Analyse de l’application des nouveaux modes de gestion du PBZT

INTRODUCTION GENERALE

  Dans le contexte de mondialisation actuelle, la crise des finances publiques et les pressions sur la recherche de l’efficacité et de l’efficience obligent l’État et ses partenaires à diminuer le dysfonctionnement de l’Administration publique, et de pratiquer de nouvelles mesures de gestion telle que la Gestion Axée sur les Résultats (GAR), la gestion souple et dynamique, les prestations de services offertes par les entreprises privées, … .A Madagascar, les gouvernements qui se sont succédé depuis ces deux décennies ont changé leur mode opératoire dans la gestion des affaires publiques. Depuis lors, dans les établissements publics et les entreprises publiques, certaines mesures ont été mise en œuvre pour les rendre plus efficaces. Le PBZT, en tant qu’établissement public qui a des recettes et exploitations touristiques intéressantes, ne peut pas échapper à ces mesures car depuis sa création en 1925, il a procédé à l’actualisation des outils de management pratiqués dans le secteur privé entre autres : la fourniture et l’approvisionnement en biens alimentaires pour les animaux élevés au parc. Ce nouveau mode opératoire reste limité car la production de la plupart des services reste encore dans les mains des agents de l’État. La prédominance de ce mode de gestion publique est parmi les facteurs explicatifs de la faible performance productive du parc.De ce fait, on part de l’hypothèse selon laquelle « la gestion publique est moins efficace que la gestion privée ». La question qui se pose est de savoir quel mode de gestion efficace et efficiente est-il applicable dans la gestion du Parc de Tsimbazaza ?C’est dans cette perspective que notre travail est axé sur « LA GESTION DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS : VERS DE NOUVELLES MÉTHODES DE MANAGEMENT. Le cas du Parc Botanique et Zoologique de Tsimbazaza (P.B.Z.T.) ».Le travail présente quatre intérêts à savoir : intérêt théorique, intérêt historique, intérêt pratique et intérêt politique. L’intérêt théorique est de connaitre l’origine du management public et de la nouvelle gestion publique. Comme intérêt historique, il y a lieu de suivre l’évolution historique du parc depuis sa création en 1925 jusqu’au contexte de mondialisation actuelle, soit 90 ans exactement en ce 2015. L’intérêt pratique est de pouvoir accompagner les mesures de réforme pour accroitre la performance du parc. Enfin, comme intérêt politique du sujet, il importe de permettre aux décideurs politiques de réajuster les objectifs du parc en fonction des moyens disponibles. Le mémoire comprend deux (02) parties : la Partie I consacrée au « Concept sur les modes de gestion publique, gestion privée, la Nouvelle Gestion Publique et le PPP » faisant ressortir la différence entre les deux modes de gestion, les théories sur la NGP et le PPP. La Partie II est consacrée à l’analyse de l’application des nouveaux modes de gestion du PBZT, en retraçant l’historique du PBZT, son parcours, l’évolution de sa situation et surtout ses points forts et ses points faibles, les difficultés, les contraintes et/ou les obstacles rencontrés.

La notion d’entreprise privée:

  Selon les auteurs Andrée COLLOT Ŕ TROGNON, Hélène DESBROUSSES1 et al, « […] les entreprises ont des capitaux qu’elles doivent faire fructifier, elles tendent au profit maximum ». Cette affirmation apparaît comme la raison d’existence d’une entreprise privée à la différence de l’entreprise publique car la première va chercher le profit tandis que la seconde a vocation à satisfaire les besoins publics. Selon ces auteurs2 encore, « Gagner le plus possible c’est notre système capitaliste qui veut cela, c’est le motif, la motivation, c’est la raison d’être dans le capitalisme », le profit est ainsi une affaire privée non sociale. Pourtant,le rôle social n’est pas entièrement exclu car il joue le rôle social de la production, celui de faire vivre des gens. Le but de toute entreprise est de produire, « la production vise à assurer un certain niveau économique et matériel, d’elle viennent les éléments matériels de la vie »3 ; pourtant il ne suffit pas juste de produire, il faut aussi vendre. Il faut que l’entreprise respecte le cycle de la production : la fabrication, la mise sur le marché et la vente. Mais cela ne suffit pas, pour qu’une entreprise existe, il faut que les cinq lignes de force suivantes soient réunies car elles constituent la représentation de l’entreprise privée : le lieu de travail, l’existence d’un groupe et classe, les relations et la communication, la concurrence et enfin le rendement ou la productivité.

La gestion des ressources humaines

  La GRH consiste en une administration du personnel, à sa gestion, à la communication et l’information, à l’amélioration des conditions de travail, aux règlementations des relations humaines et en une analyse sociale. De cette définition, la GRH est perçue comme une technique de conduite du personnel dans une organisation. Elle vise à administrer ce personnel, à l’organiser et à le gérer. Elle vise aussi à faire circuler l’information dans l’entreprise. Elle a donc pour but d’améliorer les conditions de travail et d’assurer la règlementation des relations sociales au sein de cette organisation pour aboutir à une analyse sociale.La GRH, appelée aussi gestion du personnel, regroupe l’ensemble de pratique pour administrer, mobiliser et développer les ressources humaines de l’entreprise sur l’ensemble des collaborateurs, employés, cadres ou autres. Elle occupe aujourd’hui une place importante dans la vie de l’entreprise ; son fonctionnement doit tendre à améliorer la communication transversale, tout en faisant respecter l’organigramme de l’entreprise. Cette fonction préconise une connaissance parfaite de l’entreprise et de sa gestion mais également une connaissance de l’environnement économique et social qui l’entoure.Bref, la GRH permet au dirigeant d’entreprise de mettre en place une stratégie et politique générale de l’entreprise avec pour objectifs le développement humain des salariés et l’optimisation en terme de rentabilité.De toutes ces définitions ressortent les six grands domaines de la GRH : l’administration du personnel, la gestion du personnel, l’information et la communication, l’amélioration des conditions de travail et les relations sociales.

a) L’administration du personnel
Elle consiste à un enregistrement, un suivi et contrôle des données individuelles et collectives du personnel de l’entreprise (dossier personnel, fichier de base individuel par employé, registre collectif des employés tenu à jour et en permanence, banque de données, …). Elle permet aussi la tenue des documents et des registres imposés par la règlementation en vigueur ; elle consiste en une administration des rémunérations et au calcul des charges sociales, entre autres les cotisations à la CNaPS, OSIE, assurances.

b) La gestion du personnel
Elle consiste en une prise en charge de chaque employé dans l’entreprise. Ses composantes sont : la gestion de l’emploi comme les programmes de recrutement, d’embauche, plans de carrière et de promotion ; la gestion de la rémunération comme le paiement des salaires et indemnités ; enfin, les plans de formation et de mise en œuvre des actions par les dirigeants.

c) L’information et la communication
Il appartient aux responsables du service personnel dans l’entreprise d’assurer la circulation de l’information au sein de celle-ci par l’intermédiaire des réunions d’information,par l’organisation d’une assemblée générale, ou encore par le système d’entretien individuel en vue de créer un climat favorable dans la réalisation du travail.

d) L’amélioration des conditions de travail
La mission des responsables de GRH consiste à veiller à l’application des dispositions législatives et conventionnelles en matière d’hygiène, de sécurité et d’amélioration des conditions de travail des employés de l’entreprise.

e) Les relations sociales
Les relations de travail au sein de l’entreprise se manifestent par l’ensemble des rapports individuels et collectifs qui s’établissent d’une part, entre les dirigeants d’entreprise appelés également « employeurs » et, d’autre part, les employés représentés ou non par les délégués du personnel, les syndicats.

f) L’analyse sociale
Elle consiste en une analyse de l’environnement interne de l’entreprise en ce qui concerne les techniques adaptées dans la gestion des ressources humaines pour ne pas entraver les activités quotidiennes de l’entreprise.

Les théories sur l’Administration publique

  D’une vue générale, le terme d’« Administration publique » se réfère à un gouvernement, un État, une institution ou un établissement public qui instaure des politiques publiques, offre des services non marchands ou vend des biens et services marchands à titre accessoire. Dans les administrations publiques, on distingue généralement les administrations centrales qui regroupent les Ministères, et les administrations territoriales.En considérant l’administration publique comme un État, la théorie de Max Weber sur l’administration publique repose surtout sur la théorie de l’État en relevant une définition de celui-ci par Hubert TREIBER19 dans les Concepts fondamentaux de la sociologie20 : « Nous entendons par État une entreprise politique de caractère institutionnel lorsque et tant que sa direction administrative revendique avec succès, dans l’application des règlements, le monopole de la contrainte physique légitime ». Plusieurs raisons emmènent au choix de cette définition mais la principale est le fait que les caractéristiques qui y sont exposées ne permettent pas seulement d’étudier les principales dimensions du concept de l’État par Max Weber, mais aussi d’établir un lien étroit avec la bureaucratie ou plus précisément de la direction administrative.Quand on parle d’administration publique, on ne peut pas échapper aux théories de la bureaucratie car les thèses des théoriciens sur l’administration tournent tous autour de cette conception de la bureaucratie. D’abord, selon Giovanni BUSINO21, « la théorie de Max Weber (1864 – 1920) repose sur une construction analytique appelée bureaucratie rationnelle, fondée sur un constat ambivalent : l’administration représente une rationalisation des processus sociaux, son extension et sa croissance sont inévitables » ; ainsi, selon cette affirmation, l’administration publique est constituée d’une relation sociale basée sur des normes et des règles dont il faut s’assurer qu’elles seront respectées. De ce fait, il est nécessaire que certaines personnes soient en charge de surveiller leur application. Selon l’auteur22, Max Weber précise encore que le maintien de l’ordre dans une administration est garanti par le comportement de personnes déterminées, instituées spécialement pour en assurer l’exécution, sous l’aspect d’un dirigeant ou éventuellement d’une direction administrative qui a en même temps un pouvoir représentatif. Ainsi donc, pour que la machine administrative marche convenablement, il faut qu’il y ait un leader et un personnel administratif : c’est le fondement d’une organisation c’est-à-dire de la structure administrative. Selon lui23, tout comportement humain est orientées par des normes et ces normes dirigent de manière explicite les actions humaines et donnent une finalité à l’organisation, au leader et aux fonctionnaires. Ainsi, les normes, le leader et les fonctionnaires sont les éléments constitutifs de la structure administrative car ce sont ces trois éléments qui permettent de déterminer si une organisation est administrative ou non. Dans le concept de l’administration publique, Max Weber est persuadé qu’il faut distinguer l’activité administrative de l’activité de contrôle de l’administration car cette dernière doit être limitée par une série de mesures24 à savoir : le principe collégial où toute décision relève de l’ensemble des collègues ; cette procédure est qualifiée lente et prend du temps mais évite souvent l’arbitraire et les erreurs d’appréciation personnelle. Le principe de séparation des pouvoirs : il faut savoir partager les compétences entre les diverses instances bureaucratiques de sorte que l’une puisse contrôler et corriger l’autre. Enfin, le principe de la démocratie directe où l’assemblée délègue provisoirement certains pouvoirs à des individus et les lui retire en cas de nécessité.De tout ce qui précède, selon Giovanni BUSINO25, les thèses de Max Weber aboutissent à une seule conclusion : « la bureaucratisation du monde est inévitable » car elle représente le trait le plus voyant du processus de rationalisation caractérisant la vie moderne, de ce processus qui coupe les individus des moyens de production et qui tend à généraliser le formalisme, le matérialisme et l’utilitarisme dans les organisations et dans les comportements sociaux. Toutefois, Max Weber n’est pas le seul théoricien à développer la théorie de la bureaucratie mais il ne fait que développer l’idée de ces prédécesseurs. Le premier estGeorges Frédéric Hegel (1770 Ŕ 1831) qui est convaincu, selon l’auteur26, que la survie d’un pays dépend de l’existence d’un État puissant. Selon lui, il n’y a pas de vie civilisée, digne et respectable, sans la présence d’un État très fort qui est le seul à pouvoir maîtriser les forces de la société civile. Or, un État fort suppose un appareil bureaucratique à la mesure de ses ambitions. Selon l’auteur27 aussi, Hegel précise que « sans les bureaucrates, il n’y a pas d’État », ainsi, il place les employés de l’État et les fonctionnaires très haut dans la hiérarchie des fonctions de l’administration publique car ils sont indispensables à la vie même de celleci. Les employés de l’État ont, selon lui, une fonction capitale, plus importante encore que celle des représentants des peuples (les députés), car ils parviennent à résoudre les conflits, à médiatiser les oppositions et les affrontements dans la vie de la société civile.Le second est John Stuart Mill (1806 Ŕ 1873) dont la position est très différent de celle de Hegel. Selon l’auteur28, Mill va jusqu’à affirmer que : « il n’y a pas d’État sans bureaucratie et celle-ci ne vise qu’à croître ». Pour lui, le système bureaucratique est tout à fait incapable d’assimiler des innovations et des changements contrairement au système représentatif. Son histoire serait celle d’une pratique de la routine où la médiocrité quotidienne est levée en système de gouvernement. En résumé, Mill ne conteste pas la nécessité d’une administration efficace, dynamique et capable de donner un rendement, mais souhaite seulement que sa puissance soit limitée et soumise dans tous les aspects à la surveillance des représentants du peuple.Donc, d’un côté nous avons Hegel qui place l’État bureaucratique au cœur même de sa philosophie, de l’autre côté, Mill qui en dénonce les méfaits et les dangers. Le premier proclame que la rationalité et l’efficacité de nos activités peuvent être assurées exclusivement par la bureaucratie, alors que pour le second, la bureaucratie est quasiment synonyme d’inefficacité, d’absence de dynamisme. Avec une détermination ferme, Karl Marx va critiquer ces deux positions extrêmes. Il se presse alors d’affirmer qu’une analyse de la bureaucratie prévoit que l’on éclaircit préalablement le problème de la nature de l’État ainsi que celui de la domination d’une classe sur les autres. Selon l’auteur29, Marx décrit la bureaucratie comme « l’instrument indispensable à la divinisation de l’autorité » car grâce à sa capacité de transformer le réel en formel, le particulier en collectif, le partiel en universel, l’intérêt d’une classe en intérêt général, la bureaucratie arrive à asseoir la puissance de la classe dominante et à la garantir. La critique de la philosophie de Hegel conduit Marx à affirmer que la bureaucratie est un élément essentiel du fonctionnement de l’État capitaliste,tout en conservant l’idée maîtresse de la bureaucratie comme reflet de l’État capitaliste et de la domination d’une classe sur les autres.Enfin, pour clôturer ce concept de l’administration publique qui repose sur les théories de la bureaucratie, Andreas ANTER30 précise que selon Robert Von Mohl, on peut réfréner l’abus de pouvoir de la bureaucratie premièrement par des propositions pratiques de réformes faites par la « science », deuxièmement par la désétatisation, et troisièmement par une professionnalisation des fonctionnaires. Ceci vise à améliorer l’image de l’État vis-à-vis de la vie de la société car pour un avenir proche, la bureaucratie demeure sans aucun doute l’élément fondamental de la rationalisation du monde moderne, c’est-à-dire du processus social le plus important de notre époque, celui par lequel l’organisation de toute activité doit procéder des principes rationnels d’efficacité.

Démarches et instruments de l’appréciation de la performance de l’employé :

  En général, l’analyse des postes et des compétences est fondamentale dans l’évaluation de la performance des salariés et dans l’organisation générale du travail. L’appréciation de la performance de l’employé repose sur plusieurs aspects à savoir : l’organisation rationnelle du travail, la notation qui va permettre de noter la personne dans son poste, la rémunération, le recrutement, la sélection, la gestion du temps, la formation professionnelle, la gestion de carrière et l’aménagement du travail.Ainsi, la définition des postes repose donc sur le recensement des compétences requises. De ce fait, la description de postes serait la description des tâches spécifiques liées à chaque poste appuyé par les habiletés, les connaissances et les compétences requises des subordonnés, pour une bonne exécution de leur travail, ainsi que ce qui différencie ce poste des autres. Dans la pratique, voici quelques exemples d’objets d’évaluation de la performance humaine : description des tâches ou des fonctions : description sommaire ou détaillée, hebdomadaire ou mensuelle ; la formation professionnelle ; les qualifications ; la connaissance pratique ; l’expérience ; les instruments de travail utilisés, … . Il est à préciser que l’évaluation de la performance des salariés est effectuée par une personne tierce à l’établissement, c’est-à-dire une agence privée qui travaille dans le domaine,qui assurera ses fonctions d’évaluateur. La personne représentante de l’agence effectuera un entretien individuel qui pourra être précédé par un questionnaire (si besoin est). Dans ce cas, l’employé remplit lui-même un questionnaire portant sur les principaux aspects du travail (activités, équipements) et sur les conditions dans lesquelles il s’effectue (poussière, bruit). Une fois le questionnaire rempli et complété, il est essentiel qu’il soit présenté au supérieur immédiat afin que ce-dernier puisse donner son avis, ses commentaires et observations.L’entretien sera complété par d’autres méthodes, en particulier l’auto-évaluation, si nécessaire.L’auto-évaluation permet à l’employé de juger ses propres résultats et d’en tirer les conclusions. L’employé accomplit ensuite un travail sur son propre gré afin d’identifier les causes d’un travail insatisfaisant et les éléments à améliorer. Il lui appartient donc de proposer des solutions appropriées à sa motivation afin de perfectionner son rendement. Pour ce faire,l’employé devrait répondre aux questions évaluatives posées par l’évaluateur. Ces questions concernent la perception de l’employé de ses tâches au sein de son poste, l’importance des tâches, les principaux objectifs visés et les moyens pour les atteindre, enfin les besoins en formation et en perfectionnement.Ainsi, l’avantage de l’auto-évaluation est de stimuler le subordonné de prendre part aux décisions et de se sentir par conséquent directement impliqué dans la vie organisationnelle de l’établissement. Il existe plusieurs outils utilisés pour porter jugement dans l’appréciation de la performance de l’employé. L’entretien et l’auto-évaluation peuvent être effectués de diverses façons : de façon libre, à l’aide d’une échelle de notation, au moyen d’une liste d’événement critique ou étude de traces, par le biais de la Gestion axée sur le résultat (GAR).Concernant l’évaluation libre, elle doit être effectuée par le responsable hiérarchique direct de l’employé en présence de celui-ci. Sur la base des informations recueillies, le responsable connaît avec précision la nature du travail de son subordonné et la performance de ce dernier. Il rédige alors un rapport sur les forces et faiblesses ainsi que la performance de l’évalué. Cette méthode permet au subordonné de savoir « où il en est » afin de s’améliorer.Ensuite, concernant l’échelle de notation, sur la base des informations recueillies lors de l’entretien, il permet de compléter le jugement portant sur la performance des employés de même service. L’échelle de notation selon les différents points de la grille d’entretien est ordonnée comme suit :
1 = Insatisfaisant
2 = Nécessite certain ajustement
3 = Passable
4 = Satisfaisant
5 = Très satisfaisant

6 = Autre (ne s’applique pas au critère)
La note « Insatisfaisant » juge que l’employé ne satisfait manifestement pas les attentes de productivité pour une ou plusieurs tâches, il est donc en dessous du minimum acceptable. L’employé a besoin d’encadrement, d’amélioration et de formation immédiats si on veut le maintenir à son poste. La note « Nécessite certain ajustement » revient à dire que la performance de l’employé lui permet juste d’atteindre le niveau minimum de rendement exigé par le poste. Cette notation peut signifier aussi que l’employé a pu accomplir certaines tâches mais d’autres nécessitent un suivi supplémentaires de son supérieur hiérarchique ou une formation complémentaire pour bien tenir le poste. La note « Satisfaisant » signifie que l’employé travaille de façon acceptable. C’est le niveau attendu jugé normal de la performance exigé par la programmation. Il a donc la compétence ou la connaissance requise pour tenir son poste. Cette échelle devrait donc aboutir à un résultat idéal qui donne que 50% des salariés seront au dessus de la moyenne et 50% en dessous. Pourtant, dans la pratique, le résultat obtenu ne montre pas cette moyenne parce qu’il dépend de l’avis d’une personne. Ainsi, il faut appuyer cette méthode par d’autre pour aboutir à des informations plus fiables.Puis, il y a la méthode d’étude des traces qui constitue une analyse des événements critiques sur la performance des employés. Il s’agit donc de relever les cas significatifs sur les réalisations positives ou négatives de l’employé. Cette méthode correspond à une liste d’événements hors normes liés aux réactions comportementales de l’évalué. Cette technique est surtout applicable en cas de travail non répétitif mais à des situations exceptionnelles qui se présentent.Enfin, la méthode de la gestion axée sur les résultats (G.A.R.) qui permet d’enregistrer un changement descriptible ou mesurable que l’on peut observer à la suite d’une série d’activités réalisées dans le but de répondre à un besoin. Elle permet aussi de faire le suivi des résultats escomptés et des ressources allouées à l’aide des indicateurs pertinents. Dans l’évaluation de la performance humaine, la GAR est une évaluation basée sur les résultats du travail de l’employé

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Table des matières

Introduction générale
Partie I- Concept sur les modes de gestion publique, privée, la NGP et le PPP 
Chapitre I- Les modes de gestion privée et publique
1-1- Concept sur le mode de gestion privée
1-1-1- La notion d’entreprise privée
1-1-2- L’étude de marché
1-1-3- Analyse de la rentabilité financière
1-1-4- La gestion des ressources humaines
1-1-5- La considération des compétences individuelles du capital humain
1-2- Concept sur le mode de gestion publique et les rôles de l’État
1-2-1- Concept d’Administration publique
1-2-1-1 Les théories sur l’Administration publique
1-2-1-2 Le Management Public et la Gestion Axée sur le Résultat
a) Le Management Public
b) La GAR appliqué au secteur public
1-2-2- Les rôles de l’État
1-2-2-1- La production des biens et des services publics
1-2-2-2 La fonction de régulation, de stabilisation et de légitimation des marchés
a) Une fonction de régulation du marché et de lutte contre les externalités négatives
b) Une fonction de stabilisation et de légitimation des marchés
Chapitre II- La Nouvelle Gestion Publique et le PPP
2-1- La Nouvelle Gestion Publique 
2-1-1- Principes et outils de la Nouvelle Gestion Publique (NGP)
2-1-2- La transposition du mode de gestion privée et publique
2-2- Concept sur le PPP 
2-2-1 Champ d’application du PPP
2-2-2- Fondements des contrats de PPP
2-2-3- Les différents types de partenariats public-privé
2-2-3-1- Les PPP de type concession 

2-2-3-2- Les PPP basés sur la disponibilité des services
2-2-4- Avantages et inconvénients du PPP
Partie II- Analyse de l’application des nouveaux modes de gestion du PBZT
Chapitre III- Fonctionnement et dysfonctionnement du PBZT
3-1- Fonctionnement du PBZT 
3-1-1- Historique du PBZT
3-1-2- Biographie du PBZT
a) Organigramme du Parc
b) Le fonctionnement de chaque Département
c) Effectif du Personnel
3-2- Dysfonctionnement du PBZT
Chapitre IV- L’application des nouveaux modes de gestion au sein du PBZT
4-1- Les prestations fournies par les prestataires privés
4-1-1- Les fournitures des produits alimentaires des animaux
4-1-2- L’achat des biens, services et charges permanentes
4-1-3- Les prestations de travaux, services ou prestations intellectuelles
4-1-4- Les prestations en jardinage
4-2- Analyse de la faisabilité des nouvelles prestations
4-2-1- Formation et renforcement de capacité du personnel
a) L’analyse des postes et des compétences
b) La formation du personnel de l’établissement
c) La responsabilisation des cadres dirigeants
4-2-2- Le service de sécurité
4-2-3- Le service de nettoyage
4-2-4- La recherche de l’efficience
a) L’amélioration de la situation du personnel payé par le budget du PBZT
b) L’autosuffisance du PBZT
c) L’augmentation du prix d’entrée au PBZT
Conclusion générale
LISTE DES TABLEAUX
LISTE DES FIGURES
LISTE DES ANNEXES
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES

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