Soutenance mémoire
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Elargissement du concept de pauvreté
Le concept de pauvreté s’élargit progressivement depuis les années soixante-dix. Jusqu’au années 70, le concept de pauvreté s’était basé seulement sur la consommation. Une personne sera donc considérée comme pauvre s’il existe une insuffisance au niveau de sa consommation. A partir du milieu des années 70 et 80, les services sociaux s’ajoutent à la consommation, selon les approches par les besoins essentiels. Ces concepts de pauvreté se progressent dans le temps et dans l’espace. A partir du milieu des années 80, selon les approches par les capacités et les opportunités (Rawls et Sen), à part la consommation, les services sociaux ; les ressources, la vulnérabilité et la dignité constituent également comme critère de considérer une personne comme pauvre. Le schéma ci-après nous résume cet élargissement du concept de pauvreté depuis les années soixante-dix.
Les critères d’analyse d’une évaluation :
Les critères de l’évaluation sont des outils d’appréciation qui produisent des analyses comparatives entre deux niveaux de réalisation d’un projet, d’un programme ou d’une politique. Les indicateurs sont des mesures sur un même niveau (ex. objectif général et effets).
On distingue cinq critères pour porter une appréciation quant au projet.
Le critère d’efficacité
Le projet est dit efficace lorsqu’il produit des résultats observés ; que ceux-ci soient voulus ou non. Il est alors question de mesurer l’écart entre les deux groupes de variables dans le temps en comparant la situation au moment de l’évaluation avec celle De l’initial. Ceci suppose que l’on dispose d’indicateurs préétablis et d’un système de suivi du programme.
Le critère d’efficience
Il se peut que plusieurs projets ou programmes conduisent aux mêmes résultats mais avec des coûts extrêmement différents. On définit alors l’efficience comme étant le rapport entre la qualité et la quantité de ces résultats d’une part, et les moyens engagés pour les atteindre d’autre part. Ces moyens regroupent aussi bien les ressources humaines en nombre et en qualité, que les ressources matérielles et financières. En d’autres termes, l’efficience définit une expression de coût unitaire des résultats obtenus.
Le critère de l’impact
Il s’agit ici de recenser et d’analyser tous les effets du projet, qu’ils soient positifs ou négatifs, recherchés ou imprévu. De plus, on les prend en compte dans tous les points de vue économique, social, culturel, environnemental et institutionnel. Par ailleurs, ce critère ne fait pas non plus de distinction entre l’impact sur les cibles directs (bénéficiaires) et les autres.
Le critère de viabilité
Les projets de développement concernent en général des domaines où les bénéficiaires n’ont pas la possibilité d’agir. Ce critère vise à estimer la probabilité qu’après l’arrêt du projet les actions entreprises soient continuées par les bénéficiaires mêmes.
Situation de la pauvreté en général
D’après l’enquête auprès de l’INSTAT, au niveau spatial, le taux d’incidence de la pauvreté au niveau national est de 69,6% en 2001. C’est un des plus forts taux de pauvreté dans le monde: plus de 2 personnes sur 3 sont pauvres à Madagascar. Par ailleurs, la pauvreté reste remarquablement un phénomène rural, avec plus de 85% des pauvres résidant à la campagne. Le taux de pauvreté dans les zones rurales est très élevé (autour de 80%) à l’exception des régions rurales autour de la capitale (56,7%). La situation en milieu urbain est plus diversifiée : Antananarivo et Antsiranana ont 30% de la population en dessous de seuil de pauvreté ; Fianarantsoa et Toamasina sont confrontés à un taux avoisinant 60% de population pauvre. Presque deux personnes pauvres sur trois vivent dans les zones rurales de Fianarantsoa, Toamasina ou Antananarivo. Cependant la pauvreté est considérablement moins profonde dans la province d’Antananarivo par rapport aux autres régions du pays.
Selon les caractéristiques du chef de ménage, c’est-à-dire par rapport au genre du chef, les ménages ne semblent pas présenter de différence significative quant à leur niveau de pauvreté. Ici, il est toutefois utile de souligner que s’il existe peu de données sur la distribution au sein des ménages à Madagascar, d’autres études (notamment en Afrique) indiquent qu’il convient notamment d’être prudent dans l’interprétation de ces résultats en tant que signes d’égalité dans la distribution des ressources entre les membres du ménage. Un découpage de la population selon le niveau d’éducation atteint par le chef de ménage révèle un modèle typique : plus d’éducation, moins de pauvreté. L’incidence de la pauvreté pour les ménages dont le chef a fini le niveau d’éducation primaire est inférieure de près de 10% à celle dont les chefs sont sans éducation. De plus, on constate une pauvreté vraiment moindre parmi les ménages dont les chefs ont accompli des études supérieures. Le découpage d’après le groupe socioéconomique reflète la différence structurelle rural/urbain sur la distribution de la pauvreté dans le pays, avec une pauvreté plus élevée pour les gens qui travaillent dans le secteur agricole. Tous les groupes socio-économiques qui travaillent en milieu urbain (services/commerce, ouvriers, ouvriers salariés) sont considérablement mieux lotis.
Concernant l’infrastructure, l’accès à l’eau courante est associé à un niveau de vie plus élevé. Dans les zones rurales, 93% des ménages n’y ont pas accès. La situation est légèrement meilleure dans les régions urbaines où 67% des ménages n’ont pas de source d’approvisionnement en eau potable à l’intérieur de leur habitation ou dans les environs. La situation critique pour les installations sanitaires est confirmée par l’accès aux systèmes d’évacuation des eaux usées. Seuls 2,5% des ménages ont accès à leurs propres systèmes d’évacuation (fosse septique, etc). Près de 24% de la population n’ont aucun accès à des toilettes. Ces taux sont plus élevés dans les régions rurales où 30% des ménages n’ont pas d’accès à des toilettes. Autour de 95% des pauvres à Madagascar n’ont pas d’accès à l’électricité, et seulement 14% de la population totale est connecté au réseau électrique (un pourcentage qui descend à 5% de la population totale dans les régions rurales). Le pétrole lampant est la seule source de lumière pour la plupart des ménages vivant en dessous du seuil de pauvreté.
Etat de santé et d’éducation à Madagascar
· Situation de la pauvreté à Madagascar dans le domaine de la santé :
L’état de santé est un élément essentiel du bien-être de la population et un facteur servant à augmenter la productivité des travailleurs à court terme. Si les services médicaux sont bien orientés vers les femmes et les enfants, les soins auront des impacts à long terme sur leur espérance de vie et le développement physique et mental des enfants. Les élèves malgaches auraient perdu chaque année 3,5 millions de journées scolaires, à cause de maladies liées à l’environnement. C’est ainsi qu’il est impératif d’accorder un rang élevé de priorité à la santé et à l’environnement pour la réduction de la pauvreté et la réalisation du développement durable.
Beaucoup reste encore à faire pour améliorer l’état de santé de la population malgache. Les indicateurs de santé sont des éléments qui permettent d’apprécier le niveau de développement économique et social d’un pays. En effet, le niveau de mortalité infantile, par exemple, reflète le revenu des parents, la sécurité alimentaire, l’accès à l’eau potable.
Si l’on s’en tient aux indicateurs issus des enquêtes nationales3 (EDS, EPM, MICS), on peut constater que beaucoup reste à faire pour améliorer l’état de santé de la population et en particulier celui des femmes et des enfants. Ainsi, l’Enquête Démographique et de Santé (EDS) de 1997 indique que, si l’espérance de vie à la naissance est de 54 ans (estimée à 57,5 ans en 1999), elle n’est que de 40 ans pour 32% de la population.
Les différents indicateurs de mortalité (mortalités infantile, juvéno-infantile) montrent dans l’ensemble une diminution, malgré leurs taux qui sont encore relativement élevés (respectivement de 97 et 159 pour 1000 naissances vivantes en 1997 contre 88 et 133 pour 1000 naissances vivantes en 2000). Pour ce qui concerne le taux de mortalité maternelle, l’EDS l’a estimé à 488 décès maternels pour 100 000 naissances vivantes pour la période 1990-1997 selon la méthode d’estimation directe. Ce qui veut dire que les femmes malgaches courent encore des risques assez importants de décès durant les âges de procréation.
Concernant le taux de couverture vaccinale, il reste à un niveau assez faible malgré l’amélioration de la situation de 1997 à 2000. En effet, moins de la moitié des enfants de 12-23 mois ont reçu tous les vaccins recommandés par le PEV (36% en 1997 contre 44% en 2000). Il en est de même du taux de protection des naissances contre le tétanos néonatal ; la proportion de nouveaux-nés immunisée contre le tétanos néonatal était de 35% en 1997 contre 48% en 2000. Tous ces facteurs contribuent largement à la mortalité infantile. En effet, l’administration des vaccins et le respect du calendrier de vaccination, combinés aux autres facteurs de la prévention (par exemple la qualité de la nutrition) permettent de maîtriser, sinon de diminuer l’importance des maladies infectieuses. En dépit de sa faible amélioration (49,3% en 1997 contre 48,6% en 1999), l’indicateur de l’état nutritionnel (indice taille pour âge) renseigne sur l’ampleur de la malnutrition chez les enfants de moins de 5 ans.
Analyses de l’efficacité et d’impact intermédiaire de programmes sur la santé et l’éducation inscrits dans le DSRP
L’analyse de l’efficacité et l’analyse d’impact de la politique publique de lutte contre la pauvreté sont nécessaires car elles permettent d’apprécier les stratégies et les programmes poursuivis. Elles permettent aussi de faire une réorientation des politiques pour les rendre plus efficace.
Ainsi, ce chapitre nous présente d’abord les stratégies et les objectifs prévus décrits dans le DSRP ainsi que leurs programmes respectives, ensuite, nous allons analyser l’efficacité et l’impact de cette politique en matière de santé et d’éducation à Madagascar et à la fin de cette deuxième partie, c’est-à-dire dans le dernier chapitre, nous essayons de donner des recommandations pour la réorientation de la politique publique de lutte contre la pauvreté à Madagascar.
Tableaux synthétiques de programmes « éducation » et « santé » dans le DSRP
Nous rappelons que les trois axes stratégiques5 inscrits dans le DSRP consistent à restaurer un état de droit et une société bien gouvernée, à promouvoir et à susciter une croissance économique à base sociale très élargie et à développer des systèmes de sécurisation et de protection sociale. Comme ce travail analyse les questions sur la santé et l’éducation, nous s’intéresserons seulement sur les stratégies en matière de santé et d’éducation que nous allons les résumer dans les tableaux ci-dessous. Les autres objectifs et programmes sont en annexe.
Analyse de l’efficacité des programmes « santé »
Dans le domaine de la santé, les travaux de construction et de réhabilitation des centres de santé ont permis d’augmenter le nombre de CSB publics opérationnels ainsi que le ratio de population pour un CSB, mais ces taux sont encore largement inférieurs aux normes. En outre, le taux de réalisation des prescriptions médicales dans les centres de CSB s’est amélioré et l’objectif est presque atteint. Par contre, le taux des consultations externes a beaucoup régressé. Des efforts importants sont encore à faire dans l’opérationnalisation effective des centres de santé par l’amélioration des infrastructures et la dotation en équipements, matériels et médicaments nécessaires. Par ailleurs, le personnel médical est encore à renforcer en nombre et en qualification.
Le taux de malnutrition, le taux de mortalité infanto juvénile, le taux de mortalité maternelle ont enregistré des résultats positifs par rapport aux objectifs et se sont améliorés. Concernant la santé de l’enfant et de la mère, les objectifs de couverture de vaccination des enfants en DTC 3 dans les CSB ne sont pas atteints et avec un léger recul par rapport l’année précédente. Le taux de couverture contraceptive ne s’est pas amélioré et l’objectif n’est pas atteint. Pour le sida, l’objectif en nombre des personnes ayant effectué un test volontaire et anonyme est presque atteint. Pour maintenir le taux de prévalence au Sida à son taux actuel, les actions de sensibilisation, d’informations et de communication sont à continuer surtout pour le dépistage volontaire.
On observe aussi dans le secteur santé et planning familial l’amélioration de l’accès aux services sanitaires de base, l’amélioration de l’accessibilité des médicaments essentiels en faveur des populations en général et des couches défavorisées en particulier à travers le système de participation communautaire ou FANOME, l’atteinte des objectif du Programme Elargie de Vaccination (PEV) presque dans toutes les Provinces, l’amélioration du système d’information sanitaire par la dotation en moyens informatique (matériels et logiciels GESSIS) des Services de Santé des Districts (SSD), contrôle du niveau de prévalence du VIH/SIDA.
La comparaison entre les résultats et les objectifs prévus montre que les objectifs prévus en matière de santé sont presque atteints. Voici quelques indicateurs montrant cette affirmation :
Analyse des impacts intermédiaires des programmes « santé »
De l’année 1992 en 2003, le taux de mortalité infantile a amorcé une décroissance continue. Ce déclin est de plus en plus significatif à partir de l’année 1996. Ainsi, entre 1992 et 2003 le taux de mortalité infantile est passé de 93‰ à 79‰7 soit une baisse de 14 points.
Mais on encore constaté un taux assez élevé en milieu rural par rapport au milieu urbain, et aussi au niveau des enfants de genre masculin. L’EDS en 1997 a montré aussi que le taux de mortalité infantile est élevé pour les catégories de mères dont le niveau d’instruction ne dépasse pas le primaire, et l’âge à la naissance est soit inférieur à 20ans soit supérieur à 39ans.
A Madagascar, de 1998 à 2003, la proportion d’enfants âgés de 1an vaccinés contre la rougeole est plutôt moyenne. Exceptée l’année 2002 de crise politique, la proportion d’enfants vaccinés stagne autour de 79%8. En fait, cette proportion a atteint sa plus faible valeur en 2002 (60%).
De 1998 à 2003, la proportion des naissances assistées par du personnel qualifié de santé est plutôt faible ; ne dépassant pas 24%, une légère hausse a été observée en 2003. Et notons qu’en début de l’année 2004, cette tendance à l’amélioration continue pour atteindre 54,2%.
En matière de lutte contre le SIDA, le taux de prévalence est estimé à 1,1% en 2003. De 2001 à 2003, l’évolution de l’épidémie de VIH/SIDA a pris une allure exponentielle puisqu’à l’espace de 2ans, il y a une hausse considérable : le taux en 2003 est 5,9 fois plus qu’en 2001.
Ainsi, les effets de la politique publique de lutte contre la pauvreté à Madagascar sont encore moins d’impacts (intermédiaires) sur la population pauvre même si elle s’avère plus efficace. Ainsi, le gouvernement en place doit intensifier ses efforts afin d’atteindre les OMD.
Recommandations pour l’efficacité des programmes « santé » et « éducation »
Avant de donner les recommandations en matière de programmes de santé et d’éducation, il est intéressant de donner quelques propositions à propos de la conception et de la réorientation de la politique publique de lutte contre la pauvreté en général.
A propos de la conception de la politique publique de lutte contre la pauvreté
La notion de pauvreté est liée à celle d’inégalités pour ne pas en rester à une optique de revenu et inclure tout ce qui touche à l’emploi, la santé, l’éducation, la formation, les techniques, les infrastructures, la terre, l’eau, le crédit, l’aide internationale, l’information, les marchés, la justice, la sécurité, etc. La notion est donc particulièrement large, plus en tout cas que celle en termes d' »actifs » (assets) que retient la Banque mondiale. Les auteurs constatent que la croissance économique n’est pas une condition suffisante de la réduction des inégalités, ce qui justifie la définition et la mise en œuvre de politiques complémentaires ayant cet objectif.
Cette déconnexion entre croissance et réduction des inégalités est liée aux politiques publiques mises en œuvre, ainsi qu’aux transformations des économies. Elle divise les pays, traversant les anciennes catégories sociales, les familles, les ménages. C’est pourquoi il est nécessaire d’identifier les types d’acteurs les plus proches du jeu politique et social réel, en tenant compte des différents contextes nationaux et locaux. Le premier temps d’une démarche de réduction des inégalités à l’échelle nationale consiste à déterminer les enjeux de ces inégalités, en caractérisant les distinctions et les rapprochements qu’elles provoquent parmi les acteurs socio-économiques.
caractériser la diversité et la complexité des comportements des acteurs sociaux
Cette compréhension est indispensable si l’on veut que les politiques publiques puissent s’appuyer sur ces comportements. Dans la mesure où il s’agit de prendre en compte les dynamiques sociales en évitant toute approche catégorielle, il est nécessaire de pouvoir caractériser les pratiques des acteurs en se situant entre le point de vue des valeurs et celui des intérêts. A cet effet, on emploiera le terme de norme.
Que ce soit pour accéder aux ressources productives ou pour défendre leurs positions, les acteurs sociaux s’organisent autour de plusieurs systèmes de normes, enracinés soit dans des représentations culturelles et historiques, soit dans des valeurs plus contemporaines issues des nations développées. Le pluralisme, dans toutes ses composantes, explique la diversité des comportements et la difficulté à les interpréter.
On formule l’hypothèse que la confrontation sur le terrain entre acteurs des enjeux liés aux inégalités structurelles relève d’une coexistence et d’un empilement de plusieurs normes. Cette acception de l’empilement s’oppose à celle de l’écart (entre droit et pratiques usuelles) ou de la contradiction (entre traditionnel et moderne). Sans être un mécanisme explicatif, elle constitue un diagnostic empirique permettant de comprendre comment un individu peut être traversé par plusieurs logiques selon qu’il agit en tant que professionnel, membre de sa famille, originaire de sa région ou engagé dans une association. Si un individu incarne une pluralité des normes, à plus forte raison en est-il de tout groupe d’acteurs.
prendre en compte les groupes d’acteurs susceptibles d’assurer des fonctions d’intérêt collectif
La caractérisation de la diversité des pratiques des acteurs par la pluralité des normes de comportement permet de prendre en considération les médiations mises en œuvre par les acteurs pour entrer en confrontation et en négociation. Elle prépare la prise en compte des groupes d’acteurs pour construire des politiques publiques.
Les auteurs constatent l’existence de groupes d’acteurs qui prennent en charge des fonctions potentiellement liées à la réduction des inégalités en mettant en œuvre leurs propres normes. Ceci plaide en faveur de la participation de la société civile. Ils voient ces groupes comme un maillon d’un processus de reconstruction de l’Etat et comme partenaires d' »un espace public de proximité », par opposition au niveau national. Les auteurs ne sous-estiment pas pour autant les risques d’une telle démarche : risque de repli communautaire, problèmes de légitimité et de crédibilité, nécessité de ne pas disqualifier les pouvoirs locaux et de ne pas déresponsabiliser les autorités publiques. L’appui apporté à des groupes d’acteurs doit s’accompagner de trois exigences :
-La représentativité de ces groupes doit reposer sur leur capacité à gérer la pluralité des normes qui les traversent et les mettent en confrontation avec d’autres groupes. -Les groupes doivent être en mesure de participer à la prise de décision politique relative aux enjeux et aux inégalités auxquels ils sont confrontés. Cette exigence suppose à la fois une capacité interne d’animation et de réflexion, et la reconnaissance de leur rôle par les autorités publiques.
-Les groupes doivent s’insérer dans un processus de reconstruction de l’Etat. Ils ne doivent pas déboucher sur un repli communautaire en se substituant aux pouvoirs publics.
Les enjeux de la prise en compte des groupes d’acteurs diffèrent selon les secteurs d’activité. Dans le domaine de la distribution de l’eau, recourir à la société civile dans les quartiers défavorisés et les petits centres fait courir le risque de renforcer des coalitions d’intérêts reposant sur des bases clientélistes, opaques et corrompues. Pour les organisations paysannes, qui ont souvent réussi à faire reconnaître leur existence par les pouvoirs publics, le problème est de faire admettre leur volonté de participer à la prise de décision politique. Les regroupements de petites entreprises, qui peuvent également prendre en charge diverses fonctions communes (approvisionnements, ventes, fonds de garantie, formation, etc.), favorisent la prise de conscience sur des problèmes plus généraux (macroéconomiques et politiques) et permettent la structuration du milieu professionnel. Mais il est contre productif de chercher à hâter le processus de structuration en cours par des pressions. Celles-ci risquent de conduire à des organisations dépendantes de l’appui extérieur, dominées par le clientélisme politique.
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Table des matières
Première partie Approche théorique de la pauvreté et de l’évaluation des politiques publiques
Chapitre I Approche théorique de la pauvreté
I1- Revue de la littérature
a) L’école welfarist
b) L’école des besoins de base
c) L’école des capacités (capabilities)
I2- Définition économique
a) Pauvreté absolue
b) Pauvreté relative
c) Pauvreté subjective
I3- Elargissement du concept de pauvreté
Chapitre II Approche théorique sur le processus évaluatifs des politiques publiques
II1- Processus d’évaluation de la politique publique
a) Objectifs et étapes à suivre lors de l’évaluation
b) Méthodologie de l’évaluation
II2- Les critères d’analyse d’une évaluation
a) Le critère d’efficacité
b) Le critère d’efficience
c) Le critère de l’impact
d) Le critère de viabilité
e) Le critère de la stratégie ou de la conception
II3-Imputations des changements observés dans un projet
a) Situation factuelle et groupe de comparaison
b) Effet brut, effet d’aubaine, et effet net
Deuxième partie Analyses de l’efficacité et des impacts intermédiaires des programmes de santé et d’éducation inscrits dans le DSRP
Chapitre III Analyse de la situation de pauvreté à Madagascar en matière d’éducation et de santé
III1- Situation de la pauvreté en général
III2- Etat de santé et d’éducation à Madagascar
– Situation de la pauvreté à Madagascar dans le domaine de la santé
– Situation de la pauvreté à Madagascar dans le domaine d’éducation
Chapitre IV Analyses de l’efficacité et d’impact intermédiaire de programmes sur la santé et l’éducation inscrits dans le DSRP
IV1- Tableaux synthétiques de programmes « éducation » et « santé » dans le DSRP
IV2- Analyse de l’efficacité des programmes « santé » et « éducation » dans le DSRP
a) Analyse de l’efficacité des programmes « éducation »
b) Analyse de l’efficacité des programmes « santé »
IV2- Analyse d’impacts intermédiaires des programmes « santé » et « éducation »
a) Analyse d’impact intermédiaire des programmes « éducation »
b) Analyse des impacts intermédiaires des programmes « santé »
Chapitre V Recommandations pour l’efficacité des programmes « santé » et « éducation »
V1- A propos de la conception de la politique publique de lutte contre la pauvreté
V2- A propos de l’orientation des actions vers la réduction de la pauvreté
V3- Recommandations à propos de l’amélioration des résultats des programmes de santé et
d’éducation
Conclusion
Annexes
Bibliographie
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