Soutenance mémoire
UN OBJECTIF DE RESILIENCE « INTÉGRÉ » DANS LES PPRNP…
L’analyse des PPRNP en Normandie met en exergue une logique zonale et réglementaire très encadrée, parfois négociée (I.1). Pour que cette règle puisse s’appliquer aux projets d’aménagement, elle doit être reprise dans les PLU et autorisations d’urbanisme, ce qui peut néanmoins amener à des contradictions (I.2).
LES ZONAGES ET REGLES DES PPRNP : MOTEURS DE LA RESILIENCE
Le décret n°2019-715 du 5 juillet 2019 et son Arrêté sont parus dans le Journal Officiel le 7 juillet 2019. Comme nous l’avons vu précédemment, les articles L. 562-1 à L. 562-9 encadrent les PPRNP, tandis que les articles R. 562-1 à 10 du Code de l’environnement recensent les modalités et les procédures d’élaboration des PPRNP.
Cependant, ces différents articles n’indiquent pas la façon dont l’aléa de référence est déterminé, ni les modalités de détermination des zones inconstructibles qui étaient jusqu’à présent, retranscrites dans des circulaires et des guides (sans portée normative). C’est dans ce contexte que le décret est paru en venant renforcer l’encadrement réglementaire. Il encadre uniquement l’élaboration des PPRNP concernant les aléas débordement de cours d’eau et submersion marine, qui sont les plus présents en France. Ce décret vise ainsi à encadrer et uniformiser la mise en œuvre des PPRNP sur l’ensemble du territoire.
Nous montrons dans cette partie comment le zonage réglementaire est élaboré et négocié avec les collectivités (I.1.1) et comment le règlement des PPRNP encadre les projets d’aménagement (I.1.2). Pour cela, nous allons illustrer nos propos avec plusieurs cas observés en Normandie.
Un zonage en tension entre instructions réglementaires et expression d’enjeux locaux
Une cartographie réglementaire désormais encadrée par le décret du 9 juillet 2019…
Désormais la cartographie réglementaire des PPRNP concernant les aléas débordement de cours d’eau et submersion marine, se fonde sur les modalités fixées par le décret n°2019-715 du 5 juillet 2019.
Tout d’abord, les PPRNP sont élaborés par rapport à un bassin de risques, uniquement là où il a été identifié d’une part, des phénomènes importants, d’autre part, des enjeux. Il est ainsi nécessaire dans un premier temps de définir le périmètre le plus adapté aux risques présents sur le territoire. L’établissement des PPRNP sont prescrits par arrêté préfectoral (article R562-1 du Code de l’environnement). Plusieurs éléments sont définis dans cet arrêté, à savoir : les aléas étudiés (aléas inondation par débordement de cours d’eau, ruissellement, submersion marine érosion, etc.), les modalités de concertation, le périmètre (les communes sur lesquelles le(s) phénomène(s) sera(ont) étudié(s)).
Pour préciser les objectifs définis par l’article L562-1 du Code de l’environnement, le décret indique les trois cartes (article R. 562-11-2 du Code de l’environnement) sur lesquelles les PPRNP « concernant les aléas débordement de cours d’eau et submersion marine », se fondent pour établir le zonage réglementaire. Pour cela, les services de l’Etat réalisent :
1) La carte de l’aléa de référence correspond à « l’évènement le plus important connu et documenté ou d’un événement théorique de fréquence centennale, si ce dernier est plus important . L’aléa doit être qualifié et représenté selon quatre niveau : un aléa faible, modéré, fort jusqu’à très fort. Il est déterminé en « fonction de la hauteur d’eau ainsi que de la dynamique liée à la combinaison de la vitesse d’écoulement de l’eau et de la vitesse de montée des eaux ». Tous ces éléments étant des facteurs d’aggravation de l’aléa.
Une redéfinition du zonage possible après concertation entre collectivités et Etat
Le processus de concertation avec les collectivités pour élaborer les PPRNP a été intégré par la loi de 1995 (MOULIN E., DEROUBAIX J-F, HUBERT G., 2013). Deux processus dans la construction d’une norme territoriale est à distinguer : d’une part, le risque acceptable territorialisé afin de concilier protection des personnes et développement du territoire et d’autre part, le régime de dérogation qui permet à l’Etat de redéfinir la norme si le territoire est jugé stratégique avec un risque maîtrisé. (MOULIN E., DEROUBAIX J-F, HUBERT G., 2013).
Tout d’abord, le risque doit être accepté à chaque territoire permettant d’obtenir un zonage qui s’apprécie en fonction du territoire afin de ne pas classer certains types d’enjeux en zone rouge et donc rendre inconstructible des parcelles qui avaient pour objectif de rendre la(es) commune(s) plus attractive. Lors de l’entretien avec le directeur d’études, Aménagement Urbanisme Environnement, de la commune de OUISTREHAM, celui-ci nous a indiqué que les collectivités appréhendent le non-développement économique de leurs communes et des enjeux existants en cas de zones rouges au sein de leurs territoires. Ce zonage peut entrainer une certaine tension auprès des propriétaires fonciers situés dans ces zones. Ces derniers craignent une diminution de la valeur de leurs biens. (MADELENAT J., 2019).
C’est dans ce contexte que le zonage réglementaire doit être réadapté, mais surtout la carte des enjeux. En effet, cette dernière est réalisée par rapport à l’occupation du sol actuel en se basant sur des photos aériennes et en ne prenant pas en compte les PLU. Cela permet de faire un travail sans se préoccuper d’un zonage réglementaire pour l’urbanisation déjà mis en place et indépendant de celui des risques. Toutefois, cela entraîne parfois des discordances par rapport à la réalité du terrain.
C’est dans ce contexte, qu’une fois la première version de la carte des enjeux élaborée par les services de l’Etat, elle est transmise aux collectivités en leur faisant part des projets d’aménagement en cours et des permis de construire déjà délivrés afin que le zonage pour la carte des enjeux ne fasse pas obstacle à ces diverses autorisations.
Pour rappel, les zones d’aménagement concerté classées en aléa fort ou même très fort, du règlement du plan de prévention sont soumises aux mêmes restrictions que les zones urbaines classées pour un même aléa (Cour administrative d’appel, MARSEILLE, Chambre 7, 21 août 2015 – n° 13MA03436). L’exemple de CABOURG (voir le tableau ci-dessous) nous permet de montrer comment la carte des enjeux peut évoluer et s’adapter. Il en ressort qu’une zone avait été initialement classée comme naturelle alors qu’elle est urbanisée (indiqué par la collectivité) et une autre où la zone est classée en zone urbanisée alors qu’elle est naturelle (indiqué aussi par la collectivité). Lorsqu’il y a de telles contradictions, les services de l’Etat peuvent transformer une zone initialement prévue en zone naturelle, en zone urbanisée, et donc le zonage réglementaire ne sera pas le même : initialement il aurait été rouge car les zones naturelles sont à préserver mais avec le rebasculement, le zonage devient bleu (ce qui est le cas en l’espèce).
Des règles pensées comme levier d’adaptation
De manière générale, une fois les cartes d’aléas, d’enjeux et le zonage réglementaire élaborés, le règlement précise les mesures applicables en fonction des zones délimitées par le zonage réglementaire. Celles concernant l’’interdiction et les autorisations avec prescriptions dans chacune des zones (article L. 562-1, II, 1° et 2°, du Code de l’environnement). Celles de prévention, de protection et de sauvegarde (article L. 562-1, II, 3°, du Code de l’environnement). Et celles relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l’approbation du plan » (article L. 562-1, II, 4, du Code de l’environnement).
D’après l’article R. 562-3, 3°, b du Code de l’environnement, « le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en œuvre est obligatoire et le délai dans lequel elles doivent être réalisées ». On peut ainsi retrouver dans le règlement, des interdictions, des prescriptions obligatoires et des recommandations. Les recommandations sont des mesures auxquelles les aménageurs et maître d’ouvrage des constructions peuvent déroger, contrairement aux prescriptions. Les prescriptions sont des dispositifs de constructions principalement issus des guides méthodologique (guide des PPRL de 2014 et guide des PPRNP de 2016) auxquelles les aménageurs ne peuvent pas déroger. Le règlement peut aller très loin en matière de prescriptions, mais des prescriptions trop strictes seraient difficilement applicables.
Le décret n°019-715 du 5 juillet 2019 relatif aux PPRNP concernant les « aléas débordement de cours d’eau et submersion marine », encadre seulement les modalités d’interdictions ou prescriptions sur les constructions nouvelles, y compris lors d’opération de renouvellement urbain, mais pas les extensions bâties. Ce décret détermine les zones dans lesquelles les constructions nouvelles sont interdites et les zones dans lesquelles elles sont autorisées sous prescriptions. Les PPRNP visent tout d’abord à maîtriser l’urbanisation en zone inondable. Pour cela, ils évitent d’exposer de nouveaux habitants au risque d’inondation et ils préservent les zones d’expansion de crue pour ne pas aggraver les risques d’inondation sur d’autres territoires.
D’une interdiction stricte de constructions nouvelles dans les zones non urbanisées à la possibilité de prévoir des constructions nouvelles ou travaux sur les biens existants sous prescriptions en zones urbanisées à risque
Dans les zones exposées aux risques, les PPRNP doivent « interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités » (article L 562-1, II, 1° du Code de l’environnement). Et dans les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d’interdiction ou des prescriptions (article L 562-1, II, 2° du Code de l’environnement). Le décret n°019-715 du 5 juillet 2019 complète ces dispositions pour les PPRNP concernant les aléas débordement de cours d’eau et submersion marine en précisant que dans les zones non urbanisées, dans les zones d’aléas de référence faible, modéré, fort ou très fort, le PPRNP interdit toute construction nouvelle (article R. 562-11-6 du Code de l’environnement, issu du décret n°019-715 du 5 juillet 2019). De plus, pour le cas de la submersion marine, « dans les zones non urbanisées où le niveau de l’aléa de référence est nul mais le niveau de l’aléa à échéance 100 ans est fort ou très fort, le règlement du PPRNP interdit les constructions nouvelles » afin de laisser le plus possible d’espaces libres pour l’expansion des crues et de ne pas augmenter la population et les biens exposés au risque d’inondation. « Dans les zones non urbanisées où le niveau de l’aléa de référence est nul mais le niveau de l’aléa à échéance 100 ans est faible ou modéré, le règlement du PPRNP soumet à prescriptions les constructions nouvelles ou les interdit. » on voit ici qu’une certaine souplesse est laissée aux services de l’Etat pour ces zones. Ces zones sont souvent à caractère agricole et donc cultivées. Ainsi, les règles de constructibilité introduites dans le règlement des PPRNP se focalisent essentiellement sur les activités nécessitant la proximité de l’eau mais aussi les activités agricoles en autorisant « la création d’extensions de bâtiment de stockage, de créer des espaces de fonctions ou bien de pouvoir créer des travaux sur les biens existants » . Ces différentes mesures sont également énoncées dans le guide général des PPRNP.
Le décret n°019-715 du 5 juillet 2019 amène une autre spécificité puisqu’il prévoit des règles spécifiques en zones urbanisées. Pour un aléa fort ou très fort, les constructions nouvelles sont interdites car l’objectif est de limiter les conséquences humaines et économiques, sauf dans le cadre d’opération de renouvellement urbain . C’est dans ce contexte «qu’il est recommandé que le règlement du PPR distingue clairement les règles qui s’appliquent au renouvellement urbain global des règles applicables au renouvellement urbain à l’échelle de la parcelle » (décret n°019-715 du 5 juillet 2019). Toutefois, pour un aléa faible à modéré, les constructions nouvelles sont autorisées sous prescriptions et les travaux sur les biens existants sont également autorisés.
Nous pouvons donc voir que le décret apporte des éléments beaucoup plus précis que la règlementation en vigueur depuis le 8 juillet 2019, comme la distinction entre les niveaux d’aléas et la possibilité d’autoriser des constructions. De plus, nous remarquons que la réglementation des PPRNP concernant les aléas débordement cours d’eau et submersion marine est très encadrée en laissant une faible marge de manœuvre aux services de l’Etat avec la seule possibilité d’autoriser sous prescriptions des opérations de renouvellement urbain dans des zones où l’aléa est fort à très fort. Dans les autres cas, les constructions nouvelles ne seront autorisées sous prescriptions que dans les zones d’aléa faible à modéré dans les zones urbanisées.
LA RETRANSCRIPTION DES REGLES DES PPRNP DANS LES PLU ET AUTORISATIONS D’URBANISME : UNE RELATION PARFOIS COMPLIQUEE
En présence ou en l’absence de PPRNP, la logique zonale et réglementaire de ces documents n’est pas retranscrite de la même manière dans les PLU. (I.2.1). Pour rappel, une fois que le PPRNP est approuvé, il vaut Servitude d’Utilité Publique et devient opposable aux autorisations d’urbanisme. Lorsque le PPRNP est en cours d’approbation ou non réalisé mais qu’il y a un risque, comment les autorisations d’urbanismes sont-elles délivrées et qu’elles sont les incidences ? (I.2.2)
Des PLU au défi des PPRNP
Retranscrire les règles du PPRNP dans les documents d’urbanisme
Lorsqu’un PPRNPP est approuvé, le PLU doit prendre en compte le risque d’inondation en l’annexant à son document.
D’après l’article L 151-1 du Code de l’urbanisme, les PLU doivent respecter les principes de l’article L 101-2 du Code de l’urbanisme, dans lequel il est recensé « la prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature » et « la lutte contre le changement climatique et l’adaptation à ce changement ». D’après l’article L. 126-1 du Code de l’urbanisme, les Plans Locaux d’Urbanisme (P.L.U.) doivent comporter, en annexe, les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol. Or, d’après l’article L. 562-4 du Code de l’environnement, un PPRNP approuvé vaut servitude d’utilité publique. Donc, le PLU à l’obligation d’annexer le PPRNP approuvé . D’après l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme, seules les servitudes annexées au P.L.U. sont opposables aux décisions d’occupation du sol au-delà du délai d’un an à compter de l’approbation de ce plan ; un arrêt du CE en date du 19 novembre 2010 confirme cette disposition . Pour intégrer le risque dans les PLU, le préfet à l’obligation de porter à la connaissance aux collectivités, les études techniques dont il dispose . D’après un arrêt de la CAA de MARSEILLE, un PPRNP permet d’imposer des règles de constructibilité aux communes mais il « n’a ni pour objet ni pour effet de tenir lieu d’un futur plan local d’urbanisme qui serait élaboré par la commune et qui répondra à une finalité différente »
De plus, le PLU n’est pas tenu d’incorporer dans le règlement les prescriptions figurant dans le PPRNP (CE., 14 mars 2003, Assoc. Syndicale du lotissement des rives du Rhône, n° 235421).
Toutefois, les services de l’Etat peuvent demander qu’une mise en concordance soit réalisée afin que le zonage réglementaire du PLU puisse spécifier le zonage réglementaire du PPRNP pour permettre une meilleure compréhension. L’objectif est de faire retranscrire dans les PLU, les zones inconstructibles du PPRNP. Le règlement du PLU est « tenu de transcrire dans son règlement les prescriptions du plan de prévention des risques naturels prévisibles » et qu’il « ne pouvait, sans illégalité, ne pas classer ces parcelles en zone inondable, conformément aux prescriptions du plan de prévention des risques ».
Lorsqu’un PLU est approuvé, si le PPRNP vise une zone constructible dans le PLU mais inconstructible dans le PPRNP, c’est la règle la plus contraignante qui s’applique.
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Table des matières
Remerciements
Liste des abréviations
Glossaire
Table des matières
Introduction
I UN OBJECTIF DE RESILIENCE « INTÉGRÉ » DANS LES PPRNP
I.1 LES ZONAGES ET REGLES DES PPRNP : MOTEURS DE LA RESILIENCE
I.1.1 Un zonage en tension entre instructions réglementaires et expression d’enjeux locaux
I.1.1.1 Une cartographie réglementaire désormais encadrée par le décret du 9 juillet 2019
I.1.1.2 Une redéfinition du zonage possible après concertation entre collectivités et Etat
I.1.2 Des règles pensées comme levier d’adaptation
I.1.2.1 D’une interdiction stricte de constructions nouvelles dans les zones non urbanisées à la possibilité de prévoir des constructions nouvelles ou travaux sur les biens existants sous prescriptions en zones urbanisées à risque
I.1.2.2 Des travaux imposés dans les zones directement ou indirectement exposées à un
risque naturel
I.2 LA RETRANSCRIPTION DES REGLES DES PPRNP DANS LES PLU ET AUTORISATIONS
D’URBANISME : UNE RELATION PARFOIS COMPLIQUEE
I.2.1 Des PLU au défi des PPRNP
I.2.1.1 Retranscrire les règles du PPRNP dans les documents d’urbanisme
I.2.1.2 Penser les règles d’urbanisme en l’absence de PPRNP
I.2.2 Des autorisations d’urbanisme délivrées sur le fondement de l’article R.111-2 basées sur des documents de porter à connaissance : cas d’étude
I.2.2.1 Une autorisation de permis d’aménager acceptée sous réserve
I.2.2.2 Une contradiction entre l’arrêté de permis d’aménager et le PPRL du Bessin en cours d’approbation
I.2.2.3 Un arrêté délivré par rapport à la doctrine provisoire d’aide à l’instruction
I.2.2.4 Une incompréhension pour les instructeurs d’autorisations d’urbanisme des
documents à prendre en compte lorsque le PPRNP est en cours d’approbation
II …AMENANT A DE NOUVELLES FORMES URBAINES FACE AUX RISQUES D’INONDATION ET SUBMERSION MARINE
II.1 LA SURELEVATION ET LA TRANSPARENCE HYDRAULIQUE : UNE APPLICATION STRICTE DES PPRNP
II.1.1 La surélévation
II.1.1.1 A l’échelle du bâti : Escalier surélevé
II.1.1.2 A l’échelle de l’ilot : Maison sur pilotis et remblayer en-dessous de la voirie
II.1.1.3 A l’échelle du quartier : Morphologie du sol qui évolue : remblayer au niveau des bâtiments
II.1.2 La transparence hydraulique
II.1.2.1 Assurer le libre écoulement de l’eau
II.1.2.2 En-dessous de la cote de référence : rendre les matériaux hydrophobes
II.2 L’INNOVATION POUR SURPASSER LES REGLES DES PPRNP
II.2.1 Surpasser le niveau de rez-de-chaussée habitable imposé par le PPRNP
II.2.1.1 Implanter les bâtiments à 1m au-dessus du TN ou + 50 cm au-dessus des PHEC
II.2.1.2 Créer des plus grands espaces sous-pilotis
II.2.2 Assurer la transparence hydraulique à tous les niveaux d’architecture
II.2.2.1 Implanter les bâtiments et routes dans le sens d’écoulement des eaux ?
II.2.2.2 Assurer la transparence dans les rez-de-chaussée comme alternative aux pilotis
II.2.3 Aménager les zones d’expansion de crue en cœur de quartier
II.2.3.1 Zone humide, zone utile
II.2.3.2 Des espaces publics repensés comme bassin de stockage des eaux
Conclusion
Bibliographie
Table des annexes
Liste des figures
Liste des tableaux
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