire
Problématiques
Au cours des dernières années, la situation de Madagascar a été marquée par une dynamique de croissance positive imputable aux initiatives de développement jusqu’en 2008. La croissance économique est passée de 4.6% en 2004 à 7.1% en 2008. Toutefois la crise sociopolitique de l’année 2009 associés à la récession économique mondiale ont engendré une désorganisation économique et sociale aboutissant à un basculement de la croissance à moins de 4.1%. Le taux de croissance depuis l’année 2012 n’a été que de 1.6% par an contre une prévision initiale de 2.8%. L’on note que la crise a entrainé une rupture des relations officielles avec la plupart des Partenaires Technique et Financiers (PTF). Les appuis budgétaires des sources externes n’ont pas repris et des projets de développement ont été encore suspendus. Ainsi, l’étude de l’économie politique de la décentralisation Malgache peut influencée directement, plus que d’autres politiques publiques, la vie quotidienne de l’ensemble des populations associé au contexte économique du pays.Madagascar est un pays dont le potentiel économique est largement sous-exploité. Avant la crise politique, la croissance économique de Madagascar était en moyenne de 5% par an.Aujourd’hui, 92% des malgaches vivent sous le seuil de pauvreté (avec moins de 2 dollars par jour), soit 10% de plus qu’en 2008. Le revenu par habitant est retombé à son niveau de 2001 sous l’effet combiné d’une croissance démographique annuelle de 2,9 % et d’une croissance économique proche de 0 % sur la période 2009 à 2013 (alors que la croissance annuelle était de 5% avant 2009). Une gestion non maîtrisée des ressources naturelles (forêts et mines) :
(i) dans le secteur forestier, l’abattage illégal de bois précieux dans les parcs nationaux de la Région SAVA a atteint des niveaux sans précédent à partir de 2009. Selon les estimations, entre 2009 et 2011, plus de 11 000 tonnes ont été exportées illégalement, pour une valeur d’environ 110 millions de dollars ;
(ii) pour le secteur minier, le trafic de pierres précieuses se poursuit depuis de longues années (saphir d’Ilakaka à partir de 1999). Madagascar compterait pour environ 15% et 10% respectivement de la production mondiale de saphir et de rubis, alors que le montant total des redevances minières ne dépassait pas 125 000 dollars en 2007. Pour les grandes mines, deux projets industriels de grande ampleur, la mine d’ilménite de QMM à Taolagnaro et la mine de cobalt et nickel d’Ambatovy, viennent de lancer leur production, ce qui va modifier le paysage économique du pays. On pourrait dire que la première conséquence est la suspension des financements extérieurs non sociaux, ce qui a aggravé le chômage, avec des effets désastreux sur la santé, la malnutrition ou la scolarisation. La décentralisation budgétaire reste embryonnaire à Madagascar où 0,96% des dépenses publiques totales pour l’année 2014 sont affectées vers les entités politiques décentralisées. Des conflits de compétences existent entre l’Etat et les Collectivités Décentralisées dont se greffent d’autres aspects relatifs à des dimensions économiques, techniques, sociales, financières et notamment au défaut de mise en cohérence ou de synergie entre les différents textes juridiques. L’Etat ne parvient pas à assurer les services publics de base et relègue aux les Collectivités Territoriales Décentralisées la charge de ces services sans pour autant assortir ce transfert des moyens légaux, techniques et financiers afférents. Les ressources dont disposent les Collectivités Territoriales Décentralisées ne permettent pas d’assurer les compétences et les missions de développement qui leur sont confiées, voire transférées de fait, et notamment d’assurer les services publics indispensables aux populations : santé, éducation, eau et assainissement, protection sociale, infrastructures routières… Les Collectivités Territoriales Décentralisées se trouvent également dans l’incapacité d’autofinancer les investissements indispensables et les ressources dont elles disposent ne permettent pas d’assurer les compétences et les missions de développement qui leur sont confiées. Une autre difficulté réside dans le cloisonnement entre les organes décentralisés et déconcentrés. En effet, les Ministères sectoriels ont tendance à travailler verticalement alors que tout l’enjeu de la décentralisation consiste à adopter une approche transversale des politiques publiques. La Gouvernance Locale apparaît comme l’un des facteurs essentiels dans le développement humain, mais aussi dans la progression des secteurs économiques et sociaux. Beaucoup d’efforts ont été aménagés à Madagascar dans le cadre de la gouvernance locale, entre autres l’amélioration du cadre de décentralisation et de déconcentration, l’Initiative de Gouvernance Locale, la mise en œuvre du Fonds de Développement Local. Ce qui n’empêche pas la pauvreté extrême au niveau de l’administration territoriale et logiquement de sa communauté. Les localités ont besoin d’une nouvelle approche de gouvernance locale axée sur une responsabilisation tangible de ses populations et une plus grande synergie des acteurs dans le processus même de développement local, en plus d’une mobilisation des moyens. Dans ce cadre, différents bailleurs de fonds et leurs projets de développement œuvrent actuellement à la promotion de plusieurs outils de redevabilité sociale pour une bonne gouvernance locale Cette étude essaie de proposer un cadre pour accroître les capacités institutionnelles, juridique et réglementaire, administratives, sociales, économiques, financières et techniques au service des populations qui auront des impacts sur l’amélioration des conditions de vie, du bien-être social et du développement par le biais de la gouvernance locale. Les grandes orientations en matière d’aménagement du territoire devront servir de cadre de réalisation des axes stratégiques pour chacun des trois niveaux d’administration du territoire (Central, Régional et Communal). Elle permettra d’améliorer la gouvernance locale, de rapprocher les citoyens de l’exercice du pouvoir, d’optimiser l’allocation des ressources et l’utilisation de l’espace, et de favoriser une approche spatiale intégrée dans un souci d’efficacité et d’économie d’échelle. Les CTD seront ainsi en mesure de concevoir et de mettre en œuvre un plan de développement intégrant les programmes et l’aménagement du territoire.
La décentralisation
Pourquoi décentraliser ?
Dans les différents pays d’Europe, la décentralisation a tantôt accompagné la construction de l’État, tantôt a été la conséquence de sa crise. La réforme des institutions administratives, des collectivités territoriales et de l’administration publique, est considérée comme le moyen le plus susceptible de redresser la situation socio-économique. Elle réduirait, par la responsabilisation des acteurs, les crises de l’Etat qui n’est plus en mesure d’assurer la totalité de ses missions providentielles, faute de moyens suffisants. Aussi apparaît-elle comme une volonté de répondre favorablement aux besoins des responsables locaux et des Régions dans la réalisation de leur autonomie. Les nouveaux principes de la décentralisation, à savoir la libre administration des collectivités et l’autonomie, se sont ainsi érigés comme un modèle d’organisation institutionnelle efficace pour la restauration de l’Etat.
Définition de la décentralisation
La décentralisation consiste en un transfert de pouvoir de l’État vers des personnes morales de droit public distinctes de lui. Elles disposent : d’une autonomie plus ou moins grande, selon le degré de décentralisation ; d’un budget propre2. Elles restent sous la surveillance de l’Etat, autorité de tutelle. La décentralisation est définie ici, comme un système d’administration dans lequel le pouvoir de décision est exercé à la fois par l’Etat et par des personnes morales autonomes soumises au contrôle, en principe de légalité, des autorités Etatiques. Autrement dit, la décentralisation consiste dans le transfert d’attributions de l’Etat à des collectivités ou institutions différentes de lui et bénéficiant, sous sa surveillance, d’une certaine autonomie de gestion. Etant entendu que décentralisation rime avec autonomie, ces conditions sont au nombre de trois :
– Autonomie matérielle : la structure décentralisée jouit de la personnalité morale ; elle dispose d’un patrimoine et d’affaires propres — qualifiées le plus souvent d’affaires locales par opposition aux affaires nationales gérées par l’Etat;
– Autonomie organique : les affaires de la structure décentralisée sont gérées par des organes qui sont propres à cette structure décentralisée ;
– Autonomie fonctionnelle : la structure décentralisée gère ses affaires plus ou moins librement. Toutefois, cette triple autonomie ne signifie point indépendance. La structure décentralisée reste sous la surveillance de l’Etat. Cette surveillance est appelée tantôt contrôle de légalité ; tantôt tutelle (établissements publics — en droit administratif, la tutelle ne vise pas principalement à protéger les intérêts de la collectivité locale. Elle tend, d’abord, à sauvegarder l’intérêt général contre les excès éventuels des autorités locales).La décentralisation est un processus d’aménagement de l’Etat unitaire qui consiste à transférer des compétences administratives de l’Etat vers des entités (ou des collectivités) locales distinctes de lui. La décentralisation se caractérise ainsi par l’existence d’autorités locales élues, distinctes des autorités administratives de l’Etat, et exerçant, dans le cadre des lois, des compétences propres pour lesquelles elles disposent d’une certaine autonomie sous le contrôle de l’Etat. Ainsi comprise, la décentralisation au sens moderne est indissociable de l’idée d’autonomie locale et du principe démocratique.3 La décentralisation est un procédé d’organisation administrative qui consiste, pour une autorité déterminée,- en général le législatif- à confier la gestion de certains intérêts à des agents qui sont les organes et les représentants non pas du pouvoir central mais d’une personne publique autre que l’Etat.Selon la Banque Mondiale, la décentralisation est le transfert d’autorité et de responsabilités en matière de fonctions publiques, depuis l’administration centrale vers les autorités intermédiaires et locales ou vers des organismes gouvernementaux quasi autonomes et /ou vers le secteur privé. Il s’agit d’un concept complexe et à multiples facettes.5 Une distinction doit être établie entre les différents types de décentralisation (à savoir la décentralisation politique, administrative, fiscale et marché.) car ceux-ci présentent des caractéristiques, des implications politiques et des conditions de succès différentes. Pour la Coopération Française, la décentralisation vise à donner aux collectivités locales des moyens et des compétences propres, distincts de ceux de l’Etat, à faire élire leurs autorités par la population et assurer un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire. La décentralisation établit un contact plus étroit entre le processus décisionnel et les citoyens, favorisant ainsi l’émergence d’une démocratie de proximité. Elle ambitionne de réussir le développement socio-économique dans des domaines qui souffrent souvent d’un pouvoir décisionnel trop centralisé. Elle favorise la cohésion du territorial et l’enracinement de la démocratie et participe à la lutte contre la pauvreté. Enfin, pour le Programme des Nations Unies pour le Développement ou PNUD, la décentralisation fait référence à une restructuration des autorités en vue de créer un système de co-responsabilité entre les entités dotées d’un pouvoir de gouvernance aux niveaux central, Régional et local, conformément au principe de subsidiarité7. Sur la base de ce principe, les fonctions sont transférées au plus bas niveau institutionnel ou social capable de les assumer Sur ces différentes approches, l’approche française se concentre clairement sur les objectifs politiques de la décentralisation ainsi que sur la cohésion territoriale. Elle laisse entendre que la décentralisation est à la fois une fin en soi et un moyen tendant à une fin dans la politique de développement. Les deux autres définitions semblent plus technocratiques, dans la mesure où elles mettent en exergue la dimension fonctionnelle de la décentralisation. La décentralisation consiste en une délégation d’attributions administratives du pouvoir central vers l’échelon local (les collectivités territoriales), au bénéfice cette fois d’organes élus. Cette élection est l’élément central de la décentralisation qui est une forme de démocratie locale. Les collectivités territoriales sont les Communes, les Départements et les Régions. Elles bénéficient du principe de la libre administration des collectivités territoriales c’est à- dire qu’elles s’administrent librement par des conseils élus : conseil municipal, conseil général, conseil Régional. Ces collectivités disposent de la personnalité juridique. Les compétences des collectivités territoriales sont propres et limitées : elles ne sont compétentes qu’en vertu de la loi. Ce sont des compétences d’attribution. La décentralisation est source d’autonomie mais pas d’indépendance. Si la décentralisation apporte de la souplesse au cadre de l’Etat unitaire, elle doit néanmoins respecter les principes républicains : principe d’égalité et d’indivisibilité de la république. C’est pourquoi, le représentant de l’Etat dans les collectivités exerce un contrôle sur les actes de ces dernières.
La déconcentration
La déconcentration est une notion d’origine française qui s’applique aux rapports entre l’administration centrale et les services territoriaux qui en dépendent. Elle se réalise par des délégations de pouvoirs à ces derniers. La déconcentration s’oppose à la décentralisation en ce qu’elle règle les rapports au sein d’une hiérarchie administrative, tandis que la décentralisation exclut toute relation hiérarchique entre l’Etat et les collectivités locales. La déconcentration comprend deux éléments : l’existence de services à compétence territoriale de l’administration de l’Etat ; des délégations de pouvoirs à ces services. Les autorités déconcentrées sont nommées par le pouvoir central et exécutent les décisions de ce dernier même dans le cadre d’un Etat unitaire, il apparaît nécessaire de rapprocher les centres de décision des administrés. Il existe alors deux variantes possibles d’organisation : la déconcentration et la décentralisation. Dans un cas comme dans l’autre, le pouvoir local s’exerce sur des territoires infra-étatiques qui coïncident parfois. C’est le cas des Régions, des Départements et des Communes, qui sont à la fois des circonscriptions administratives (déconcentration) et des collectivités territoriales (décentralisation). Néanmoins, il y a une différence fondamentale entre ces deux variantes d’organisation. Dans le cadre de la déconcentration, le pouvoir local est exercé par un agent de l’Etat, alors que dans le cadre de la décentralisation, ce pouvoir local sera exercé par des organes élus. La déconcentration est un processus au sein de l’administration publique, en vertu duquel un certain degré de pouvoir de prise de décision ou de réglementation d’opérations est délégué à un bureau extérieur, à un fonctionnaire ou à un département ou Ministère centrale. La déconcentration est une technique d’organisation des administrations qui consiste à distribuer les agents et les compétences au sein d’une même personne morale, depuis une administration centrale vers ses services déconcentrés. Cette notion s’oppose à celle de concentration qui est un système administratif dans lequel le pouvoir de décision est concentré au sommet de l’appareil d’État. La déconcentration se distingue de la décentralisation dans le sens où il s’agit d’un système de délégation vers des échelons inférieurs internes ne possédant dès lors pas de personnalité morale propre, tandis qu’une décentralisation délègue vers des collectivités territoriales possédant une personnalité morale propre. La déconcentration est un aménagement de la centralisation : elle permet de réduire les lenteurs et lourdeurs liées à l’obligation, dans tout système centralisé, d’attendre la décision de l’échelon suprême. La déconcentration ; c’est la transmission de la charge de travail ou sous une forme plus large , le transfert du pouvoir de décision des organes gouvernementaux vers des organes locaux qui demeurent sous la tutelle et la direction du gouvernement central. Le bureau ou le fonctionnaire auquel ce pouvoir est délégué doit rendre compte des décisions prises devant le département ou Ministère central. La déconcentration vise essentiellement à améliorer l’efficacité de l’administration, à rehausser le niveau des prestations de services, à garantir une représentation adéquate de l’administration centrale ainsi qu’un contrôle approprié aux niveaux provincial, régional et local. Elle s’applique lorsque des entités locales assument, dans une large mesure, le rôle d’agents locaux de l’administration centrale, gèrent du personnel, utilisent les ressources qui leur sont allouées par les autorités centrales et demeurent tenues de rendre compte aux niveaux supérieurs de la hiérarchie. La décentralisation accroitra l’efficacité parce que les responsables locaux connaissent mieux les besoins de leurs citoyens que le gouvernement central. Les décisions en matière d’élaboration des plans de développement prises par un palier des responsables qui ne sont plus près d’une collectivité locale et plus sensible à ses besoins ont plus de chances de refléter les choix des gens que les décisions prises par un gouvernement central. La décentralisation favorise l’expérimentation et l’innovation en matière de services locaux.
La décentralisation du pouvoir et de décision
Actuellement, les nouvelles stratégies de décentralisation consiste à favoriser le transfert de pouvoirs et de ressources aux autorités locales élues, lesquelles sont considérées comme des acteurs publics distincts, dotés de leurs propre identité et légitimité, et conférant leur propre valeur ajoutée au processus de développement. Ces stratégies tentent de décentraliser une partie de la gestion des affaires publiques vers des entités élues démocratiquement, qui sont tenues de rendre aux citoyens de leur action. On distingue cinq types principaux de décentralisation : décentralisation politique, fiscale et administrative, fonctionnelle et structurelle.
La décentralisation Politique (dévolution) La décentralisation politique (dévolution) désigne, en principe, des situations où l’autorité et le pouvoir politiques ont été partiellement transférés à des niveaux administratifs infranationaux. Les manifestations les plus évidentes de ce type de décentralisation sont les administrations infranationales élues et habilitées, depuis les conseils de village jusqu’aux instances de l’Etat. La décentralisation politique est souvent perçue ouvre la voie à la démocratie locale, à la participation des administrés aux affaires locales et à la responsabilisation des mandataires locaux. Le rôle des Ministères au niveau central doit être réorienté vers l’élaboration des politiques ; définition de grandes orientations et de normes ; suivi et contrôle budgétaire. La décentralisation politique vise à conférer aux citoyens ou à leurs élus plus de pouvoirs de décision. Elle est souvent liée au pluralisme politique et au gouvernement représentatif mais elle peut soutenir la démocratisation en donnant aux citoyens ou à leurs élus plus d’influence dans la formulation et l’exécution de la politique d’une administration. Les partisans de la décentralisation politique se basent sur l’hypothèse que les décisions prises avec une plus grande participation des administrés sont bien fondées et répondent mieux aux besoins des intérêts divers de la société que celles prises uniquement par les autorités politiques au niveau central. En plus, on suppose que la décentralisation politique permet aux citoyens de mieux connaître les élus locaux et permet aux élus de mieux connaître les besoins et les aspirations de leurs électeurs. La décentralisation politique nécessite souvent des réformes constitutionnelles ou statutaires, la création d’un système politique pluraliste, le renforcement de la législature et l’encouragement de groupes d’intérêt public. La dévolution correspond au transfert de larges pouvoirs à une assemblée politique pour la gestion des affaires intérieures. Mais, il est utilisé aussi, aujourd’hui, dans un sens plus large, pour désigner des transferts de pouvoirs à des collectivités locales ou régionales. En effet, l’idée de dévolution ne comporte aucune limite aux transferts qui peuvent être opérés, si ce n’est le point auquel on passerait à l’indépendance. Au contraire, l’idée de décentralisation est indissociable de l’idée de l’unité du pouvoir, et les collectivités décentralisées s’administrent elles-mêmes sans cesser d’être intégrées à l’Etat et sans que celui-ci leur concède une partie de ses fonctions constitutionnelles. La dévolution est une troisième forme de décentralisation. Lorsque les gouvernements délèguent les fonctions, ils transfèrent les pouvoirs de décision, l’autorité en matière de finances et de gestion vers des unités d’administration locales quasi-autonomes avec statut de municipalité. Généralement, la dévolution s’opère en transférant les responsabilités pour la fourniture de services aux municipalités qui élisent leurs propres maires et conseils, perçoivent leurs propres impôts, et jouissent du pouvoir de prendre des décisions d’investissements. Dans un système décentralisé par dévolution, les administrations locales ont des limites géographiques précises et juridiquement reconnues, à l’intérieur desquelles elles exercent leur autorité et leurs fonctions publiques. C’est cette forme de décentralisation qui soutient la plupart des décentralisations politiques. En usage aujourd’hui dans le langage politique et administratif, cette expression s’applique ordinairement au mouvement de passation d’un pouvoir ou d’une compétence, voire de l’autorité de contrôle, sur les actions et les ressources associées à ces responsabilités. Ce concept employé dans la sphère des affaires publiques s’utilise généralement pour désigner une démarche de subsidiarité descendante, matière aujourd’hui étroitement encadrée dans tous les régimes d’Etat de droit. Sur le plan politique et institutionnel, l’octroi qualifiable (non artificiellement) de dévolution peut aussi bien prendre la forme d’une Régionalisation accompagnée d’une décentralisation de compétences devant s’exercer sur un territoire circonscrit et dont était jusque-là titulaire l’Etat central que celle d’un Etat unitaire qui se fédéralise. Dans ce dernier cas, l’Etat opte pour le partage des champs de la souveraineté par la mise en place d’un ordre de gouvernement fédéral et de celui d’États fédérés dont les attributions respectives clairement distinguées autorisent dorénavant à chacun aussi bien une gouverne qu’une gouvernance autonome garantie par la loi organique fondamentale (constitution). La situation de ces dévolus ne peut ainsi être modifiée qu’au terme d’un processus formel (généralement lourd) d’amendement aux lois organiques que régissent des règles dont le respect s’avère opposable devant le plus haut tribunal juridictionnel. Dans le domaine administratif, le terme dévolution de pouvoir (d’exécution, d’appréciation, d’initiative, de contrôle, etc.) épouse moins une perspective de durabilité. Il s’applique plutôt couramment à la démarche de délégation de responsabilités appartenant, en vertu d’une loi, à une instance ou encore il exprime un déplacement d’une personne titulaire d’une charge publique (autorité) vers une autre entité jugée dorénavant dotée de capacités suffisantes. Ainsi, il est de bon sens de réserver l’utilisation de cette expression pour désigner le transfertopéré par une instance qui relève d’un ordre hiérarchique de capacité supérieure et qui, dûment habilitée à y procéder, dote une entité de rang inférieur, anciennement nommée dévolutaire, afin de l’habiliter dans une perspective provisoire. Les substances administratives alors concédées (le dévolu) peuvent être une mission d’intérêt public (décentralisation administrative), une compétence décisionnelle dans un domaine circonscrit (autorité déléguée) ou l’octroi d’une responsabilité opérationnelle (déconcentration administrative).
La décentralisation administrative (déconcentration) La décentralisation administrative est axée sur le transfert de pouvoirs décisionnels, de ressources et de responsabilités aux fins de la fourniture d’un certain nombre de services public ou des fonctions, depuis l’administration centrale vers d’autres niveaux administratifs (non élus), divers organismes ou des antennes des organismes satellites de l’administration centrale. La décentralisation administrative est associée à la déconcentration, à la délégation et au cession de compétences. Elle s’inscrit souvent dans le cadre d’une réforme de la fonction publique et perçue comme la forme de décentralisation la plus restreinte car les instances locales auxquelles les tâches sont transférées ne se fondent pas sur une représentation politique contrôlée depuis le bas. La décentralisation administrative vise à refaire la répartition, à différents échelons de gouvernement, de responsabilités et de ressources financières, pour assurer la fourniture de services publics. C’est le transfert de responsabilité de la planification, du financement et de la gestion liée à certaines fonctions du gouvernement central et de ses organes vers des unités d’administration sur le terrain, des cellules ou niveaux subalternes de l’administration, des autorités publiques semi-autonomes, des municipalités ou des Régions.
La décentralisation fiscale La décentralisation fiscale se traduit par le transfert aux autorités locales de fonds ; de l’autorité et du pouvoir de générer des recettes.15 La décentralisation fiscale est la réaffectation des ressources aux administrations infranationales, y compris la délégation de crédits par les Ministères sectoriels vers les niveaux déconcentrés. Les accords relatifs à l’affectation des ressources font souvent l’objet de négociations entre l’administration centrale et les autorités locales, au cours desquelles divers facteurs sont pris en considération, dont la disponibilité à tous les niveaux de l’administration et les capacités locales en matière de gestion fiscale.On distingue principalement cinq formes de décentralisation fiscale : autofinancement ou recouvrement des coûts des services publics via les redevances imposés aux usagers ;cofinancement impliquant la participation des usagers à la fourniture des services et des infrastructures par des contributions financières ou de main d’œuvre ; l’augmentation des recettes locales par les taxes sur les propriétés ou sur les ventes ou encore par les impôts indirects ; les transferts fiscaux entre administrations locales afin de couvrir des besoins généraux ou spécifiques et l’autorisation donnée aux communes d’emprunter et mobilisation d’une partie des ressources des instances nationales ou des autorités locales, moyennant la délivrance de garanties de prêt. La responsabilité des finances est une composante fondamentale de la décentralisation. Pour que les administrations locales et les organisations privées puissent exercer de manière efficace les fonctions administratives décentralisées, elles doivent disposer de revenus d’un niveau adéquat – provenant soit de source locale, soit d’un transfert du gouvernement central – de même qu’elles doivent avoir le pouvoir de décision concernant les dépenses. Pour les collectivités territoriales la décentralisation des finances peut impliquer :
a) autofinancement ou recouvrement de coûts en faisant payer les usagers pour les services fournis;
b) co-financement ou arrangements de co-production par lesquels les usagers participent à la fourniture des services et de l’infrastructure par des contributions financières ou de main-d’œuvre;
c) augmentation de recettes locales par les taxes sur les propriétés ou sur les ventes ou encore par les impôts indirects;
d) transferts inter-administrations qui envoient une portion des recettes générales des impôts perçus par le gouvernement central vers les administrations locales pour des besoins généraux ou spécifiques; e) autorisations aux municipalités d’emprunter et mobilisation de ressources du gouvernement national ou local (moyennant des cautions). Dans beaucoup de pays en développement, les administrations locales ou les unités de l’administration centrale ont le pouvoir de prélever des impôts mais leurs recettes fiscales sont si peu et leur dépendance des subventions du gouvernement central si forte qu’aucune tentative n’est faite pour exercer ce pouvoir.
Une décentralisation fonctionnelle (délégation) On distingue la décentralisation territoriale qui s’applique aux collectivités locales et la décentralisation technique -ou fonctionnelle- concernant les institutions spécialisées dotées de la personnalité morale comme les établissements publics. La délégation est le fait de confier une tâche à une autre personne, généralement un subordonné. La délégation ne désengage pas le délégant de sa responsabilité. C’est une aptitude à confier à un subordonné la responsabilité d’un mandat de travail, tout en lui fournissant le support et les ressources nécessaires. Une délégation peut aussi être un groupe de personnes, souvent appelées délégués, qui représente les intérêts d’une grande organisation, d’un corps de métier, ou d’un secteur d’activité. Ce terme peut être employé dans le sens suivant : En droit, une délégation de pouvoirs, est un acte juridique par lequel une autorité (le délégant) se dessaisit d’une fraction des pouvoirs qui lui sont conférés et les transfère à une autorité subordonnée (le délégataire)
La décentralisation structurelle (privatisation). Une privatisation est un transfert de la propriété d’une grosse partie, voire de la totalité, du capital d’une entreprise du secteur public au secteur privé. Après une privatisation, une entreprise peut rester sous le contrôle partiel ou complet de l’Etat si ce dernier choisit de rester actionnaire. Les privatisations des années 1980 ont été les plus importantes, visant d’abord des sociétés en concurrence puis des monopoles publics. Elles se sont traduites par une logique de rentabilité renforcée, afin d’alimenter les espoirs de progression des cours de la société en Bourse, qui a parfois mené à la suppression de services non rentables lorsque les États ne les subventionnaient pas. Des hausses de tarifs ou des fermetures de sites jugés pas assez rentables ont pu rendre certaines privatisations impopulaires ou pointées du doigt par les mouvements antilibéraux dans les pays en voie de développement. La privatisation dans son application, peut d’un côté, être une politique de laissez-faire et de l’autre, l’encouragement de partenariats entre le public et le privé, pour la fourniture de services ou la réalisation de projets d’infrastructure, par exemple. La privatisation peut comprendre les points suivants : (i) l’autorisation pour les entreprises privées à exercer des fonctions qui, auparavant, étaient monopolisées par le gouvernement; (ii) la sous-traitance de la fourniture ou l’administration des services ou des infrastructures publics à des entreprises commerciales : pour cela il y a un nombre de manières dont les fonctions peuvent être organisées et il existe beaucoup d’exemples au sein du secteur public et des organisations institutionnelles à caractère public-privé, surtout dans le domaine de l’infrastructure ; (iii) le financement des programmes du secteur public grâce au marché des capitaux (avec des règles ou mesures adéquates pour éviter les situations où le gouvernement central endosse les risques de l’emprunt) et permettre aux organisations privées d’y participer; (iv) le transfert des responsabilités de la fourniture des services du secteur public au secteur privé grâce au désinvestissement.
Combinaison des différentes composantes de la décentralisation Fondamentalement, il ne peut y avoir de décentralisation efficace sans une prise en compte intégrale de ces trois dimensions, étant donné qu’elles sont complémentaires et interdépendantes. Elles ont besoin les unes des autres, puisque la division des pouvoirs selon les différents niveaux de l’administration et de la société doit correspondre aux responsabilités fiscales, les procédures et systèmes administratifs doivent s’aligner sur l’exécution du pouvoir politique et des tâches budgétaires, et les dispositions fiscales doivent permettre d’éviter tout conflit entre les pouvoirs politiques et administratifs. Dès lors que la décentralisation politique est stimulée par la création de différentes entités administratives locales, un processus de détachement vis-à-vis du centre et de transfert des compétences se met en place. Cela ne manque pas de créer des tensions avec la décentralisation administrative, laquelle doit garantir la bonne exécution des responsabilités et fonctions centrales aux niveaux inférieurs de l’administration. Les autorités locales jouent le rôle d’agents déconcentrés de l’administration centrale, assurant des services, gérant du personnel et exploitant les ressources qui leur sont allouées par les autorités centrales. Si tel est le concept théorique sur la décentralisation, on va voir tout ce qui est gouvernance. La gouvernance Au contraire des approches développées dans le cadre de réflexions sur la gouvernance mondiale ou sur la « bonne gouvernance » (en anglais, good gouvernance signifie faire converger les intérêts individuels vers la définition non pas de l’intérêt général, notion typiquement française, mais du bien commun), un certain nombre d’auteurs travaillant sur la problématique des villes ont résolument opté pour une vision territoriale de la gouvernance (cf. gouvernance urbaine).Aussi, certains auteurs adoptent une vision pratique de la gouvernance, en soulignant le fait que la réalité du gouvernement soit actuellement en train de subir d’importantes modifications qui marquent une profonde rupture avec le passé. « La gouvernance fait intervenir un ensemble complexe d’acteurs et d’institutions qui n’appartiennent pas tous à la sphère du gouvernement ; elle traduit une interdépendance entre les pouvoirs et les institutions associées à l’action collective. La gouvernance fait intervenir des réseaux d’acteurs autonomes et part du principe qu’il est possible d’agir sans se remettre au pouvoir de l’État ». L’économiste Bernard Pecqueur, spécialiste du développement local, définit la gouvernance comme « un processus institutionnel et organisationnel de construction d’une mise en compatibilité des différents modes de coordination entre acteurs géographiquement proches, en vue de résoudre les problèmes productifs inédits posés aux territoires ». On peut citer la définition du dictionnaire critique du territoire qui synthétise assez bien d’autres tentatives d’énonciation de ce concept : « Dans son utilisation actuelle, ce terme est un anglicisme. Il désigne une manière d’aborder la question du gouvernement qui ne donne pas la priorité à l’art de gouverner et aux techniques de conduite de l’action mais aux relations entre les dirigeants et les dirigés,
notamment la société civile et l’État.
Les impératifs de la bonne gouvernance imposés par les partenaires externes.
La réforme des institutions administratives, des collectivités territoriales et de l’administration publique, est considérée comme le moyen le plus susceptible de redresser la situation socio- économique. Elle réduirait, par la responsabilisation des acteurs, les crises de l’Etat qui n’est plus en mesure d’assurer la totalité de ses missions providentielles, faute de moyens suffisants. Aussi apparaît-elle comme une volonté de répondre favorablement aux besoins des responsables locaux et des Régions dans la réalisation de leur autonomie.Les nouveaux principes de la décentralisation, à savoir la libre administration des collectivités et l’autonomie, se sont ainsi érigés comme un modèle d’organisation institutionnelle efficace pour la restauration de l’Etat.La gouvernance publique est généralement comprise comme étant un mode d’exercice du pouvoir par les administrations en vue de gérer les affaires d’un pays à tous les niveaux et dans tous les domaines. Autrement dit, la gouvernance c’est ce que l’Etat fait pour améliorer la vie de la Nation. La notion de bonne gouvernance englobe les principes, les outils, les mécanismes, les processus, et les institutions à travers lesquels l’Etat et l’Administration exercent leurs pouvoirs et autorités, les citoyens et les collectivités défendent leurs intérêts et exercent leurs droits. Une meilleure prise en compte de la dimension gouvernance est indispensable pour soutenir le développement du pays et s’avère incontournable pour la consolidation de l’intégrité et la performance de l’Administrationpublique.
Le concept de la gouvernance locale
C’est un concept moins facile à appréhender. Diverses notions sont associées au concept de gouvernance locale : C’est une action menée par les politiciens locaux avec la participation de la société civile ; prise en compte des aspirations du village ; transparence au quotidien ;mobilisation intelligente des ressources locales ; gestion responsable et équitable avec l’appui de l’Etat ; et structures étatiques décentralisées ; soutien technique et financier cordonnée assuré par des partenaires de développement. Toutes ces perceptions proposent une vision de la gouvernance locale qui n’est pas exclusivement centrée sur les politiciens élus et les administrations. L’accent est mis sur les interactions entre les institutions chargées de la gestion des affaires locales et tous les acteurs aux niveaux local, intermédiaire et national. Le concept de gouvernance locale s’articule généralement autour de deux axes principaux :des autorités locales réceptives et responsable et une société civile et secteur privé dynamiques capables de jouer un double rôle, en tant que partenaire au processus de développement et en tant que contrepoids. De façon minimaliste, le développement durable s’entend comme un mode de développement qui répond aux besoins des acteurs présents sans compromettre la capacité des générations suivantes à répondre aux leurs18. Les principes de prévention, de précaution et de participation des acteurs sont au cœur d’un mode de développement qui se veut solidaire et partagé. La dimension temporelle est au centre de la définition du développement durable, tandis que la dimension spatiale est le plus souvent appréhendée à travers les interdépendances de voisinage (diffusion d’une pollution par exemple), ou encore dans le sens d’une déclinaison locale d’un concept global de développement durable. Dans ce cas, l’espace réduit au seul contexte physique est postulé, compris comme une dimension supplémentaire à intégrer au développement durable et finalement nié dans sa diversité. Plus rarement, les analyses cherchent à expliquer, non pas comment adapter le développement durable aux espaces locaux donnés a priori, mais de façon inverse en quoi des relations fondées sur une proximité géographique entre des acteurs sont elles-mêmes durables ou non. C’est l’objet de cet article que d’inverser le sens de l’analyse, que d’affirmer que l’espace, comme construit social, n’est pas un simple réceptacle de gouvernances autonomes mais peut au contraire contribuer (ou non) à ces mêmes gouvernances qualifiées alors de locales, certaines pouvant en outre prendre des formes durables. Bertrand et Moquay (2004) expliquent en effet que la gouvernance, en sciences économiques, est tour à tour définie dans les approches contractuelles comme une structure justement contractuelle et complémentaire au marché qui permet de se coordonner et, dans la théorie de la régulation, comme une structure politique représentée essentiellement par l’Etat. En science politique, la gouvernance renvoie au système de décision publique préconisant une diminution de l’intervention étatique et/ou une affirmation de la participation des acteurs privés à la définition et à la mise en œuvre de l’action publique. Malgré cette polysémie, elle présente un triple avantage : premièrement, elle permet de réintroduire dans l’analyse le pouvoir, ce « banni récalcitrant » cher à Perroux (1973), à travers les conflits ; deuxièmement, elle autorise l’endogénéisation de l’espace entendu comme un construit social et non un simple réceptacle des relations économiques ; troisièmement, elle renouvelle le débat entre Etat, marché et société civile à travers par exemple la question de la démocratie participative (Baron, 2003). Par ce dernier point au moins, elle rejoint les problématiques de développement durable, soulignant les préoccupations communes portées par les deux notions et par là même l’intérêt de les rapprocher.Les pays nous semblent constituer une illustration pertinente d’une gouvernance locale susceptible de présenter un caractère durable, puisque le pays « exprime le projet commun de développement durable du territoire »19. Il faut voir dans le pays un espace de projet, une instance d’animation, de concertation et de coordination prévue pour programmer et définir les priorités collectives, un outil institutionnel destiné à prendre la forme d’une gouvernance locale en mobilisant les avantages supposés de la proximité géographique. Ces pays présentent un caractère durable car, comme exemple d’ordre social localisé, ils mobilisent des initiatives locales et constituent un cadre de mise en œuvre des nouvelles modalités d’action publique. Il s’agit, par exemple, de renforcer la démocratie participative en stimulant les initiatives locales. Sur cette base volontaire, ils fédèrent notamment des communes, des syndicats professionnels, des associations autour de questions (environnementales parexemple) souvent délaissées par les collectivités locales et, si possible, dans le respect des intérêts de chacun.Au-delà de ce seul principe d’équité, le principe d’interdépendance entre les espaces, les générations et les disciplines qui aide à définir le développement durable (Laganier, et Al., 2004) trouve lui aussi une illustration dans le cas du pays. La démarche des pays, décision nationale déclinée localement, suppose l’intégration du passé du territoire tout en mobilisant une grande variété d’acteurs. Autant d’éléments sont susceptibles de départager les caractères durables et non durables d’une gouvernance locale. Après avoir bien voir tout ce qui est concept théorique de la gouvernance, passons au concept du développement.
Les aspects territoriaux de la décentralisation : Aménagement du territoire
Les responsables élus ou nommés ont besoin de disposer d’informations concernant l’aménagement du territoire, afin de s’assurer que les approches sectorielles et territoriales des programmes de développement ont été dûment coordonnées et que les décisions prises en termes de planification et d’affectation des ressources sont judicieuses. Les autorités centrales et Régionales doivent définir leur vision de formes d’aménagement du territoire les plus favorables au développement.La promotion de la décentralisation se doit de prendre en considération les aspects liés à l’aménagement du territoire. Il s’agit d’examiner la décentralisation sous l’angle de l’aménagement du territoire (de l’espace). Les programmes d’appui à la décentralisation négligent souvent cette exigence, se focalisant essentiellement sur le transfert de ressources et omettant d’étudier attentivement où ces ressources devraient être affectées. L’aménagement du territoire peut être considéré au niveau national, au niveau de la circonscription (Province, Région, District, Arrondissement) et au niveau municipal ou local.
|
Table des matières
INTRODUCTION
Contexte et justification
Problématiques
A-OBJECTIFS DE RECHERCHE
A1.Objectifs
A11.Objectif global
A12.Objectifs spécifiques
A2.Hypothèses
A21.Hypothèse générale
A22. Les hypothèses spécifiques
A3. Résultats attendus
B. CADRE METHODOLOGIQUE
B.1 Revue de littérature/ documentaire /Synthèse des études
B11. L’intérêt du sujet
B12. La revue bibliographique
B2. Démarche méthodologique
B21.Stratégies et techniques de collecte des données
La recherche documentaire
La collecte des données
La Démarche Qualitative (observations de terrain, entretiens, enquêtes…)
Les enquêtes économiques
La notion entretiens individuels
Les enquêtes focus groupe
Traitement et analyse des données
Technique de l’échantillonnage
Les Matériels utilisés et les travaux de bureau
B22. Approche de vérification de l’hypothèse
Hypothèse générale
Les hypothèses spécifiques
C. Critiques des méthodes
PARTIE I : CONCEPT THEORIQUE SUR LA DECENTRALISATION, LA GOUVERNANCE ET LE DEVELOPPEMENT LOCAL
CHAPITRE I : CONCEPT SUR LA DECENTRALISATION ET LA GOUVERNANCE LOCALE
1.1 Le processus de la décentralisation
1.1.1 La décentralisation
1.1.1.1 Pourquoi décentraliser ?
1.1.1.2 Définition de la décentralisation
1.1.2 La dévolution et la déconcentration
1.1.2.1 La dévolution
1.1.2.2 La déconcentration
1.1.3 La décentralisation du pouvoir et de décision
1.1.3.1 La décentralisation Politique (dévolution)
1.1.3.2 La décentralisation administrative (déconcentration)
1.1.3.3 La décentralisation fiscale
1.1.3.4 Une décentralisation fonctionnelle (délégation)
1.1.3.5 La décentralisation structurelle (privatisation)
1.1.3.6 Combinaison des différentes composantes de la décentralisation
1.2 La gouvernance
1.2.1 Les principes de la gouvernance
1.2.1.1 Cadre conceptuel de la gouvernance
1.2.1.2 La gouvernance des organisations
1.2.1.3 La gouvernance mondiale
1.2.1.4 La «gouvernance moderne»
1.2.1.5 Les types de gouvernance
1.2.2 Le concept de la gouvernance locale
CHAPITRE II : LE PROCESSUS DE DEVELOPPEMENT
2.1 Le développement économique et social
2.1.1 Les aspects territoriaux de la décentralisation : Aménagement du territoire
2.1.2 Le développement économique (croissance économique)
2.1.2.1 Keynes et l’émergence de la macroéconomie
2.1.2.2 Les deux voies des années 1980 – 1990
2.1.2.3 Raffinement de la modélisation
2.1.2.4 Synthèse néo-classique et agent représentatif
2.1.2.5 La macroéconomie aujourd’hui
2.1.2.6 Écoles et courants de pensée
2.1.3 Le développement social (IDH)
2.1.3.1 Le développement social
2.1.3.2 L’IDH
2.1.3.3 Le social, pivot du développement économique
2.2 Le développement local
2.2.1 Le Concept du développement local
2.2.1.1 Démarche du développement local
2.2.1.2 La gestion locale de développement
2.2.1.3 L’approche du développement
2.2.2 Dynamique globale du développement local
2.2.2.1 la dynamique globale du développement local
2.2.2.2 Orientation stratégique du développement local
2.2.2.3 Mesures juridico-institutionnelles
2.2.2.4 Les thèmes centraux du développement
2.2.2 Le développement local au sein du territoire
2.2.2.1 Le territoire
2.2.2.2 Les acteurs du développement local sur le territoire
2.2.3 Le système des acteurs du développement local
2.2.3.1 La mobilisation des acteurs
2.2.3.2 La genèse d’un projet et d’une action de développement local
2.2.3.3 Le système stratégique du développement local et la gestion de la complexité
PARTIE II : LES IMPACTS DE LA DECENTRALISATION ET DE LA GOUVERNANCE LOCALE SUR LE DEVELOPPEMENT DE MADAGASCAR 52vii
CHAPITRE III : LA DECENTRALISATION, LA GOUVERNANCE LOCALE ET LE DEVELOPPEMENT A MADAGASCAR
3.1 Les systèmes politiques et le processus de décentralisation à Madagascar
3.1.1 Contexte sur la décentralisation
3.1.1.1 Le pouvoir exécutif, législatif, judiciaire
3.1.1.2 Les autres acteurs de développement
3.1.2 Le processus de la décentralisation à Madagascar
3.1.2.1 La décentralisation avant l’indépendance et sous la Première République
3.1.2.2 La décentralisation de la Seconde République
3.1.2.3 La décentralisation de la troisième République
La constitution de 1992
La constitution de 1998
La décentralisation de 2002
3.1.2.4 La Vision et la politique ministérielle depuis 2013
3.1.2.5 Les Etablissements Publics Administratifs (EPA)
3.2 Le développement à Madagascar
3.2.1 Structuration démographique
3.2.2 Recul de développement humain
3.2.3Aperçu historique de la réalisation des différents plans nationaux de développement économique et social de Madagascar
3.2.3.1 Les plans avant l’indépendance et sous la Première République
3.2.3.2 Les plans de la Seconde République
3.2.3.3 Le désengagement de l’Etat de la troisième République
3.2.4 La situation économique de Madagascar
3.2.4.1 Légères reprises de la croissance économique
3.2.4.2 Les secteurs d’activités de développement
3.2.4.3 Les Investissements
3.2.5 Financement extérieur – Aides Publiques au Développement (APD)
3.2.5.1 Allocation par groupe des donateurs
3.2.5.2 La coopération décentralisée en 2012
3.2.5.3 Partenaires économiques émergents
3.2.6 Financements des dépenses publics de l’Etat
3.2.6.1 Les engagements budgétaires
3.2.6.2 Appui aux Collectivités Territoriales Décentralisées et STD
3.3 Gouvernance locale à Madagascar
3.3.1. UADEL – Unités d’Appui au Développement Local
3.3.2 Le Conseil des Sauvegardes de l’Intégrité
3.3.3 le Programme SAHA
3.3.4 Le PNUD
3.3.5 Projet Gestion Durable et Gouvernance Locale des Terres et paysages du Sud
CHAPITRE IV : ETAT DES LIEUX DE LA DECENTRALISATION, DE LA GOUVERNANCE ET DU DEVELOPPEMENT LOCAL
4.1 Liens entre la décentralisation et le développement local
4.1.1 La décentralisation, une tentative vaine pour le développement local
4.1.1.1 Le manque de clarté du aux évolutions politiques
4.1.1.2 L’incertitude du développement par la non application des textes sur la décentralisation
4.1.1.3 L’incertitude sur le cadre institutionnel
4.1.1.4 La déconcentration et le développement local
4.1.2 Des années de développement économique en pleine dégradation Malgache
4.1.2.1 La politique économique Malgache influencée par les décisions de l’ancienne puissance
4.1.2.2 La politique de rééquilibrage des investissements
4.1.3 La diversification de l’économie, l’Aide Publique au Développement
4.1.3.1 L’incertitude politique et économique a crispé les moteurs de la croissance
4.1.3.2 Diminution des aides par la communauté internationale
4.1.3.4 Le potentiel humain inégalement répartie au niveau des Commune
4.2 La gouvernance locale et le développement
4.2.1 Un risque de déficit dans l’exercice de l’autorité de l’Etat
4.2.2 Le pouvoir exécutif, législatif et judiciaire
4.2.3 La société civile
4.3 Décentralisation et gouvernance locale : Enjeux et perspectives pour le développement de Madagascar
4.3.1 Les facteurs de succès de la décentralisation à Madagascar
4.3.1.1 La décentralisation et le développement économique
4.3.1.2 Un système décentralisé à base de l’aménagement du territoire
4.3.1.3 Des principes fondamentaux sur les modalités de répartition des compétences
4.3.1.4 Le point d’ancrage de la décentralisation
4.3.2 La consolidation de l’autorité de l’Etat et le développement local
4.3.2.1 L’Etat de droit au niveau local
4.3.2.2 La gouvernance décentralisée en vue du développement local
CONCLUSION
ANNEXE 1 : BIBLIOGRAPHIE
WEBIOGRAPHIE
Les Textes sur la Décentralisation
ANNEXE 2 : QUESTIONNAIRES
ANNEXE 3 : DEFINITIONS
Plans de Développement à Madagascar
Télécharger le rapport complet
