Caractéristiques socio-économiques de la Nièvre

L’organisation du Conseil Général

Les services administratifs et techniques

Les services du département résultent en majorité des transferts de compétences au bénéfice du Département effectués lors des lois de décentralisation de 1982, 1985 et 2004 (loi relative aux libertés et aux responsabilités locales).
Le département de la Nièvre met à la disposition de sa structure une Direction Générale des Services (DGS). Cette direction a pour mission le management général des différents services selon l’organigramme situé en Annexe 1 (cf. page96). A ce jour, le Conseil Général emploie plus de 1000 agents.
La structure organisationnelle du Conseil Général s’articule autour de deux axes : les services opérationnels et les services fonctionnels. Ce dernier axe est transversal et a un rôle d’appui pour l’ensemble des directions (Direction du Patrimoine Immobilier et de la Logistique, Direction des Ressources Humaines et de la Formation, Direction des Finances et des Marchés).
L’axe « politiques d’intervention » est en lien direct avec l’usager. En dehors de la Direction des Infrastructures et des Transports qui sera développée dans le paragraphe suivant, les périmètres de responsabilités de chaque direction opérationnelle sont : ªLa Direction de la Solidarité est chargée de la mise en œuvre de la totalité des compétences sociales et médico-sociales confiées au Département par les lois de décentralisation (protection de la famille, l’aide au maintien à domicile des personnes âgées et handicapées, la lutte contre l’exclusion, l’accès aux soins, la prévention médico-sociale).
ªLa Direction de l’Economie du Développement Local et de la Ruralité a pour mission de mettre en œuvre la politique d’aménagement et de développement du Conseil Général.
ªLa Direction de la Jeunesse, de l’Education, du Sport et des Activités de pleine Nature. Ses missions, fondées sur la recherche d’une nouvelle dynamique et d’une plus grande cohérence, s’exercent, notamment, dans les domaines suivants : l’éducation avec l’examen des budgets, l’octroi de subventions aux collèges, les bourses, prêts d’honneur et l’investissement mobilier dans le monde scolaire, …
ªLa Direction de l’Action Culturelle mène plusieurs missions comme la promotion du livre par les bibliothèques de prêt, la diffusion des arts, la restauration des monuments historiques et le développement des fouilles archéologiques.
ªLa Direction des Archives Départementales. assure la préservation des archives départementales. Elle enrichit constamment sa collection grâce aux versements des archives publiques, aux dons, achats ou dépôts d’archives privées.

La Direction des Infrastructures et des Transports

Cette direction exerce sa mission principale dans les domaines des infrastructures routières, des voies d’eau et des transports du département. Coté infrastructures, ses principaux champs d’intervention sont l’entretien, l’exploitation, le renforcement et la construction du réseau routier départemental qui compte plus de 4 200 km de routes (recensement2004), le suivi des travaux et gestion comptable des opérations d’entretien et des réparations de la partie concédée du Canal du Nivernais.
Le Département est également Autorité Organisatrice pour le transport de voyageurs interurbain et le transport scolaire. Le budget 2006 représente environ 5% du budget total du Conseil Général (soit 11,3 M€).
Pour la Nièvre, le transport de voyageurs concerne les lignes régulières d’autocar (lignes de structure et ligne d’intérêt local ou lignes dites « de marché ») et les services à la demande pour un total de 1 270 000 km parcourus en 2005. Le transport des scolaires (11 229 inscrits en 2005) utilise à la fois les lignes régulières et des services spécifiques. Les coûts d’exploitation 2005 ainsi que la décomposition des subventions sont rassemblés dans les graphiques ci dessous :

Le cadre légal et réglementaire avant 2005

A l’échelle internationale

Sur le plan international, un projet de l’Organisation des Nations Unies engagé en 2002 prévoit la constitution d’une « convention globale et intégrée pour la protection et la promotion des droits et de la dignité des personnes handicapées ». Le texte précise que des mesures appropriées doivent être prises pour assurer l’accessibilité du cadre bâti, des transports, de l’information, de la communication et des services. Il incite également les états à promulguer les normes et les lignes directrices pour la réalisation de l’accessibilité des services et des installations publics.
En Europe, de nombreux règlements, conventions ou directives adoptés par le Parlement et le Conseil européens visent à améliorer l’exercice de la citoyenneté et la participation à la vie sociale des personnes handicapées et, plus largement, des personnes à mobilité réduite. Pour exemple, l’Union Européenne oblige ses Etats membres, par sa directive 2001/85/CE adoptée en 2001, à adapter les bus aux personnes à mobilité réduite. Tous les types de transports sont visés, de l’interopérabilité ferroviaire jusqu’au droit des personnes à mobilité réduite dans les transports aériens.
En parallèle, le COST (european COoperation in the field of Scientific and Technicalresearch, coopération européenne dans les domaines de recherche scientifiques et techniques), a réalisé, depuis sa création en 1973, de nombreuses études dans le secteur d’activités des transports. Les thèmes abordés ces dernières années de manière récurrente autour de l’accessibilité des transports montrent la priorité donnée à cette problématique par les Etats membres (COST 322 : « autobus à plancher bas », COST 335 : « accessibilité des passagers aux trains », COST 349 : « l’accessibilité des autocars et des bus à longue distance aux personnes à mobilité réduite »).

En France

La loi fondatrice en faveur des personnes handicapées apparaît le 30 juin 1975 (loin°75.534) et visait à maintenir ces personnes dans un cadre de vie ordinaire. En particulier, son article 52 invitait les pouvoirs publics à prendre des dispositions soit pour adapter les services de transports collectifs, soit pour aménager progressivement les normes de construction des véhicules et leurs conditions d’accès, soit pour faciliter la création et le fonctionnement de services spécialisés. Le décret n°78.1167 du 9 décembre 1978 pris pour l’application de la loi de 1975 prévoyait déjà une obligation pour les collectivités d’établir, dans un délai de 3 ans, un programme d’aménagement des services de transports réguliers et des installations pour les adapter aux besoins des personnes handicapées. Depuis, outre ce droit à la mobilité des personnes handicapées, le dispositif juridique progressivement adopté prévoyait notamment l’obligation de mise en accessibilité des établissements recevant du public et de la voirie uniquement pour des projets neufs ou lorsque des travaux étaient réalisés.
Enfin, la loi d’orientation des transports intérieurs n°82-1153 du 30 décembre 1982 reprend ce principe du droit au transport pour tous et précise dans son article 1er que « le système de transports intérieurs doit satisfaire les besoins des usagers dans les conditions économiques et sociales les plus avantageuses pour la collectivité ». L’article 2 aborde pour la première fois le cas des personnes à mobilité réduite sans pour autant préciser les catégories de personnes concernées : « la mise en œuvre progressive du droit au transport permet aux usagers de se déplacer dans des conditions raisonnables d’accès, de qualité et de prix, ainsi que de coût pour la collectivité, notamment en utilisant un moyen de transport ouvert au grand public. Dans cet esprit, des mesures particulières peuvent être prises en faveur des personnes à mobilité réduite ».
Le cadre légal et réglementaire aborde, de longue date, la problématique de l’accès à tous les services pour tous. Cependant, même si de nombreuses actions ont été menées en ce sens, force est de constater que beaucoup reste à faire en matière de non-discrimination des personnes handicapées. La loi n°2005-102 du 11 février 2005 sur l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a donc été adoptée en vue de donner une nouvelle impulsion à leur intégration dans la société.

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 dans le domaine des transports

Généralités

Au travers de cette loi du 11 février 2005, le législateur a la volonté de supprimer tout ce qui peut être à l’origine d’une discrimination envers les personnes handicapées. Si son adoption vise à donner une nouvelle impulsion à leur intégration dans la société c’est parce que ni l’importance du cadre législatif précédent ni l’inscription dans les textes depuis plus de trente ans de la lutte contre la discrimination n’ont suffit à supprimer tous les obstacles rencontrés de nos jours par les personnes handicapées (matériel roulant dépourvu de place pour les usagers en fauteuil roulant (UFR), réseaux de métro sans ascenseur, etc.).
Aussi, l’accessibilité des transports prend une large place dans la loi du 11 février 2005.
L’article 45 pose en particulier le principe de l’accessibilité à toute la chaîne de déplacement : « la chaîne de déplacement, qui comprend le cadre bâti, la voirie, les aménagements des espaces publics, les systèmes de transport et leur intermodalité, est organisée pour permettre son accessibilité dans sa totalité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite». Entre autres obligations nouvelles, la loi impose de faire bénéficier ces nouvelles dispositions non seulement aux personnes handicapées mais également à toutes les personnes gênées temporairement dans leurs déplacements (voir notion de personne à mobilité réduite au paragraphe II.2.2 ci dessous). Ces mesures touchent in fine l’ensemble de la population puisqu’elles participent à l’amélioration de son confort général.
Ces dispositions sont d’application immédiate pour les autorités responsables de l’organisation des transports publics, en particulier les collectivités territoriales ou leurs groupements, sous réserve de la publication du décret relatif aux établissements recevant du public (ERP), dont font partie les gares, et de la réglementation concernant la voirie. Le matériel roulant fait l’objet d’un décret spécifique publié au Journal Officiel de la République Française du 10 février 2006.

La notion de Personnes à Mobilité Réduite (PMR)

Les dispositions de la loi ne concernent pas que les personnes atteintes d’un handicap au sens strict du terme et plus particulièrement celles se déplaçant en fauteuil roulant. Dans la loi du 11 février 2005, la question de l’accessibilité est abordée de manière globale, au-delà de la prise en compte des besoins particuliers des personnes handicapées. Est donc utilisée la notion de personnes à mobilité réduite qui vient en complément de la notion de handicap, selon les définitions suivantes :
ª les personnes handicapées sont des personnes en situation de handicap, celui ci étant défini par l’article 21 de la loi 2005-102 (codifiée à l’article L.114 du Code de l’Action Sociale et des Familles) comme « toute limitation d’activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d’une altération substantielle, durable ou définitive d’une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychique, d’un polyhandicap ou d’un trouble de santé invalidant».
ª les personnes à mobilité réduite (PMR)sont définies par la directive 2001/85/CE du Parlement et du Conseil Européen du20 novembre 2001. Il s’agit de « toutes les personnes ayant des difficultés pour utiliser les transports publics, telles que, par exemple, personnes souffrant de handicaps sensoriels et intellectuels, personnes en fauteuil roulant, personnes handicapées des membres, personnes de petite taille, personnes âgées, femmes enceintes, personnes transportant des bagages lourds et personnes avec des enfants (y compris enfants en poussette)».
Cette définition devrait être retranscrite dans ledroit national à l’occasion de la refonte de l’arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports encommun de personnes. L’illustration ci des sous permet de visualiser une grande majorité des handicaps inclues dans le terme « mobilité réduite ».

Les services à la demande (SAD)

Le Conseil Général de la Nièvre a mis en place 14 services à la demande (SAD). Ces services de « porte à porte » sont particulièrement adaptés aux zones peu denses, en réponse aux besoins des personnes âgées de se déplacer vers les pôles d’attraction secondaires (les jours de marché essentiellement). La carte 13 page suivante donne la position des SAD ainsi que le territoire couvert.
Les SAD offrent la possibilité de se rendre vers les services du pôle d’attraction (gare, administration, …), à horaires fixes, à condition de réserver au plus tard la veille du déplacement. Tous les services à la demande sont effectués en délégation de service public par des transporteurs ou des taxis. La gestion de ces services est déléguée à 80% auprès de syndicats intercommunaux , le reste étant géré par des communautés de communes et/ou communes.

Les coûts et les recettes d’exploitation

Les recettes sont issue de la vente de billets mais aussi de la participation des familles dans le cas des lignes régulières qui sont utilisées par des scolaires. Hormis ce point, la tarification mise en place par les exploitants en accord avec le Conseil Général est une tarification kilométrique.
Pour la plupart des lignes, le tarif appliqué est de 0,1378 € TTC du kilomètre, avec une perception minimum de 1,70 € par voyage. Sauf pour quelques lignes à forte fréquence pour lesquelles sont proposées des ventes en carnet ou des abonnements, les billets sont vendus à l’unité à la montée dans le car. En 2005, les recettes globales perçues par les exploitants ont atteint 25 % des coûts d’exploitation. Décomposés par type de ligne, les coûts et les recettes d’exploitation sont regroupés dans le graphique 11 ci dessous.

La restructuration du réseau par ISIS

La diminution constante de la fréquentation depuis 1999 (cf. paragraphe III.2.2.2. graphique 9 page 48) et les performances limitées de certaines lignes du réseau (annexe 6 page 101) ont incité le Conseil Général à revoir le schéma départemental des transports en vigueur depuis 1981. Depuis novembre 2005, le bureau d’études ISIS a en charge le diagnostic du réseau pour aboutir, au terme de 18 mois d’études, à une proposition de restructuration du schéma départemental des transports.
Concernant l’accessibilité, un lien ténu existe entre le présent rapport et l’étude menée par ISIS dans la mesure où l’accessibilité totale du réseau est l’objectif unique de ce rapport alors qu’elle n’est qu’un critère supplémentaire à prendre en compte pour toute proposition de modification du réseau par ISIS. A la date de rédaction de ce rapport, ISIS s’est limité au rappel des obligations assignées par la loi n°2005-102, la priorité ayant été mise dans un premier temps sur les objectifs de restructuration seules.
Néanmoins, le fruit des réflexions d’ISIS dont la mise en application est prévue pour 2007 – 2008 est le point de départ des propositions d’application pour le Département de la loi sur l’accessibilité dans la mesure où l’échéance est au plus tôt 2011 (date d’application pour les éventuels services de substitutions qui seront validés par le schéma directeur d’accessibilité). Il était donc essentiel de présenter les premières propositions de restructuration du réseau en liminaire à toute proposition de mise en accessibilité.
Lors du dernier comité de pilotage en date du 15 juin 2006, ISIS a présenté l’état d’avancement de ses réflexions et a dressé les grandes orientations aboutissant à une proposition de modification du réseau. Les objectifs suivis par ISIS sont les suivants :
ª rationalisation des lignes de structure (ou lignes régulières) selon la demande,
ª hiérarchisation de l’offre (lignes de structure et lignes d’intérêt local),
ª amélioration de la correspondance entre les modes
ª desserte plus fine du territoire

Les scénarios proposés-approche économique associée

A la date de rédaction de ce rapport, 18 mois se sont écoulés depuis la publication de la loi n°2005-102 et aucun Conseil Général n’a encore rédigé son schéma directeur d’accessibilité, étape incontournable dans la mise en accessibilité d’une chaîne de déplacement. Pour les autres Collectivités, il semble que seule la communauté d’agglomération de La Rochelle ait à ce jour franchi cette phase. De ce fait, le retour d’expérience est pour l’instant limité. Néanmoins, quelques réalisations intéressantes ont été accomplies avant que la loi soit publiée. Aussi peuvent elles servir de base à une réflexion sur les moyens à mettre en place pour répondre au mieux à la loi du 11 février 2005.

Retours d’expériences

Les réalisations internationales

La Suède : un exemple urbain

Depuis la seconde moitié du 20 ème siècle, la Suède a été à l’avant garde de la prise en compte des populations handicapées. Aujourd’hui, les nouvelles contraintes économiques liées en particulier au vieillissement de la population obligent les autorités à revoir leur modèle d’accessibilité.
Pour cela, la ville de Stockholm a créé le projet accessibilité dont l’objectif est de faire de la capitale suédoise la ville la plus accessible au monde d’ici 2010. Ce projet repose sur le principe que plus une ville est conçue sur les besoins des personnes aux fonctions réduites moins les personnes sont handicapées.
En plus d’offrir une chaîne de déplacement sans rupture d’accessibilité, la ville a établi un guide d’accessibilité qui répertorie l’accessibilité des établissements recevant du public. Il ne porte pas de jugement sur la qualité de l’accès mais le décrit simplement à l’aide de photos, laissant le lecteur seul juge de son accessibilité en fonction de ses propres exigences.

Le Japon

La prise de conscience par le Japon du vieillissement de sa population associé à la baisse du taux de natalité est récente et remonte au début du 21 ème siècle. Le ministère de l’Equipement et des Transports a mis en place le projet pour la mobilité libre. Ce projet repose sur une transmission d’informations en temps réel, quel que soit l’endroit et le moment, sur le déplacement, les moyens de transports et les destinations (la téléphonie mobile est un des supports utilisés).
Le gouvernement s’est fixé comme objectif une accessibilité totale des stations de trains et des terminaux de bus à l’horizon 2010. A cette même échéance, tous les bus devront être à plancher bas.

La Suisse

En décembre 2002, le gouvernement a voté une loi ayant pour but de prévenir, de réduire ou d’éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées. De nombreuses similitudes semblent exister avec la loi française du 11 février 2005 hormis la population concernée puisque la loi helvétique ne fait référence qu’aux personnes handicapées.
Comme pour la loi française, en cas d’obstacle à la mise en accessibilité, la loi suisse prévoit l’obligation de mesures de substitution. Contrairement à la loi française, elle fixe le délai d’adaptation de la chaîne de déplacement à 20 ans avec un premier palier à 10 ans. Concrètement, si la fréquence de passage du bus (par exemple) est supérieure à 30 minutes, chaque service doit être accessible. Pour des fréquences plus élevées, l’accessibilité n’est imposée que pour un service sur deux.

Le retour d’expérience des Départements de France

Que ce soit à l’étranger ou en France, l’essentiel des réalisations en termes d’accessibilité se concentre sur les zones urbaines, celles ciayant généralement pour cible les personnes handicapées, population qui se concentre a priori dans ou à proximité immédiate des villes. A l’échelle départementale, l’accessibilité est freinée par des problèmes inconnus en agglomération urbaine : l’accès aux arrêts et leur aménagement, l’absence de voirie et de cheminements accessibles, l’obligation d’arrimer le fauteuil,… L’accessibilité d’une ligne départementale complète est donc rare et la loi de 2005 est encore trop récente pour voir apparaître les premiers résultats d’un réseau intégralement accessible. Cependant quelques réalisations méritent d’être citées pour exemple.

Le département de l’Isère

En concertation avec les associations de personnes handicapées, le Conseil Général de l’Isère s’est orienté vers l’aménagement des zones périurbaines pour en améliorer l’accessibilité et vers la généralisation du transport à la demande sur le reste du territoire (hors urbain et périurbain).
Ainsi, en zone périurbaine, les véhicules utilisés sont à plancher bas, équipés de palettes et peuvent accueillir un UFR. Les arrêts disposent de quais surélevés pour favoriser l’accès aux bus.
L’expérience du Conseil Général de l’Isère montre que les autocars à palettes fonctionnent sans difficulté dès lors que les quais sont adaptés (surface suffisante pour manœuvrer, quais surélevés, …). Pour les autocars à élévateur, l’accès à un usager en fauteuil roulant est une opération qui nécessite environ 15 minutes. Le Département considère ce système valable uniquement pour les lignes express, sans arrêt intermédiaire.
En 2006, ce département ne compte que deux lignes accessibles sur 89 lignes départementales (hors lignes de desserte locale).

Le département des Alpes Maritimes

En 2004, le Conseil Général des Alpes Maritimes a décidé de rendre totalement accessible deux de ses navettes autoroutières par l’intégration d’un service spécifique au fonctionnement de la ligne interurbaine. La ligne existante fonctionnant toutes les 5 minutes en heure de pointe, l’ajout d’un service supplémentaire accessible toutes les heures a permis d’ouvrir cette liaison aux PMR sans dégrader le service pour les autres usagers (il est même amélioré par l’augmentation des moyens sur la ligne). Cette solution est malgré tout possible sur des lignes à forte fréquentation dont l’offre est très importante. Elle n’est pas adaptée à un département à faible densité de population.

Hypothèses de calcul

Nombre d’usagers concernés: cette fois, tous les usagers sans distinction de handicap sont concernés puisqu’il ne s’agit pas d’un service de substitution mais bel et bien d’un service qui annule et remplace le service actuel. Ainsi, le nombre d’usagers concernés correspond au nombre d’usagers actuels (issus de la frange de personnes issue des 80% de la population totale) auquel on ajoute les PMR attirés par ce nouveau service. Il est évident que l’amélioration du service par la création d’un SAD porte à porte tend à en augmenter sa fréquentation. Néanmoins, il s’agit ici de services de proximité hebdomadaires pour la plupart, utilisés essentiellement par des personnes âgées pour des trajets achats ou administratifs. Il est peu probable que la demande augmente substantiellement d’autant que la contrainte de réservation, nécessitant de préparer son déplacement au plus tard la veille, limitera naturellement la fréquentation aux seules personnes captives du périmètre. C’est déjà le cas actuellement pour les personnes sans handicap majeur. Kilomètres supplémentaires d’exploitation par usager: selon le territoire couvert par le SAD, on considère que le transporteur doit s’écarter de 3 km en moyenne de l’itinéraire virtuel pour récupérer ou déposer un usager à son domicile soit 6 km aller et retour par usager. Le transport à vide effectué par l’exploitant est égal à 2 fois la longueur de l’itinéraire virtuel (aller et retour).
Coût kilométrique: la gratuité n’est pas justifiée puisque le service n’est pas spécifique aux PMR. La subvention accordée par le Conseil Général à l’exploitant correspond donc à 75% des coûts d’exploitation kilométriques annuels moyens (0,78 €/km) soit un ratio de 0,59 €/km. Sur la base de ces hypothèses, il est possible d’établir les coûts d’exploitation annuels (ou subvention à prévoir par le Département) de ces nouveaux SAD pour chaque ligne d’intérêt local.
Cependant, comparer les 2 scénarios suppose de se focaliser sur les coûts supplémentaires générés par la mise en accessibilité du réseau. Pour les lignes d’intérêt local, le scénario 2 propose la mise en place de SAD porte à porte en remplacement du système de transport existant. Les coûts supplémentaires liés à leur mise en accessibilité correspondent donc à l’écart des subventions du réseau de base (restructuration ISIS)et du réseau résultant de ce scénario 2. Les tableaux en annexes 11 et 13 (cf. pages 114 et 116) donnent le détail ligne par ligne de ces subventions. Le tableau 7 ci dessous présente la synthèse de ces coûts supplémentaires pour la collectivité.

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Table des matières

I. Présentation du Conseil Général de la Nièvre 
I.1. Le Conseil Général : un espace de décisions
I.2. Un budget axé sur l’action sociale
I.3. L’organisation du Conseil Général
II. Le cadre légal et réglementaire
II.1. Le cadre légal et réglementaire avant 2005
II.2. La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 dans le domaine des transports
II.3. Le champ d’application
Synthèse
III. Diagnostic départemental
III.1. Caractéristiques socio-économiques de la Nièvre
III.2. Les transports en commun dans la Nièvre
Synthèse
IV. Les scénarios proposés – approche économique associée
IV.1. Retours d’expériences
IV.2. Propositions d’application de la loi
Synthèse
V. Synthèse, critiques et perspectives
Sigles
Bibliographie
Table des matières 
Table des légendes et illustrations
Table des annexes

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