Soutenance mémoire
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Outils informatiques
Les outils informatiques sont composés d’un ordinateur complet, d’une imprimante, d’une souris. L’ordinateur est une machine de traitement de l’information permettant de conserver, d’élaborer et de restituer des données en effectuant sous le contrôle de programmes enregistrés, des opérations arithmétiques et logiques.
Il peut être programmé pour accepter les données (input : entrées) et les emmagasiner quelque part en sécurité pour un usage futur. En outre, nous avons utilisé aussi le flash et CD-ROM. Ces matériels nous permettent de mémoriser les informations obtenues et de transférer aussi des données. Ces deux matériels sont très utilisés pour le tirage des données sur internet, ils permettent aussi de stocker les données et d’en avoir à notre disposition.
Ouvrages académiques
Les ouvrages académiques ont servi de base d’information, d’indication et de référence dans l’élaboration du présent ouvrage. Les cours pédagogiques pendant deux années à l’Université d’Antananarivo, et plus précisément, dans la Faculté de Droit, d’Economie, de Gestion et de Sociologie, Département Economie, ainsi que les ouvrages des anciens étudiants précédents ont été consultés aussi afin de mieux comprendre et de concevoir l’étude. En plus, nous avons consulté aussi les ouvrages concernant le thème et aussi les circulaires des années précédentes afin de maîtriser aussi les procédures sur la passation des marchés publics.
Théorie générale sur les procédures d’exécution des marchés publics
Avant de connaître les procédures sur l’exécution des marchés publics, il est nécessaire de présenter la classification des marchés publics selon la nature et la forme. Le marché peut être regroupé et classé selon leur type ou selon leur forme.
Classification du marché selon la nature ou le type
Selon le type, on peut classer le marché public comme suit :
Marché de travaux : C’est un contrat administratif par lequel une personne ou une entreprise s’engage à assurer l’exécution de travaux publics, travaux de génie civil ou travaux de bâtiment. Marché de fournitures : C’est un accord écrit qui a pour objet l’achat, la prise en crédit-bail, la location ou la location-vente de produit ou matériel.
Marché de prestations de services : C’est un acte par lequel une personne ou une entreprise s’engage à assurer des services déterminés moyennant paiement de prix.
Marché de prestations intellectuelles : C’est un contrat ayant pour objet des prestations à caractère principalement intellectuel, dont l’élément prédominant n’est pas physiquement quantifiable et moyennant le paiement de prix. Il inclut notamment les contrats de maîtrise d’ouvrage délégué, les contrats de conduite des opérations, les contrats de maîtrise d’œuvre et les services d’assistance informatique.
Alors, lorsqu’un marché est classé à la fois dans deux catégories différentes, comme par exemple un marché qui est à la fois de service et de fourniture, ce marché doit être classé dans la catégorie où la valeur de ses éléments est prédominante c’est-à-dire il est un marché de service si la valeur de ceux-ci dépasse celle des produits à fournir et inversement.
Classification du marché selon la forme
Le marché public peut aussi se présenter sous plusieurs formes :
Marché à prix global et forfaitaire : Le prix est dit forfaitaire lorsqu’il rémunère globalement l’entrepreneur pour un ouvrage, une partie d’ouvrage ou un ensemble de prestation déterminée. Marché à prix unitaire : Il s’agit de marché dont le règlement sera effectué en fonction de l’importance réelle des prestations exécutées par application des prix unitaires mentionnés au bordereau détail estimatif.
Il peut être exécuté sur commandes successives comme pour les marchés à commande dont les quantités maximales et minimales sont précisées dans le cahier de clauses administratives particulières. Ce type de commande est conclu pour une durée maximale de un an mais il peut être prolongé par avenant qui ne doit pas excéder trois (3) ans.
La procédure d’exécution de budget est en deux phases, c’est-à-dire de phase administrative et de phase comptable. Cette procédure doit être respectée en matière des recettes et des dépenses. Pour la phase administrative, le responsable principal est de l’ordonnateur, tandis que pour la phase comptable, l’unique responsable est le comptable public. La procédure sert à renforcer le contrôle par le respect des règles et principes. La phase administrative concerne les opérations suivantes :
− L’engagement de l’administration publique vis-à-vis d’un tiers de payer ou d’encaisser .
− Liquidation .
− L’ordonnancement ou mandatement.
La phase comptable concerne l’opération de paiement ou d’encaissement.
PASSATION ET EXECUTION DES MARCHES PUBLICS
Ce chapitre a pour objectif de présenter les procédures de passation des marchés publics et les rôles et responsabilités des acteurs publics au cours d’exécution des marchés publics au sein de la Direction Générale d’Audit Interne, par intermédiaire du premier responsable de la passation des marchés publics, c’est-à-dire la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP), y compris l’ORDSC et la GAC. Le premier concerne les seuils de passation, les seuils d’application sur la consultation par voie d’affichage et restreinte. Le deuxième est axé sur les rôles des acteurs au cours de passation et d’exécution des marchés publics. En tout cas, ce chapitre démontre les mécanismes sur la régularisation et la gestion de crédit au sein de cette direction. C’est le premier objet de cette étude en général. En troisième point, nous allons montrer aussi les exceptions sur l’exécution des marchés publics, en présentant le changement sur l’exécution budgétaire pour cette année 2015 car il n’y a plus des marchés gré à gré au sein des institutions publiques, c’est la décision prise par le Gouvernement en Conseil de Gouvernement et des Ministres.
Procédures de passation des marchés publics
Cette section exposera les seuils de passation, d’application de la consultation par voie d’affichage et de prix restreinte des marchés publics, c’est-à-dire les procédures à suivre et à respecter sur la passation des marchés publics, appelés procédures simplifiées. Ces dernières sont des procédures allégées applicables aux commandes publiques qui ne sont pas soumises aux « règles formelles de mise à la concurrence ». Pour autant, cette simplification n’exclut pas le respect des principes fondamentaux des marchés publics : liberté d’accès à la commande publique, égalité de traitement des candidats et transparence des procédures. Ainsi, dans le but de fluidifier le mécanisme de la commande publique, lorsqu’il s’agit d’un montant de moindre importance, l’acheteur est habilité à conduire le processus dans un délai plus restreint tout en respectant un minimum de procédures. A ce sujet, il ne faut toutefois pas confondre « procédures simplifiées » avec « appel d’offre restreint » et « marché de gré à gré » qui sont des modes de passation dérogeant au mode de dévolution des marchés publics qu’est l’appel d’offres ouvert. L’appel d’offres restreint et le marché de gré à gré sont régis respectivement par les articles 21 et 25 du code des marchés publics4.
Les procédures simplifiées se présentent sous deux formes, à savoir la consultation par voie d’affichage et la consultation de prix restreinte auprès d’au moins trois (03) prestataires (fournisseurs, entrepreneurs, prestataires de service, consultants).
Seuils de passation
En application des dispositions de l’article 3, alinéa 3 du code des marchés publics, les prestations (travaux, fournitures, services, prestations intellectuelles) dont les montants sont inférieurs aux seuils de passation fixés par l’arrêté n°13 838/2008/MFB du 18 juin 2008 ne sont pas soumis aux règles formelles de mise à la concurrence. Dans l’optique d’une plus grande souplesse et davantage de célérité, les formalités d’exécution de la commande en dessous des seuils ont été simplifiées et allégées, afin qu’elles s’adaptent aux exigences liées à l’efficacité de la dépense publique, tout en préservant les intérêts de la caisse de l’Etat. Ainsi, le présent document fait référence à des procédures non soumises à des règles formelles de mise à la concurrence, ou procédures simplifiées, telles que définies dans l’article 3, alinéa 3 du code des marchés publics. Subséquemment, les procédures simplifiées sont applicables sur les achats ne dépassant pas les seuils définis aux points 42 et 43 infra5. A ce sujet, le mode d’appréciation ou de computation des seuils est défini par l’article 14 de la Loi n°2004-009 du 26 juillet 2004. Le tableau qui suit présente l’appréciation des seuils au cours de passation des marchés publics.
Mode de passation des marchés à formalités complètes
Le choix de la procédure de passation de marché dépend du montant du crédit ouvert. Lorsque le montant de l’achat se trouve au-dessus du seuil de passation, il s’agit d’un marché à formalité complète. Ce seuil peut être représenté comme suit :
Pour les travaux dont le montant est supérieur à un milliard (1 000 000 000 000) d’Ariary pour la construction et la réhabilitation des routes ; à cinq cent millions (500 000 000) d’Ariary pour l’entretien courant et périodique routier et à cent quarante millions (140 000 000) d’Ariary pour les travaux autre que routier.
Pour les fournitures qui ont un montant estimatif au-dessus de quatre-vingt millions (80 000 000) d’Ariary.
Pour les prestations intellectuelles et les services dont le montant excède vingt-cinq millions (25 000 000) d’Ariary12.
L’appel d’offres ouvert peut aussi se présenter sous deux (2) aspects
Appel d’offres ouvert avec pré-qualification : Dans le cas où le marché a pour objet soit la réalisation de travaux ou la livraison de fournitures revêtant une importance et/ou une complexité particulière, soit l’exécution d’une prestation de services spécialisés, l’appel d’offres ouvert peut intégrer une phase de pré-qualification ayant pour objet d’éliminer les candidats n’ayant pas l’aptitude à exécuter le marché de manière satisfaisante.
L’aptitude d’un candidat à exécuter le marché doit s’apprécier au regard des moyens humains et matériels dont il dispose, de sa capacité financière et enfin de ses références relatives à l’exécution de prestations analogues à celles qui constituent l’objet du marché13.
Appel d’offres ouvert en deux étapes : Dans le cas de marchés d’une grande complexité ou lorsque la Personne Responsable des Marchés Publics souhaite faire son choix sur la base des critères de performance et non des spécifications techniques détaillées, le marché peut faire l’objet d’une attribution en deux étapes.
Les candidats sont d’abord invités à remettre des propositions techniques, sans indication de prix, sur la base des principes généraux de conception ou des normes de performance, et sous réserve de précisions et d’ajustements ultérieurs d’ordre technique aussi bien que commercial.
Lors de la seconde étape, les candidats sont invités à présenter des propositions techniques définitives assorties de prix, sur la base du Dossier d’Appel d’Offres préalablement révisé par la Personne Responsable des Marchés Publics en fonction des observations individuellement soumises par les candidats et consignées par écrit.
Appel d’offres restreint
Il est dit restreint lorsque le marché n’est ouvert qu’aux candidats inscrits dans une liste dressée par l’Autorité contractante. Cette dernière doit au moins consulter trois (3) candidats et elle doit aussi demander l’approbation de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP). Cette procédure n’est applicable que dans les cas suivants. Il s’agit d’en cas d’urgence avérée ; des prestations, objet du marché, revêtent un caractère confidentiel ; il s’agit de faire exécuter des prestations en lieu et place d’un prestataire défaillant ; lorsque seul un petit nombre d’entreprises est susceptible d’exécuter le marché.
La procédure est la même que celle de l’appel d’offres ouvert sauf au moment de la publication; l’appel d’offres ouvert est publié par affichage au moins trente (30) jours mais pour l’appel d’offres restreint l’avis d’appel d’offres doit être adressé directement à chaque candidat figurant sur la liste dont le délai peut être réduit à dix (10) jours.
Marché de gré à gré
Pour ce type de procédure, la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP) choisit directement son cocontractant sans aucune formalité préalable. Autrement dit, elle attribue le marché à un candidat pré-identifié. L’application de cette procédure nécessite le respect des conditions suivantes :
− Pour les marchés portant sur des prestations devant être tenues secrètes.
− Pour les marchés qui, après appel d’offres, n’ont fait l’objet d’aucune offre ou pour lesquels il n’a été proposé que des offres irrecevables ou inacceptables.
− Pour les marchés qui, après appel d’offres, ont fait l’objet d’un désistement immédiat du candidat retenu et sous réserve que la seconde offre évaluée la moins disante puisse être acceptée.
− Pour les marchés pour lesquels l’urgence impérieuse résultant de circonstances imprévisibles n’est pas compatible avec les délais exigés par les procédures d’appel d’offres, et notamment lorsqu’il s’agit de faire exécuter des prestations en lieu et place d’un prestataire défaillant, ou encore lorsqu’il est question de faire face à des situations d’urgence impérieuse relevant d’une catastrophe naturelle ou technologique .
− Pour les marchés destinés à répondre à des besoins qui, pour des raisons tenant à la détention d’un droit d’exclusivité, ne peuvent être satisfait que par un prestataire déterminé.
− Pour les prestations dont, en raison de considérations économiques ou sociales, l’exécution peut être confiée à une entité agréée, à condition que le montant estimé de ces prestations soit inférieur à un seuil fixé par voie réglementaire .
− Pour des prestations qui complètent celles ayant précédemment fait l’objet d’un premier marché exécutées par le même titulaire. Le recours aux marchés complémentaires n’est possible qu’à condition que le marché initial ait été passé selon la procédure d’appel d’offres.
Pour les prestations qui ne figurent pas dans le marché initialement conclu mais qui sont devenues nécessaires, à la suite d’une circonstance imprévue et extérieure aux parties, à la bonne exécution des prestations et qu’elles ne peuvent être techniquement ou économiquement séparées du marché principal. Le montant cumulé des marchés complémentaires ne doit pas dépasser un tiers du montant du marché principal, avenants compris11.
Rôles et responsabilités des acteurs publics
Cette section présentera les rôles et responsabilités des acteurs des marchés publics au cours de la passation de ces derniers. Il s’agit de la Personne Responsable des Marchés Publics, d’ordonnateur secondaire, de gestionnaire d’activités et de dépositaire comptable.
Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP)
D’une manière générale, la PRMP est chargée de suivre le processus de passation des marchés publics, avec l’appui de l’UGPM en collaboration avec le Gestionnaire d’Activités (GAC), le Service Opérationnel d’Activités (SOA) et l’Ordonnateur Secondaire (ORDSEC), depuis le choix de la procédure jusqu’à la désignation du titulaire du marché et approuver les marchés. Elle est ainsi la personne habilitée à signer le marché au nom de l’Autorité contractante. Toutefois, pour les procédures simplifiées, l’Ordonnateur Secondaire exerce ses pouvoirs et ses responsabilités d’acheteur public automatiquement (consultation de prix restreinte) ou par délégation de la PRMP (consultation ouverte ou par voie d’affichage) [article 4 de l’arrêté n°13838/2008/MFB du 18 juin 2008 portant application du mode de computation des seuils et fixant les seuils de passation des marchés publics et de contrôle des commissions des marchés].
Ordonnateur Secondaire (ORDSEC)
C’est un agent public compétent en matière de recettes pour liquider les créances des personnes publiques et compétent pour émettre les ordres de recettes correspondants. Il est aussi compétent en matière de dépenses pour engager, liquider et ordonnancer celles-ci.
Les ordonnateurs secondaires : Les ordonnateurs délégués désignent nominativement les agents chargés d’exercer les fonctions d’ordonnateurs secondaires. Ces derniers ont le pouvoir d’engager, de liquider, d’ordonnancer « les dépenses publiques » ainsi que constater les droits des organismes publics et de mettre en recouvrement les recettes. Ils sont nommés par arrêté. Les ordonnateurs secondaires doivent être des hauts fonctionnaires ou agents du cadre “A” de la fonction publique. Toutefois, au cas où il n’y aurait aucun agent de ce cadre dans le service concerné, la proposition de désignation effectuée par l’ordonnateur délégué doit être soumise aux Ministres chargés des Finances et du Budget. En matière des recettes, les rôles de l’ordonnateur consistent à ordonner la réception des créances au profit de l’Etat, c’est-à-dire de constater et liquider ces créances et établir les titres de perceptions relatives. Ce rôle relève en général des grandes administrations financières, sous contrôle du Ministère des Finances et Budget telles que la contribution directe, le service d’enregistrement et des domaines et l’administration des douanes et les accises.
En matière des dépenses, il est l’un des acteurs de la gestion du budget de programme qui a pour rôle la gestion budgétaire et financière des crédits qui leurs sont alloués et des règles d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement (ou de mandatement) des dépenses publiques.
Gestionnaire d’activités et dépositaire comptable
Ce paragraphe présentera les rôles et responsabilités de gestionnaire et de comptable public. Ces rôles se subdivisent en deux parties distinctes, c’est-à-dire qu’en matière de recettes et des dépenses. A ce sujet, les gestionnaires d’activités sont d’une manière générale les services ou les responsables des services placés auprès de l’ordonnateur secondaire et qui ont qualité à présenter à ce dernier des propositions de dépenses pour assurer la réalisation du programme auquel ils contribuent. Les gestionnaires d’activités en charge de l’exécution des activités sont nommés par arrêté de l’Ordonnateur délégué.
Et puis, le dépositaire comptable placé auprès du gestionnaire d’activités assure la réception des biens et la présidence de commission de réception érigée par le Responsable du programme pour les travaux. En outre, le dépositaire comptable prend en charge en comptabilité des matières les biens, suivant le seuil indiqué pour la prise charge en comptabilité matières. Il porte mention sur le bordereau de pièces, le numéro de prise en charge, et signe le bordereau de pièces. La comptabilité publique se divise en général en trois, à savoir la comptabilité des matières, c’est la tenue de la comptabilité des matières (immobilisations) acquises soit par achats ou des dons d’une entité quelconque ou un service public, la comptabilité de fonctionnement : c’est la comptabilité des matières devant être mises en consommation immédiate et des petits outillages à faible valeur unitaire et la comptabilité des carburants et lubrifiants : regroupe seulement les carburants et lubrifiants à la station. Elle n’utilise que des chèques carburants qui doivent être à retirer du trésor principal. La tenue d’un carnet de comptabilité de chèques carburants est obligatoire.
Le comptable public est la catégorie d’agents ayant seule la qualité de recouvrer les créances et payer les dettes des personnes publiques ainsi que pour utiliser et conserver les fonds. En matière des recettes, le comptable a pour responsabilité de percevoir les sommes dues au trésor puis à centraliser et conserver les fonds recouvrés.
Et puis, en matière des dépenses, la trésorerie principale ou générale est chargée du paiement de toutes les dépenses de l’Etat autre que celles payées directement par les comptables extraordinaires et les comptables de service de l’Etat.
Exceptions sur l’exécution des marchés publics
Cette section exposera les exceptions sur l’exécution budgétaire au sein des institutions publiques. Il s’agit de CHED, de régie de caisse d’avance, de régie de recette et de réquisition de paiement.
CHED ou contrôle hiérarchisé des engagements de dépenses
Il est une procédure exceptionnelle qui n’exige pas le visa préalable du contrôle financier à l’engagement. Mais, CF peut assurer une vérification imprévue à la liquidation. A ce sujet, comme critère, le CHED est utilisé si l’opération de dépenses à remplir des critères suivantes. Tout d’abord, le montant de dépenses est inférieur ou égal à 700 000 Ariary ; ensuite, les natures des dépenses ont une caractéristique permanente mais fixée par les textes ; enfin, l’opération des dépenses gérées par un ORDSEC qui a une forte capacité de gestion décidée par le MFB.
Comme avantage, la célérité de l’opération d’engagement qui n’exige pas le visa préalable de Contrôle Financier. Et, limites et inconvénients, c’est l’inégalité de traitement entre le crédit de même nature et de montant, l’ORDSEC est tenté de fractionner les engagements de crédit à 700 000 Ariary, l’évaluation de l’ORDSEC qui a une forte capacité de gestion et subjective. A ce sujet, le texte ne précise les éléments d’évaluation.
Régie de caisse d’avance
C’est un mécanisme financier qui donne un pouvoir à un régisseur de payer au titulaire. Ce régisseur est un agent de l’état inscrit dans la structure ou le budget est géré. Il a la même attribution et responsabilité que celle du comptable public. Comme critère, la gestion des dépenses par voie de régie doit respecter un critère principal exigé par l’administration publique. La nature de dépense doit avoir les caractéristiques permanentes et obligatoires fixées par le texte. Pour le fonctionnement, la régie de caisse d’avance doit être constituée par un arrêté signe par l’ordonnateur délégué et par le ministère des finances.
Il doit être bien mentionné de cet arrêté de nature, montant plafonné des dépenses. La modalité de compte tendu effectué par le régisseur au comptable public doit être aussi stipulée dans cet arrêté. On peut renouveler la régie caisse d’avance après avoir apuré les montants des dépenses fixées dans l’arrêté. Mais il faut que toutes les opérations de dépenses réalisées doivent être justifiées. Dans ce cas, la nomination du régisseur doit être matérialisée par voie d’un autre arrêté décidée par l’ordonnateur délègue et le Ministère de finances sur proposition de GAC concernant. Comme avantage, la célérité de paiement et acquisition des biens. Tandis que les inconvénients, l’incapacité de régisseur en matière de gestion de trésorerie, le retard ou le non régularisation et liquidation.
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Table des matières
PARTIE I-CADRE GENERAL DE L’ETUDE
Chapitre I-JUSTIFICATION ET CHOIX DE LA ZONE D’ETUDE
Section 1-Présentation générale du MFB
Section 2-Matériels et documents utilisés lors de l’étude
Chapitre II-PASSATION ET EXECUTION DES MARCHES PUBLICS
Section 1-Procédures de passation des marchés publics
Section 2-Rôles et responsabilités des acteurs publics
Section 3-Exceptions sur l’exécution des marchés publics
Conclusion de la première partie
PARTIE II-ANALYSE DES PROBLEMES, PROPOSITIONS DE SOLUTIONS ET RECOMMANDATIONS
Chapitre I-PROBLEMES RENCONTRES AU NIVEAU DE PROCEDURES ET DE TRAITEMENT DES DOSSIERS
Section 1-Lourdeur dans la procédure d’exécution des marchés publics
Section 2-Problèmes liés au traitement des dossiers de nomination des acteurs
Chapitre II-SOLUTIONS CONCERNANT LES PROCEDURES ET TRAITEMENT DES DOSSIERS
Section 1-Amélioration de procédure d’exécution des marchés publics
Section 2-Accélérer le traitement des dossiers de nomination des acteurs
Chapitre III-RECOMMANDATIONS ET PERSPECTIVE D’AVENIR DES MP
Section 1-Recommandations sur le contrôle d’exécution des marchés publics
Section 2-Mettre en place un service de contrôle de la bonne gouvernance
Section 3-Perspectives d’avenir des marchés publics à Madagascar
Conclusion de la deuxième partie
CONCLUSION
ANNEXES
BIBLIOGRAPHIE
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